BGE-140-II-437 - 2014-08-14 - DTF - Diritto amministrativo e diritto internazionale pubblico - Autorizzazione eccezionale per la realizzazione di una costruzione conforme alla zona, ma non ad ubicazione vincolata, nello

Urteilskopf

140 II 437

39. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A. und Mitb. gegen Schweizerischer Heimatschutz, Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz ZVH, Baukommission Rüschlikon und Baudirektion des Kantons Zürich (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) 1C_803/2013 vom 14. August 2014

Regeste (de):

Ausnahmebewilligung für die Erstellung einer zonenkonformen, aber nicht standortgebundenen Baute im Gewässerraum des Zürichsees (Art. 36a GSchG; Art. 41b und 41c GSchV).

Die streitige Bauparzelle liegt im Hauptsiedlungsgebiet der Agglomeration am linken Zürichseeufer. Das Seeufer ist durch eine Mauer hart verbaut und mit Boots- und Badehäusern in dichter Folge überstellt. Trotz eines rund 100 m langen Grünstreifens zwischen den Seebauten und der Seestrasse ist daher von einem dicht überbauten Gebiet auszugehen (E. 5).

Prüfung, ob der beantragten Ausnahmebewilligung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen; dies setzt eine umfassende Interessenabwägung voraus (E. 6).

Dem übergangsrechtlichen Gewässerraum kommt die Funktion einer Planungszone zu; die Ausnahmebewilligung darf daher die künftige Gewässerraum- und Revitalisierungsplanung nicht negativ präjudizieren (E. 6.2).

Es liegt im Ermessen der zuständigen Behörde, die Bewilligung mit Auflagen und Bedingungen zu erteilen, um eine landschaftsverträgliche Überbauung, den Zugang der Öffentlichkeit und eine naturnahe Bepflanzung sicherzustellen (E. 6.3). Rückweisung zur Prüfung derartiger Nebenbestimmungen (E. 7).

Regeste (fr):

Autorisation exceptionnelle pour la réalisation d'une construction conforme à la zone - mais qui peut être érigée en un autre lieu - dans un espace réservé aux eaux du lac de Zurich (art. 36a LEaux; art. 41b et 41c OEaux).

La parcelle constructible litigieuse se situe dans une zone de lotissement de l'agglomération, au bord de la rive gauche du lac de Zurich. La rive du lac est masquée par un mur et bordée par des hangars à bateaux et des cabanes de bain rapprochés. Malgré une longue plate-bande végétale d'environ 100 m entre les constructions au bord du lac et la rue qui longe le lac ("Seestrasse"), le périmètre doit être qualifié de densément bâti (consid. 5).

Afin d'examiner si un intérêt public prépondérant s'oppose à l'autorisation exceptionnelle sollicitée, il y a lieu de procéder à une pesée des intérêts (consid. 6).

L'espace réservé aux eaux prévu par le droit transitoire exerce la fonction d'une zone réservée; l'autorisation exceptionnelle ne peut dès lors pas préjuger négativement la future planification de l'espace réservé aux eaux et de la revitalisation des eaux (consid. 6.2).

L'autorité compétente dispose d'un pouvoir d'appréciation pour octroyer l'autorisation avec ses charges et conditions afin de garantir une construction respectueuse du paysage, l'accès de la population et une plantation en harmonie avec la nature (consid. 6.3). Renvoi pour examen de telles dispositions accessoires (consid. 7).

Regesto (it):

Autorizzazione eccezionale per la realizzazione di una costruzione conforme alla zona, ma non ad ubicazione vincolata, nello spazio riservato alle acque del lago di Zurigo (art. 36a LPAc; art. 41b e 41c OPAc).

