BGE-30-I-59 - 1904-03-10 - ATF- Droit constitutionnel - 58 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. If. Abschnitt. Bundesgesetze. des Rekurrenten

58 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. If. Abschnitt. Bundesgesetze.

des Rekurrenten auf Art. 10 leg. cit. geht also von vorneherein schl,
und es braucht bei dieser Sachlage nicht ausgeführt zu werden, dass
vorliegend auch nicht nachgewiesen ware, dass der Rekurrent in La
Brévine einen eigentlichen Wohnsitz hat, d. h. dass er die Absicht hat,
dort dauernd zn verbleiben (Art. 3 Abs.1 leg. cit.) und nicht bloss
vorübergehend bis nach Erledigung dieser Vormundschaftssache, bis also
der Zweck des Rekurrenien, sich

den luzernischen Vormundschastsbehörden zu entziehen, erreicht oder
Vereitelt isf;erkannt: Der Rekurs wird abgewiesenEingriffe in garantierte
Rechte. N° 12. 59

Dritter Abschnitt. Troisième section.

Kantonsverfassungen .

Constitutions cantonales.

Eingriffe in garantierte Rechte. Atteintes portées à des droits garantis.

iL. Urteil vom 10. März 1904 in Sachen Fröbel und Genossen gegen
Regierungsrat Zurich.

Eek-Ms gegen dee Bauordnung der Stadt Zürich (vom 2. November
1901). Behauptete Verletzung der Eigentumsgm'cmtie (zi-rt. 4 Z
arche-r K V}, der Ha-ndelsund Gewerbefreilm'i (Art. 21 eod.), des
staatsbürgerlichen Rechts auf Métwio'k-zm-g bei der Gesetzgebung
(Art. 28 uan 30 eod.}, sowie der Reektsgleéchheét {Art. 4 BV und
Afrt. 2 KV). Umfang der Zuständigkeit und Entscheidungsäefugnis
des Bundes-gerichts. Bedeutung der Eégentumsgffl'a-ntiP. Delega-tion
gewisser gesetzgeöe-rischer Befugnisse em die Gemeinden. Bedneetzmg der
Aus-legung des kantonalen Verfassngsrechts dm'eh die oberste kantonale
Instanz für das Bundesgericht.

A. Mit Beschluss vom 26. Februar 1903, publiziert am 5. April *1903,
genehmigte der Regierungsrat des Kantons Zürich eine vom Grossen Stadtrat
der Stadt Zürich am 2. November 1901 erlassene Verordnung, genannt:
Vorschriften für offene Bebauung einzelner Gebietsteile, die folgenden
wesentlichen Inhalt hat: Art. i umschreibt die Zonen, für welche die Vor-

60 A. Staatsrechiliche
Entscheidungen. HI. Abschnitt. Kantonsveri'ussungen.

schriften gelten sollen. Die Art. 2 5 enthalten die materiellen
Bestimmungen, welche dahin gehen, dass die Häuser nach allen Richtungen
freistehen und zu beiden Seiten, sowie rückwärts einen nach den §§
55-59 des Baugesetzes zu bemessenden Abstand von der Grenze und von
den andern Häusern haben sollen. Von dieser Regel darf in der Weise
abgewichen werden: a,) dass an der Baulinie ein einfaches Wohnhans an
der Seitengrenze errichtet werden darf, wenn der Nachbar gleichzeitig
anbaut oder sich und seine Rechtsnachfolger durch Eintragung in
das Grundprotokoll verpflichtet, falls später auf seinem Grundstück
gebaut würde, ein einfaches Haus an dasjenige des zuerst Bauenden
anzulehnenz b) dass zwei einfache Häuser-, die im übrigen frei stehen,
im Jnnern eines Grundstückes zusammengebaut werden dfn-fen; c) dass
Nebengebäude gemäss § 59 des Baugesetzes an der Grenze errichtet werden
dürer (Art. 2). Alle Häuser in den offen zu überbauenden Zonen dürfen
höchstens Erdgeschoss und zwei Stockwerke enthalten. Die Gesimshöhe
eines Gebäudes darf nirgends über eine Linie hinausragen, die vom
Strassenniveau auf der gegenüberliegenden Baulinie unter einem Winkel
von 459 zur Horizontalen gezogen wird (Art. 8). Längs der die Gebiete
der offenen Bebaunng begrenzenden Strassen darf, von den in Art. {e der
Vorschriften ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen abgesehen, auf beiden
Seiten nur offen gebaut werden (Art. 4). An den von dieser Bestimmung
ausgenommenen Strassen darf die Höhe der Häuser immerhin nicht mehr
als 16 Meter betragen (am. 5). Nach der Schlussbestimmung (Art. 7) ist
der Stadtrat berechtigt: a) für öffentliche Gebäude und gemeinnützige
Anstalten Ausnahmen zn bewilligen; b) das Zusammenbauen von mehr als zwei
Wohnhäusern nach einem einheitlichen Plane zu erlauben, in beiden Fällen
jedoch nur, insofern dadurch dem Charakter der betreffenden Quartiere kein
Eintrag geschieht und keine gesundheitsund feuerpolizeilichen Gründe im
Wege stehen; c) die Erstellung von Wohnhäusern mit Erdgeschoss und drei
Stockwerken an Strassen mit einem Baulinienabstand von 18 Meter und mehr
zu gestatten, sofern es sich um eine auf gemeinnützigen Bestrebungen
beruhendeBefriedignng des Wohnungsbedürsnisses handelt. Gegen die
Auslegung und Anwendung dieser Vorschriften durchEingriffe in garantierte
Rechte. N° '12. s 61