Il fondo oggetto dell'edificazione litigiosa è situato nel comparto dell'insediamento principale dell'agglomerato sulla riva sinistra del lago di Zurigo. La riva del lago è sistemata con un manufatto in muro e delimitata da edifici per imbarcazioni e per bagni in successione ravvicinata. Nonostante l'esistenza di una striscia verde lunga circa 100 m tra le costruzioni lacustri e la strada lungo il lago, il comparto deve essere considerato come intensamente edificato (consid. 5).

Per esaminare se interessi pubblici preponderanti si oppongono al rilascio dell'autorizzazione eccezionale richiesta, occorre eseguire una ponderazione degli interessi (consid. 6).

Lo spazio riservato alle acque del diritto transitorio assume la funzione di una zona di pianificazione; l'autorizzazione eccezionale non deve quindi pregiudicare negativamente la futura pianificazione dello spazio riservato alle acque e della rivitalizzazione (consid. 6.2).

Rientra nell'apprezzamento dell'autorità rilasciare l'autorizzazione con oneri e condizioni al fine di garantire un'edificazione rispettosa del paesaggio, l'accesso del pubblico e una piantagione naturale (consid. 6.3). Rinvio per l'esame di tali disposizioni accessorie (consid. 7).

Sachverhalt ab Seite 438

BGE 140 II 437 S. 438

A. A. und weitere Miteigentümer der Parzelle Nr. h an der Seestrasse in Rüschlikon wollen auf ihrem Grundstück ein Einfamilienhaus mit Garage errichten. Die bestehende Baute soll abgerissen werden, das Badehaus am Ufer des Zürichsees dagegen bestehen bleiben. Rund die Hälfte des Baugrundstücks liegt auf sogenanntem Konzessionsland (konzessionierte Landanlage). Für ein erstes Projekt verweigerte die Baudirektion (Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft [AWEL]) des Kantons Zürich die konzessionsrechtliche Bewilligung, weil das Bauvorhaben den in der Richtlinie vom 7. Juli 1995 für bauliche Veränderungen auf Landanlagen und für Seebauten vorgesehenen Gewässerabstand nicht einhalte. Diese Verfügung wurde vom Bundesgericht mit Urteil vom 28. März 2013 aufgehoben (BGE 139 II 470).
B. Während des laufenden Rechtsmittelverfahrens für das erste Projekt reichte die Bauherrschaft ein alternatives Bauprojekt ein. Hierfür erteilte die Baukommission Rüschlikon am 12. April 2012 die baurechtliche Bewilligung. Zusammen mit dem baurechtlichen
BGE 140 II 437 S. 439

Entscheid wurde die konzessions- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 24. April 2012 eröffnet. Gemäss Disp.-Ziff. III.2 ist der Kanton berechtigt, das für die Realisierung eines öffentlichen Seewegs benötigte Land (bis zu 3,5 m Breite) auf dem Baugrundstück unentgeltlich zu beanspruchen.
C. Dagegen rekurrierten der Schweizer Heimatschutz (SHS) und die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz (ZVH) an das Baurekursgericht. Auch die Bauherrschaft (A. und Mitbeteiligte) erhob Rekurs mit dem Antrag, Disp.-Ziff. III.2 der Baudirektionsverfügung (betr. Seeuferweg) sei ersatzlos aufzuheben. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs des SHS gut und hob den Beschluss der Baukommission Rüschlikon und die Verfügung der Baudirektion auf. Den Rekurs der Bauherrschaft schrieb es als gegenstandslos geworden ab. Gegen den Rekursentscheid erhoben A. und Mitbeteiligte Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 5. September 2013 ab.
D. Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid haben A. und Mitbeteiligte Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt den angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Baudirektion des Kantons Zürich und die Baukommission Rüschlikon zurück. (Zusammenfassung)

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

2. Art. 36a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer festzulegen, der erforderlich ist für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, des Schutzes vor Hochwasser und der Gewässernutzung (Gewässerraum). Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird (Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG).

2.1 Der hierfür erforderliche Raumbedarf beträgt für stehende Gewässer mindestens 15 m, gemessen ab der Uferlinie (Art. 41b Abs. 1
BGE 140 II 437 S. 440

der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 [GSchV; SR 814.201]), und wird erhöht, soweit dies aus den in Art. 41b Abs. 2 GSchV genannten Gründen erforderlich ist (vgl. dazu Erläuternder Bericht des BAFU vom 20. April 2011, Parlamentarische Initiative Schutz und Nutzung der Gewässer [07.492] - Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und Fischereiverordnung [im Folgenden: Erläuternder Bericht], S. 13). In dicht überbauten Gebieten kann die Breite des Gewässerraums den baulichen Gegebenheiten angepasst werden, soweit der Schutz vor Hochwasser gewährleistet ist (Art. 41b Abs. 3 GSchV).

2.2 Im Gewässerraum dürfen nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden (Art. 41c Abs. 1 Satz 1 GSchV). In dicht überbauten Gebieten kann jedoch die Behörde für zonenkonforme Anlagen Ausnahmen bewilligen, soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Satz 2). Rechtmässig erstellte und bestimmungsgemäss nutzbare Anlagen im Gewässerraum sind in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Abs. 2).

2.3 Bis zur definitiven Festlegung der Gewässerräume sind die Nutzungseinschränkungen gemäss Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV bei stehenden Gewässern mit einer Wasserfläche von mehr als 0,5 ha auf einem Streifen von 20 m zu beachten (Ziff. 2 lit. c der Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011; [im Folgenden: ÜbBest. GSchV]). Da das geplante Einfamilienhaus in einem Abstand von 9,5 bis 12,5 m zum Seeufer liegen soll, ist es auf eine Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV angewiesen.
3. Voraussetzung hierfür ist zunächst, dass sich das Baugrundstück im dicht überbauten Gebiet befindet. (...) [Zum Begriff des dicht überbauten Gebiets i.S. von Art. 41a Abs. 4 , Art. 41b Abs. 3 und Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV in Materialien, Literatur und Merkblatt des Bundesamts für Raumentwicklung [ARE] und des BAFU in Zusammenarbeit mit den Kantonen vom 18. Januar 2013 vgl. BGE 140 II 428 E. 3 S. 432].
4. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die Zugehörigkeit des Grundstücks zur Bauzone nicht ausschlaggebend sei. Entscheidend sei vielmehr, ob der Uferstreifen bereits überbaut sei. Der Fokus sei daher auf das Land seeseitig der Seestrasse zu richten, wo
BGE 140 II 437 S. 441

ein mehr oder weniger freies, durchgrüntes Ufergelände von mehr als 100 m Länge infrage stehe. Aus den eingereichten Orthofotos und den Aufnahmen des Augenscheins ergebe sich, dass die Bebauung seeseits der Seestrasse, zumindest im hier massgeblichen Bereich, deutlich von derjenigen landeinwärts abweiche. Zum See hin bestehe ein beachtlicher Grüngürtel. Die Bauparzelle sowie die nordwestlich und südöstlich angrenzenden Grundstücke seien weitgehend unüberbaut; auf dem fraglichen Uferstreifen befänden sich lediglich kleinere Seebauten. Das Verwaltungsgericht verneinte ein überwiegendes Interesse an einer städtebaulichen Verdichtung im fraglichen Gebiet. Das Baugrundstück liege weder in einer Kern- noch in einer Zentrumszone. Auch das vom Bundesgericht im Urteil BGE 139 II 415 E. 4.5 S. 484 hervorgehobene Interesse der Öffentlichkeit an einem erleichterten Zugang zu den Gewässern spreche gegen eine Überbauung.