die städtischen Behörden kann an den Bezirks-rat und zweitinstanzlich
an den Regierungsrat rekurriert werden.

Im Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates wird bemerkt, dass diese
besondere Bauordnung der Stadt Zürich dem § 68 Abs. 1 des Baugesetzes
für Ortschaften mit siädtischen Verhältnissen (vom 23. April 1893)
entfpreche und einem seit Jahren gefühlten Bedürfnisse nachkomme; sie
weiche von den Vorschriften des Baugesetzes in richtiger Weise nur soweit
ab, als dies die offene Bebauung unbedingt erfordere und trage durch die
Ausnahmsbestimmungen der Ari. 4 und 7 dem besondern Charakter gewisser
Strassen und Bauwerke in richtiger Weise Rechnung.

§ 68 des Baugesetzes·, auf den der Regierungsrat Bezug nimmt, lautet
in Absatz 1: Die Gemeinde ist befugt, für die Anlage neuer und die
Umgestaltung bestehender Quartiere besondere Bauordnungen zu erlassen, und
bestimmt sodann, dass hiefür, wie auch für private Bauvorschriften über
eine Quartieranlage, die Genehmigung durch den Regierungsrat einzuholen
ist. Die wesentlichen Abweichungen der erwähnten Banordnung für die
Stadt Zürich von den Vorschriften des Baugesetzes sind folgende: i. Nach
dem Bangesetz (§ 56) dürfen Gebäude auf der Baulinie mit der seitlichen
Uuifassungsmauer (Brandmauer) an die Grenze des benachbarten Grundstückes
gesetzt werden, sofern sie seitlich an bestehende Gebäude anlehnen oder
auf dein Nachbargrundsiücke innerhalb eines Abstandes von '? Meter noch
kein Gebäude steht, während nach der Bauordnung (Art. 2) sowohl an der
Grenze, als namentlich auch im Innern eines Grundstückes höchstens zwei
einfache Wohnhäuser aneinandergebaut werden dürfen. 2. Gemäss Baugesetz
(% 62) richtet sich die zulässige Gebäudehöhe nach dem Bauiinienabsiand
und beträgt le nachdem 9 (bei 10 Meter Abstand) bis 20 Meter (bei 18
Meter Aband), während nach der Bauordnung (Art. 3) die Häuser höchstens
Erdgeschosz und zwei Stockwerke enthalten dürfen und an den Strassen,
die das Gebiet der offenen Bebauung begrenzm, auch auf der diesem Gebiet
abgekehrten Strassenseite nicht höher als 16 Meter gebaut werden darf. .

Schon das Baugesetz von 1863 hatte in § 65 die Bestimmung enthalten,
dass die Stadtgemeinden Zürich und Winterthur befugt

62 A. Staatsrechtliche
Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

sind, neue Quartiere anzulegen oder bestehende Quartiere nach neuen Plänen
umzugestalten und dafür besondere Bauordnungen, die der Genehmigung des
Regierungsrats bedürfen, aufzustellen, und sodann in § 66 vorgeschrieben,
dass für Durchführung solcher Quartieranlagen das Gesetz über die
Abtretung von Privatrechten Anwendung finder.