4.1 [Zusammenfassung der Rügen der Beschwerdeführer: Die gebotene Gesamtbetrachtung müsse auch die dicht überbauten Grundstücke jenseits der Seestrasse sowie nördlich und südlich der Grünfläche umfassen. Der Uferstreifen unmittelbar am See sei mit Wohn- bzw. Wochenendhäusern in dichter Abfolge überbaut. Die Bauparzelle und die angrenzenden Parzellen, auf denen sich noch Baureserven befänden, seien als Baulücken zu betrachten, die zum geschlossenen Siedlungsbereich gehörten.]
4.2 [Zusammenfassung der Standpunkte der Beschwerdegegner: Kantone und Gemeinden seien verpflichtet, See- und Flussufer möglichst freizuhalten und den öffentlichen Zugang zu erleichtern (Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG [SR 700]). Grosse landschaftliche Bedeutung des rund 100 m langen Uferstreifens am stark überbauten Zürichsee. Die Konzessionen für die bestehenden Seebauten seien befristet; nach Ablauf der Frist müssten die Bauten beseitigt und das Seeufer revitalisiert werden.]

4.3 Das AWEL weist darauf hin, dass sich die Rechtslage durch den bundesgerichtlichen Entscheid BGE 139 II 470 verändert habe. Bisher habe die Richtlinie vom 7. Juli 1995 für bauliche Veränderungen auf Landanlagen und für Seebauten eine lockere Überbauung des Seeufers mit bescheidenen Volumen gewährleistet, und damit Platz für eine quer zum Ufer verlaufende Verzahnung der Ufervegetation mit dem Hinterland gelassen. (...) Zudem habe die Möglichkeit bestanden, den öffentlichen Seezugang mittels Uferwegservituten zu sichern.
BGE 140 II 437 S. 442

Nachdem diese konzessionsrechtliche Richtlinie nicht mehr anwendbar sei, hänge die Beurteilung des Baugesuchs nunmehr davon ab, ob das betroffene Gebiet als "dicht überbaut" i.S. von Art. 41c Abs. 1 GSchV zu qualifizieren sei. (...) Das AWEL geht nunmehr (entgegen seiner ursprünglichen Einschätzung) davon aus, dass es sich nicht um dicht überbautes Gebiet handelt. (...) Nach dem planerischen Willen sei (...) die erste Bautiefe rund um den See nur locker zu überbauen (...). Eine dichtere Überbauung würde zu Gebäudefassaden führen, die über das ganze Grundstück verlaufen und (wegen dem Wunsch nach Aussicht) das Aufkommen von Ufervegetation fast gänzlich verhindern würden. Dies würde sich negativ auf Landschaft und Ökologie auswirken.
4.4 Das BAFU (...) verneint (...) das Vorliegen eines bedeutenden Grünraums: Das Ufer sei durch die Ufermauern und die seeseitigen Bauten wie Boots- und Badehäuser hart verbaut. Sowohl auf der Bauparzelle als auch auf den angrenzenden Parzellen befänden sich Bauten direkt am Gewässer; die Grundstücke seien somit ausgerechnet dort überbaut, wo eine Freihaltung für die Entwicklung des Gewässers entscheidend sei. (...) Solange die direkt am See liegenden Bauten und Anlagen bestünden, die Uferabflachungen bzw. Vorschüttungen weitgehend verhinderten, sei das Aufwertungspotenzial gering. (...) Der Verzicht auf eine Nachverdichtung bringe dem Gewässer keinen Vorteil. (...) Es entspreche dem Sinn und Zweck der Ausnahme nach Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV, gerade in solchen Gebieten die Weiterentwicklung von Siedlungen zu ermöglichen (...). Aus heutiger Sicht sei daher das betroffene Gebiet als dicht überbaut zu betrachten. Anders wäre die Situation zu beurteilen, wenn der Kanton vorsehen sollte, auf längere Sicht die bestehenden Bauten auf dem Konzessionsland beseitigen zu lassen und damit einen immerhin etwa 100 m langen Grünraum zu schaffen. (...) Im Übrigen setze die Ausnahmebewilligung voraus, dass dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (...). Es liege daher im Ermessen der kantonalen Behörde, eine Ausnahmebewilligung zu verweigern, z.B. um der Öffentlichkeit einen erleichterten Zugang zum Gewässer zu verschaffen.
5. Der Begriff "dicht überbautes Gebiet" ist ein Begriff der GSchV und damit des Bundesrechts, der bundesweit einheitlich auszulegen ist (BGE 140 II 428 E. 7 S. 434). Es war daher Aufgabe des
BGE 140 II 437 S. 443