B. Die Rekurrenten, die in der von der Bauordnung der Stadt Zürich
Betroffenen Zone Land besitzen, haben gegen den Genehmigungsbeschluss
des Regierungsrat-s rechtzeitig den staatsrechtlichen Rekurs ans
Bundesgericht ergriffen. Die angefochtene Bauordnung soll in erster
Linie die Verfassungsgarantie der wohlerworbenen Privatrechte (Art. 4
KV) verletzen, indem sie den Rekurrenten wertvolle Befugnisse entziehe,
die ihnen nach zürcherischer Gesetzgebung kraft ihres Eigentumsrechts
zustünden. Eine solche Beschränkung des Eigentums sei nach der
blindes-gerichtlichen Praxis nur mit gesetzlicher Grundlage zulässig,
an der es hier fehle. § 68 des Baugesetzes gebe nämlich nach richtiger
Auffassung den Gemeinden kein Recht, von den Bestimmungen des Baugesetzes
abzuweichen. Einmal stehe darin mit keinem Wort, dass wichtige Grundsätze
des Baurechts in Bezug auf Ausdehnung und Höhe der Bauten von einer
Gemeinde ausser Kraft gesetzt werden dürften, und sodann zeigten eine
Vergleichung mit der entsprechenden Bestimmung des frühem Baugesetzes,
wo für Quartieranlagen das Expropriationsverfahren vorgesehen gewesen
sei, sowie im geltenden Baugesetz die Gegenüberstellung der Fälle,
da die Gemeinde und da Private eine Bauordnung aufstellen, dass § 68
nur den Fall betreffe, wo die Gemeinde selber Eigentümerin des einer
Bauordnung zu unterstellenden Quartiers sei, was auch bis in die Jahre
1894 und 1896 die Ansicht des Regierungsrates und des Stadtrates Zürich
gewesen sei. Es stehe denn auch im ganzen Baugesetz kein Wort davon, dass
eine Gemeinde befugt fei, fürGebietsteile im Widerspruch zum Baugesetz
die sogenannte offeneBebauung einzuführen. Ferner sei anzunehmen, dass
die Bestimmung des § 68, wenn sie die ihr im angefochtenen Beschlusse
beigelegte ausserordentliche Tragweite besitzen würde, an der Spitze
des Gesetzes, statt mitten in einem Spezialabschnitt, stehen wurde.
Wenn aber danach im Baugesetz eine gesetzliche Ermächtigung fürEingriffe
in garantierte Rechte. N° 12. ' 63

die Bauordnung der Stadt Zürich nicht zu finden sei, so handle es sich
um eine blosse Verwaltungsverordnung, durch die das Eigentumsrecht
selbst dann nicht beschränkt werden könne, wenn darin, was nicht
geschehen sei, dem Eigentümer eine auf dem Rechtswege festzusetzende
Entschädigung vorbehalten worden wäreAber auch wenn angenommen werden
sollte, die Bauordnung beruhe aus gesetzlicher Grundlage, so Verlange doch
jedenfalls die verfassungsmässige Eigentumsgarantie, dass die betroffenen
Grundeigentümer auf dem Erpropriationswege voll zu entschädigen seien.
Als weiterer Beschwerdegrund wird die Verletzung der Rechtsgleichheit
(BV Art. 4, KV Art. 2) geltend gemacht. Die ungleiche Behandlung soll
sowohl darin liegen, dass das Baurecht eines Teils der zürcherischen
Grundeigentümer trotz der Gleichheit der erheblichen tatsächlichen
Verhältnisse in der beschriebenen Weise geändert und dadurch ihr
Land zweifellos erheblich entwertet werde, als auch namentlich darin,
dass dem Stadtrat in Art. 7 der Bauordnung das Recht gegeben werde,
nach Gutfinden und reiner Willkür alle beliebigen Ausnahmen von den
Vorschriften für offene Bebauung auch Privaten zu gestatten. Weiterhin
wird eine Verletzung der Handelsund Gewerbefreiheit (Art. 21 KB) Wegen
der mit der Bauordnung verbundenen Entwertung eines Handels-guts Grund
und Boden gerügt, und schliesslich werden die Art. 28 und 30 KV (wonach
das Volk die gesetzgebende Gewalt unter Mitwirkung des Kantonsrats ausübt
und alle Gesetze der Volksabstimmung unterliegen) als verletzt bezeichnet,
weil danach eine Abänderung Und Aufhebung eines Gesetzes, wie sie hier
vorliege, nur durch Gesetz geschehen könne. Gestützt hierauf wird
beantragt: Es seien die vom Grossen Stadtrat der Stadt Zürich erlassenen
und vom Regierungsrat am 26. Februar 1903 genehmigten Vorschriften für
offene Bebauung einzelner Gebietsteile der Stadt Zürich ganz, eventuell
zum Teil, als für die Rekurrenten unverbindlich zu erklären; eventuell,
es sei zu verfügen, dass die Vorschriften nur auf dem Expropriationswege
gegen volle Schadloshaltung der Rekurrenten eingeführt werden.

C. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat Abweisung des Rekurses
beantragt Zum Beschwerdegrund der Verletzung der

64 A. Siaatsrechlliche
Entscheidungen. lll. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

Eigentumsgarantie wird in der Vernehmlassung bemerkt: Die
Interpretation des § 68 des Baugesetzes sei Sache der kantonalen
Behörden Das Bundesgericht könnte nur gegen eine willkürliche Auslegung
einschreiien. Nun ergebe sich aus dem Wortlaut der Bestimmung in
keiner Weise-, dass sie nur da Anwendung finden könne, wo die Gemeinde
(Eigentümerin der bestehenden oder zu erstellendeu Quartiere sei;
eine solche wichtige Einschränkung verstehe sich aber nicht von
selbst. Sie ergehe sich sodann auch keineswegs dae-aus, dass in Abs. 2
des § 68 von privaten Bauordnungen die Rede sei und ebensowenig aus der
Entstehungsgeschichte des Gesetzes, was des nähern ausgeführt wird. Schon
im Jahre 1868 habe die Stadt Zürich ein besonderes Baureglement für
ein grösseres Quartier mit über das damalige Baugesetz hinausgehenden
Bestimmungen ausgestellt und zwar ohne Entschädigungspslicht an die
Privaten, und das Obergericht des Kantons Zürich habe in einem Urteil
(Ullmer, Komment. z. Pr.-Ges., Note 866) anerkannt, dass dieses
Baureglement wie das Baugesetz Gesetzeskraft habe; die Berufung der
Rekurrenten auf das alte Baugesetz sei also verfehlt. Der Regierungsrat
habe allerdings in einem Entscheide vom 15. Mai 1896 in der Auslegung
des § 68 des Baugesetzes den Standpunkt der Rekurrenten vertreten,
seither jedoch nicht mehr. Diese momentane Schwankung über den Sinn
des Gesetzes zeige aber höchstens, dass man hierüber verschiedener
Ansicht sein könne, niemals aber, dass die angefochtene Auffassung des
Regierungsrats willkürlich sei. Es sei also in für das Bundesgericht
verbindliche-: Weise festgestellt, dass die Bauordnung der Stadt Zurich,
die allerdings vom Baugesetz abweichende Bestimstimmungen enthalte,
auf gesetzlicher Grundlage beruhe, weshalb von einer Verletzung der
Eigentumsgarantie keine Rede sein forme.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Das Bundesgericht ist zur Behandlung des Rekurses zuständig,
mit Ausnahme des Beschwerdepunktes der Verletzung der Handelsund
Gewerbefreiheit (Art. 21 KV), der nach Art. 189 Abs. 1 Ziff. 3 OG in
den Kompetenzkreis der politischen Bundesbehörden fam. Dagegen kann,
was hier von vornherein bemerkt werden mag, auf das Eventualbegehren
der Rekurrenten, es sei zu verfügen, dass die angesochtene Bauordnung
nur auf demEingriffe in garantierte Rechte. N° 12. 65

Expropriationsweg und gegen volle Entschädigung der Betroffenen
Grundeigentümer durchgeführt werde, nicht eingetreten werden, da das
Bundesgericht bei der rein kassatorischen Funktion der staatsrechtlichen
Beschwerde im Sinne von Art. 175 Biff. 3 leg. cit. lediglich kantonale
Erlasse und Entscheidungen wegen Verfassungswidrigkeit aufheben, aber
keine positiven Anordnungen an Stelle der ausgehobenen treffen farm.

2. Von den Beschiverdegründen der Rekurrenten können nur die Verletzung
der Eigentumsgarantie (Art. 4) und diejenige des staatsbürgerlichen Rechts
aus Mitwirkung bei der Gesetzgebung (Art. 28 und 30 KV) ernstlich in Frage
kommen, während die Beschwerde wegen Missachtung der Rechtsgleichheit
(Art. 4 BV und Art. 2 KV) ohne weiteres als unhaltbar erscheint. Die
Vorschriften für offerte Bebauung treffen nämlich alle Grundeigentiimer
gleichmässig, deren Grundstücke sich in gleichen Berhältnisfen befinden
und für die also die nämlichen darin aufgestellten tatsächlichen
Voraussetzungen zutreffen. Art. 4 der BV und gleich oder ähnlich
lautende Bestimmungen der Kaniousverfassungen garantieren aber, wie das
Bundesgericht schon oft ausgesprochen hat, die Rechtsgleichheit nicht
absolut, sondern nur unter den gleichen tatsächlichen Verhältnissen,
und stehen daher besonderen Bauvorschriften für einzelne Gemeinden
oder innerhalb der Gemeinde für einzelne Quartiere nicht entgegen. Was
ferner speziell die angebliche in Art. 7 der angefochtenen Bauordnung
liegende Möglichkeit der Begünstigung einzelner Grundeigentiimer durch
Dispeusation von der einen oder andern Baubeschränknng anbetrifft, so
haben die Rekurrenten nicht behauptet, dass der Stadtrat kraft seiner
diskretionäreu Gewalt ihnen solche Ausnahmen verweigert habe, unter
denselben Umständen, unter denen andere Grundeigentütner sie bewilligt
erhalten haben. Sie sind daher in dieser Hinsicht mangels eines verletzten
Interesses zur Beschwerdeführnng zur Zeit nicht befugt.

3. Das Bundesgericht hat die Garantie des Eigentums, die in den meisten
Kantonsversassungen enthalten ist, und in derjenigen von Zürich (Art. 4)
in der erweiterten Fassung des Schutzes wohlerworbeuer Privatrechte
sich findet, in ständiger Praxis dahin erläutert, dass der Inhalt des
Eigentums nur durchxxx, i. 1904 o

66 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt,
Kantonsverfassungen.

das objektive Recht bestimmt werden kann, und dass daher eine
Beschränkung der im Eigentum liegenden Befugnisse nicht durch blosse
Verwaltungsanordnung, sondern nur durch eine auf ges etzlicher Grundlage
ruhende allgemein verbindliche Norm zulässig ist (s. Amtl. Samml.,
Bd. XXIII, S. 1029, Erw. 4, und die dortigen Zitate). Und wenn hiebei siir
derartigen Eigentumsbeschränkungeii, abgesehen natürlich von Fällen,
davetne vom Eigentümer auf Grund der frühem Rechtsordnung bereits
ausgeübte Befugnis-entzogen wird, keine Entschädigung gewahrt werd,
so verstösst dies weder gegen die Eigentumsgarantie, noch speziell
gegen den Satz des am. 4 der Zürcher VerfassungdassquangN abtretungen
nur gegen volle Entschädigung zulassig sind'. Nach dieser Auffassung,
von der abzugehen kein Anlass besteht, ist also vom Standpunkt der
Eigentumsgarantie aus zu prufen, ob sur die angefochtene Bauordnung der
Stadt Zürich eine gesetzliche Grundlage vorhanden ist, wobei es dann
eine von den Rekurrenten speziell mit der Beschwerde aus Art. 28 und
32 KL} ausgeworfene Frage des positiven zürcherischen Staatsrechts ut,
wie diese Grundlage beschaffen sein müsse, d. h. ob eine gesetzliche
Ermachtigung an eine andere als die gesetzgebende Staatsbehörde oder an
einemit autonomen Befugnissen ausgestattete öffentliche Korporation zur
Aufstellung von Rechtssätzen, die das Baugesetz sur lokale Verhältnisse
ergänzen, verfassungsmässig statthaft, oder ob nicht vielmehr hier
wiederum ein Gesetz notwendig ist.