Baurekurs- und des Verwaltungsgerichts, die Rechtsanwendung der Baudirektion bzw. des AWEL zu überprüfen. Ein Ermessen steht diesen in erster Linie bei der Frage zu, ob - bei Vorliegen von dicht überbautem Gebiet - eine Ausnahmebewilligung zu erteilen ist und wenn ja, unter welchen Bedingungen und Auflagen (vgl. unten, E. 6).
5.1 Das Bundesgericht ging in BGE 140 II 428 E. 8 S. 435 davon aus, dass der Betrachtungsperimeter nicht zu eng gefasst werden dürfe: Der Begriff "dicht überbautes Gebiet" werde nicht nur in Art. 41c Abs. 1 GSchV verwendet, sondern auch in Art. 41a Abs. 4 und Art. 41b Abs. 3 GSchV, im Zusammenhang mit der planerischen Festlegung des Gewässerraums. Eine sachgerechte Planung setze einen genügend gross gewählten Perimeter voraus. Planungsperimeter sei - zumindest in kleineren Gemeinden - in der Regel das Gemeindegebiet. Dabei liegt der Fokus auf dem Land entlang der Gewässer und nicht auf dem Siedlungs- oder Baugebiet als Ganzem. Es erscheint daher richtig, den Fokus auf den Uferstreifen und damit auf das Gebiet seeseits der Seestrasse zu legen. Dabei darf der Blick allerdings nicht ausschliesslich auf die Bauparzelle und die unmittelbar angrenzenden Parzellen (Nrn. k-l) gerichtet werden, sondern es muss eine Gesamtbetrachtung angestellt werden, mit Blick auf die bestehende Baustruktur des Gemeindegebiets.
5.2 [Abweisung des Antrags auf Durchführung eines Augenscheins.]
5.3 Das Hauptsiedlungsgebiet von Rüschlikon befindet sich am Nordosthang des Zimmerbergs, zwischen der Autobahn A3 und dem Zürichseeufer. Es ist Teil der Agglomeration am linken Seeufer, das von Zürich bis Horgen, über die Gemeindegrenzen hinweg, dicht überbaut ist. Allerdings ist der Uferstreifen seeseits der Seestrasse in der Regel lockerer überbaut als das übrige Siedlungsgebiet. Dies gilt auch in Rüschlikon, im hier interessierenden südlichen Gemeindeteil, zwischen Rörli und Marbach. Wie das AWEL in seiner Stellungnahme belegt, wird in der ersten Bautiefe am See weder eine bauliche Verdichtung noch eine vollständige Freihaltung angestrebt, sondern eine lockere Überbauung, die Raum lässt für Ufervegetation und Durchblicke auf den See. Die Bauparzelle und die benachbarten, sehr schmalen Parzellen sind durchwegs mit Boots- und Badehäusern überbaut, die heute vor allem als (Wochenend-)Wohnungen genutzt werden. Diese stehen unmittelbar am See und ragen in diesen hinein. Vom See aus betrachtet erscheint das Gebiet daher als dicht überbaut.
BGE 140 II 437 S. 444