Als gesetzliche Grundlage für die angefochtene Bau-ordnung wird vom
Regierungsrat § 68 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 des Baugesetzes
für Ortschaften mit städtischen Berhaltnissen vom Jahr 1893 in Anspruch
genommen, wonach die dem Baugesetz unter-stehenden Gemeinden befugt sind,
für die Anlage vneuer und die Umgestaltung bestehender Quartiere niit
Genehmigung des Regierungsrates besondere Bauordnungen zu erlassen. stach
der Auslegung des Regierungsrats liegt hierin eine Ermachtigung an
die Gemeinden, mit seiner Zustimmung für ein einzelnes Quartier oder
für mehrere Quartiere gemeinsam im Jntekesse einer den Verhältnissen
angemessenen raFionellen Uberbauung uber das Baugesetz hinausgehende
Baubeschrankungen aufzustellen, wie dies in der angefochtenen Banordnung
für grosse Gebietsteile derEingriffe in garantierte Rechte. N° '12. 57

Stadt Zürich geschehen ist während nach der Auffassung der Rekurrenten
jene Bestimmung sich nur auf Quartiere bezieht, die Eigentum der Gemeinde
sind und eventuell dieser jedenfalls kein Recht gibt, von den Vorschriften
des Baugesetzes über Höhe und Ausdehnung der Bauten abzuweichen. Da
es sich hier um die Auslegung von kantonaletn Gesetzesrecht handelt,
so könnte sich das Bundesgericht von der Auffassung des Regierungsrat-s
nach bekannter Regel nur entfernen, wenn diese als willkürlich und mit
dein Gesetzestext unvereinbar erscheinen würde. Dies ist jedoch in keiner
Weise der Fall. Vielmehr muss anerkannt werden, dass die Interpretation
des Regierungsrats auf sachlichen, aus dem Text und Zusammenhang des
Gesetzes geschöpsten Gründen ruht, während die von den Rekurrenten in
die Bestimmung hineingelegten Einschränkungen, wonach eine Gemeinde
überhaupt keine für dritte Grundeigentümer verbindliche Bauordnung
aufstellen oder doch hiebei nur von minder wichtigen Vorschriften des
Baugesetzes abweichen darf, im Wortlaut des Gesetzes keinerlei Stütze
finden. Das Bundesgericht ist somit an die Auffassung des Regierungsrats
gebunden, nach welcher § 68 leg. cit. seinem Jnhalte nach eine gesetzliche
Vollmacht an die Gemeinden enthält, bei Bauordnungen für Quartiere über
die Bestimmungen des Baugesetzes ohne bestimmte Schranke hinauszugehen,
wobei in dem Ersordernis der regierungsrätlichen Genehmigung eine Garantie
dafür liegen würde, dass nur solche Vorschriften erlassen werden, die sich
bei unparteiischer Prüfung als sachgemäss und den lokalen Verhältnissen
und Bedürfnissen entsprechend darstellen.

4. Bei dieser Sachlage könnte von einer Verletzung der Eigentumsgarantie
nur die Rede sein, falls die Bestimmung des § 68 Abs. il leg. cit. sich
bei näherer Prüfung als verfassungswidrig erweisen würde, so dass
die vermeintliche gesetzliche Grundlage für die angefochtenen
Eigentumsbeschränkungen dahinfallen würde. Die Rekurrenten leiten
dies aus den Art. 28 und 30 KV her, kraft welcher das Volk die
gesetz-gehende Gewalt unter Mitwirkung des Kantonsrats ausübt und alle
Gesetze der Volksabstimmung zu unterstellen sind. Zur Anrufung dieser
Verfassungssätze sind die Rekurrenten zweifellos legitimiert, einmal
wegen des Zusammenhangs mit der Beschwerde ans der Eigentumsgarantie

88 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. HI. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

und sodann weil zur Beschwerde über behauptete Eingriffe in das
verfassungsmässige Recht des Volkes auf Mitwirkung bei der Gesetzgebung
und zur Anfechtung von Gesetzen, die unter Missachtung dieses Rechts
zustande gekommen sind, jeder einzelne Burger berechtigt ist

Nun braucht die Frage hier nicht gelöst zu werden, ob im allgemeinen
eine ges setzliche Ermächtigung zum Erlass von Rechtsvorschriften auf
dem Verordnungswege an eine Behörde oder öffentliche Korporation mit
den erwähnten Verfassungssätzen vereinbar ist, d. h. ob die letztern
nur auf die Form der Gesetzgebung Bezug haben und nur feststellen,
was notwendig fei, damit ein Erlass formelle Gesetzes-kraft erlange,
oder ob durch sie auch der Inhalt der Gesetzgebung und zwar in dem Sinn
bestimmt wird, dass alle Gegenstände, die an sich und ihrer Natur nach dem
Gebiete der Gesetzgebung angehören, auch formell durch Gesetz zu ordnen
find; denn auch bei der letztern Annahme, nach welcher allerdings die
sogenannte Gesetzesdelegation unzulässig wäre, muss notwendigerweise eine
Einschränkung für gewisse Gegenstände von lediglich lokaler Bedeutung, wie
namentlich das Baurecht (und auch die Ortspolizei) gemacht werden. Hiefür
spricht nicht nur die Erwägung, dass für diese Gebiete die übertragene
Art der Regelung durch gesetzlich ermächtigte Verordnung vielfach gerader
unentbehrlich ist, weil die in Anbetracht der von Ort zu Ort wechselnden
Verhältnisse und Bedürfnisse notwendige verschiedene Ordnung dieser
Dinge in weitem Umfang nur durch lokale Vorschriften, die unmöglich
durch formelles Gesetz festzustellen sind, erreicht werden kann,
sondern vor allem auch eine staatliche Praxis, wie sie gerade infolge
jenes praktischen Bedürfnisses speziell im Kanton Zürich wiederholt
und in andern Kantonen, die in ihren Verfassungen in ähnlicher Weise
die gesetzgebenden Organe bestimmen, vielfach befolgt worden ist. So
hat der Stadtrat von Zürich schon im Jahre 1864 auf Grund einer dem §
68 Abs. 1 des geltenden Baugesetzes wesentlich gleichlautenden Bestimmung
des alten Baugesetzes ein regierungsrätlich genehmigtes Baureglement für
das Bahnhofquartier mit über das Gesetz hinausgehenden Baubeschränkungen
erlassen, von dem das Obergericht des Kantons Zürtch in einem Urteil
(s. Ullmer,Eingriffe in garantierte Rechte. N° 12. 39

Komment. z. Pr.-G.-B., I, Nr. 866) und auch das Bundesgericht in
einem staatsrechtlichen Rekursfall (Amtl. Samml., Bd. X, S. 240,
Erw. Z) erklärt haben, dass es zufolge der gesetzlichen Ermächtigung
für sein Geltungsbereich gerade so gut Geietzeskraft erlangt habe,
wie die einzelnen Bestimmungen des vom Gesetzgeber selber erlassenen
Baugesetzes. Ferner gibt § 95 des zürcherischen Gemeindegefetzes von
1875 den Gemeinden die Befugnis, Polizeiverordnungen zu erlassen; es
ist aber zweifellos-, dass jede Polizeiverordnung regelmässig eine ganze
Reihe von die bestehende Rechtsordnung für den lokalen Geltungsbereich
modifizierenden Bestimmungen über die öffentlichen und privaten Rechte und
Pflichten der Bürger enthält (z. B. Busseubestimmungen), also zu einem
erheblichen Teile Rechtsund nicht blosse Verwaltungsverordnung ist. So
verpflichtet, um nur ein Beispiel neben den Bussenbeitimmungen zu nennen,
die allgemeine Polizeiverordnung der Stadt Zürich vom Jahr 1894 die
Grundeigentümer unter gewissen Umständen zur Einfriedigung der Grundstücke
auch soweit nicht das Baugesetz die Einfriedigung verlangt- (Art. 31)
und gestattet das Anbringen von Hühner-, Kaninchenze. -Siällen nur bei
allein stehenden Gebäuden (Art. 23). Auch in den übrigen Kantonen lässt
sich die gesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Rechtsvorschriften behufs
Regelung lokaler Verhältnisse in der Praxis nachweisen. So wird z. B. kaum
ein Kanton ohne ein Polizeiverordnungsrecht der Gemeinden auskommen
und speziell auf dem Gebiete des Baurechts können angeführt werden:
Das bernische Gesetz betreffend die Aufstellung von Alignementsplänen
und von baupolizeilichen Vorschriften durch die Gemeinden vom 15. Juli
1894, insbesondere §§ 1 und 18, das trotz der Bestimmung in Art. 27 der
Berner Verfassung, wonach der Grosse Rat die ihm durch die Verfassung
ausdrücklich zugewiesenen Verrichtungen an keine andere Behörde übertragen
kann, bis heute unangefochten geblieben ist; ferner für St. Gallen Art. 16
des Gesetzes über Grenzverhältnisse, Dienstbarkeiten u. s. w. vom Jahr
1850, der die Gemeinden zu Polizeireglementen ermächtigt, durch welche,
besondern (d. h. wohlerworbenen) Privatrechten immerhin unnachteilig,
bestimmt werden mag, wo und wie gebaut werden dürfe und welche geringere
Entfernungen für Neu-

70 A. Staatsrechtliche
Entscheidungen. lll. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

und Höherbauten als die gesetzlichen festgesetzt werden können; für
Luzern die auf Grund des Baugesetzes für die Stadt Luzern vom Jahre 1864
erlassene Bauordnung vom Jahr 1867z u. s w.