Ein anderer Eindruck ergibt sich von der Seestrasse aus, da die Parzellen hinter der Uferlinie nicht oder nur teilweise baulich ausgenutzt sind und deshalb als ein über 100 m langer Grünstreifen in Erscheinung treten. Allerdings handelt es sich nicht um typische Ufervegetation wie Schilf- und Binsenbestände oder Auenvegetation, sondern um Gartenanlagen (Gras, Sträucher, Bäume). Wie das BAFU überzeugend darlegt, ist der bestehende Grünraum aufgrund der Verbauung des Ufers aus ökologischer und gewässerschutzrechtlicher Sicht nicht besonders wertvoll.
5.4 Für die Qualifikation als "dicht überbautes Gebiet" genügt es allerdings nicht, dass ein Fliessgewässer oder Seeufer verbaut ist und die Aufwertungsmöglichkeiten im fraglichen Abschnitt beschränkt sind: Der Gewässerraum soll den Raumbedarf des Gewässers langfristig sichern und ist grundsätzlich unabhängig vom Bestehen konkreter Revitalisierungs- oder Hochwasserschutzprojekte auszuscheiden bzw. freizuhalten (Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerates vom 12. August 2008 zur Parlamentarischen Initiative "Schutz und Nutzung der Gewässer", BBl 2008 8059). Im BGE 140 II 428 (E. 8.1 S. 436) verneinte das Bundesgericht daher das Vorliegen von dicht überbautem Gebiet, trotz der bestehenden Verbauung der Wigger und der (aufgrund von zwei Brücken) beschränkten Aufwertungsmöglichkeiten. Es handelte sich jedoch um ein peripher gelegenes Gebiet mit nur wenigen überbauten Parzellen am Flussufer, das an grosse Grünräume angrenzte. Im vorliegenden Fall liegt die streitige Bauparzelle nicht peripher, sondern im Hauptsiedlungsgebiet der Agglomeration am linken Zürichseeufer. Der fragliche Abschnitt des Zürichsees ist nicht nur durch eine Ufermauer hart verbaut, sondern zusätzlich mit Boots- und Badehäusern in dichter Folge überstellt. Richtet man den Fokus in erster Linie auf das Ufer und nicht auf das Hinterland, ist daher grundsätzlich von einem dicht überbauten Gebiet auszugehen.
6. Ist das Kriterium des "dicht überbauten Gebiets" erfüllt, so ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob der Erteilung einer Ausnahmebewilligung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Dies setzt eine umfassende Interessenabwägung voraus. Dabei sind insbesondere die Anliegen des Hochwasserschutzes, des Natur- und Landschaftsschutzes und das Interesse der Öffentlichkeit an einem erleichterten Zugang zu den Gewässern i.S. von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG zu berücksichtigen (vgl. BGE 139 II 470 E. 4.5 S. 484).