Wenn daher das Bundesgericht von jeher bei Beschwerden wegen Verletzung
kantonaler Verfassungsbestimmungen der von den obersten kantonalen
Behörden vertretenen Auslegung der Verfassung ein wesentliches
Gewicht beigelegt hat, namentlich wenn diese Aussage noch durch eine
Volksabstimmung gutgeheissen ist (Amtl. Samml., Bd. XII, S. 92;
XIX, S. 591), so erscheint im vorliegenden Falle die Anwendung
dieses Grundsatzes umso gerechtfertigten als es sich nicht um einen
einzelnen Auslegungsaki, sondern um eine langjährige, aus unabweisbaren
praktischen Bedürfnissen hervorgegangene staatliche Praxis handelt,
die in Übereinstimmung mit dem Vorgehen in andern Kantonen steht, und
als zudem die zürcherische Verfassung eine ausdrückliche bezügliche
Bestimmung nicht enthält. Es muss daher vom Standpunkt des positiven
zürcherischen Staats-rechts aus, auch wenn die Gesetzesdelegation
im übrigen prinzipiell als unzulässig betrachtet werden sollte, doch
anerkannt werden, dass die angefochtene Bauordnung der Stadt Zürich
aus einer verfassungsmässig zulässigen gesetzlichen Grundlage ruht,
weshalb sowohl die Beschwerde wegen Verletzung der Eigentumsgarantie,
als auch diejenige wegen Verletzung des staatsbürgerlichen Rechts aus
Mitwirkung bei der Gesetzgebung als unbegründet abzuweisen sind.

Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird
abgewiesen.Eingriffe in garantierte Rechte. N° 13. 71

18. Urteil vom i7. März 1904 in Sachen Gemeinde Safien gegen Grossen
Rat und Kleinen Rat des Kantons Granbünden.

Kuratel eine-r eine Gemeinde. Behmeptete Verweigerung des rechilichen.
Gehò'rs (Art. 4 BV}. A-rt. 35 Abs. 2 amd Art. 40 Abs. ?

KV von Graubünden. stellten-ej des Bundesgee'ichtes. Materielle
Recht-sverweigee'emg ?

A. Nach bündnerischem Rechte sollen die Gemeindebedürsnisse in
erster Linie aus den in billiger Weise zu taxierenden Erträgnissen
des Gemeindevermögens gedeckt werden und ist die Erhebung von
Gemeindesteuer-it erst subsidiär nach billigen und gerechten Grundsätzen
zulässig (Art. 40 KV von 1892, gleichlautend mit § 44 der Verfassung von
1880). Für den Mitgenuss der Niedergelassenen an den Gemeindeutilitäten
(laut Gesetz über die Niederlassung von Schweizerbürgern von 18?4) können
Taxen bis 75 0 des vollen Handels-: resp. Nutzungswertes festgesetzt
werden, und bevor Steuern aus das Privatvermögen gelegt werden dürfen,
müssen die Bürger 50 0/0 und die Niedergelassenen 75 0o des in natura
bezogenen Gemeindenutzens bezahlen. Die Festsetzung der Taxen, welche die
Bürger für den Genuss der Gemeindeutilitäten zu bezahlen haben, ist Sache
der politischen Gemeinde; die von den Niedergelassenen zu entrichtenden
Taxen werden von den Bürgern bestimmt (Ausführungsbestimmungen zum Gesetz
über die Niederlassung von Schweizerbürgern von 1874).

Zur Gemeinde Sasien gehören verschiedene Höfe oder Frattionen, worunter
der Hof Camaua, welche innerhalb der Gemeinde eine ziemlich selbständige
Stellung als Korporationen einnehmen und im Besitz von Waldungen,
den sogenannten Hofwaldungen, sind, deren Nutzen den Hofgenossen
zufliesst. Seit Jahren sind die Rechtsverhältnisse dieser Hofwaldungen
streitig und zwar speziell, ob die in den Höer Niedergelassenen, wie die
Hofgeuossen daran nutzungsberechtigt seien und ob die Gemeinde nicht
von den daraus bezogenen Nutzungen die vorgeschriebenen Taren von 50
bezw. 75 0/0 beziehen müsse, bevor sie Steuern auf das