BGE 140 II 437 S. 445

6.1 Vor Verwaltungsgericht hatten die Heimatschutzverbände geltend gemacht, dass Anliegen des Hochwasserschutzes sowie die im regionalen Richtplan Zimmerberg vorgesehene Führung des Seeuferwegs der Erteilung einer Ausnahmebewilligung entgegenstehen. Diese Einwände wurden von der Vorinstanz nicht geprüft, weil sie davon ausging, dass die Ausnahmebewilligung bereits mangels Vorliegens eines dicht überbauten Gebiets zu versagen sei.
6.2 Weiter machen die Heimatschutzverbände geltend, dass der Kanton berechtigt und verpflichtet sei, die Seebauten nach Ablauf der Konzessionsdauer zu beseitigen und das Seeufer zu revitalisieren; der hierfür erforderliche Raum müsse gesichert und dürfe nicht überbaut werden. Es ist Aufgabe der Nutzungsplanung, den definitiven Gewässerraum auszuscheiden und festzulegen, wie der daran angrenzende Uferstreifen zu nutzen ist. Dabei muss insbesondere der erforderliche Raumbedarf für Revitalisierungen gesichert werden (Art. 41a Abs. 3 lit. b und Art. 41b Abs. 2 lit. b GSchV). Dies setzt eine Koordination mit der Revitalisierungsplanung voraus (Art. 41d GSchV). Der übergangsrechtliche Gewässerraum soll gewährleisten, dass im Zeitraum nach dem Inkrafttreten der Verordnung bis zur definitiven Festlegung des Gewässerraums keine unerwünschten neuen Anlagen errichtet werden (Erläuternder Bericht, S. 4 oben). Ihm kommt insoweit die Funktion einer Planungszone zu. Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 GSchV darf daher die künftige Gewässerraum- und Revitalisierungsplanung nicht erschweren und ihr (soweit sie bereits konkretisiert ist) nicht widersprechen. Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sondern der zuständigen kantonalen Instanzen zu prüfen, ob längerfristig mit dem Fortbestand der Seebauten und der Ufermauer zu rechnen ist. Wäre dies der Fall, so würde das ökologische Interesse an einer vollständigen Freihaltung des dahinterliegenden Grünstreifens gering wiegen. Fiele dagegen eine Uferrevitalisierung im streitigen Abschnitt ernsthaft in Betracht, so dürfte sie nicht durch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung präjudiziert werden.
6.3 Der Baudirektion geht es in erster Linie darum, eine lockere Überbauung der ersten Bautiefe sicherzustellen, um zwischen den Bauten Ufervegetation zu erhalten und eine Querverzahnung des Uferbereichs mit dem Hinterland zu erreichen. Hinzu kommt das Interesse, das Seeufer für die Öffentlichkeit zugänglich zu machen.
BGE 140 II 437 S. 446

Für diese Zwecke ist es nicht nötig, das Bauen im Gewässerraum vollständig zu verbieten: Den genannten Anliegen kann mit Auflagen und Bedingungen Rechnung getragen werden, indem die Ausnahmebewilligung nur für landschaftsverträgliche Bauvorhaben gewährt wird, mit Auflagen zur Sicherstellung des Zugangs der Öffentlichkeit und einer naturnahen Bepflanzung. Dabei sind die bundesrechtlichen Vorgaben für die Gestaltung von Gewässerraum und (verbauten) Ufern zu beachten (vgl. Art. 37 Abs. 2 GSchG; Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451]; Art. 41c Abs. 3 und 4 GSchV und Erläuternder Bericht, S. 15 f.). Der Entscheid der Baudirektion enthält den Passus, dass der Staat berechtigt sei, auf dem Grundstück das für die Realisierung eines öffentlichen Seewegs benötigte Land (bis zu 3,50 m Breite) unentgeltlich zu beanspruchen; diese Nebenbestimmung wurde allerdings von den Beschwerdeführern angefochten; die diesbezügliche Beschwerde wurde von den kantonalen Gerichten noch nicht behandelt. Ansonsten prüfte die Baudirektion lediglich, ob das Bauvorhaben der Richtlinie vom 7. Juli 1995 für bauliche Veränderungen auf Landanlagen und dem dazugehörigen Merkblatt entspricht, an die sie sich zu Unrecht gebunden fühlte. Damit hat sie das ihr zustehende Ermessen nicht vollständig ausgeschöpft, d.h. unterschritten.
7. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, die Sache nicht an das Verwaltungsgericht, sondern an die erstinstanzlichen Behörden zurückzuweisen, um deren Ermessensspielraum zu wahren (Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BGG). Die Baudirektion bzw. das AWEL werden im Licht der vorstehenden Erwägungen eine neue, umfassende Interessenabwägung vornehmen müssen, unter Berücksichtigung der Gewässerraum- und Revitalisierungsplanung sowie der Einwände aller Verfahrensbeteiligten. (...)

SR 814.20 Legge federale del 24 gennaio 1991 sulla protezione delle acque (LPAc) LPAc Art. 36^a Spazio riservato alle acque - 1 Previa consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio necessario alle acque superficiali affinché siano garantite:
¹	Previa consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio necessario alle acque superficiali affinché siano garantite:
^a	le funzioni naturali delle acque;
^b	la protezione contro le piene;
^c	l'utilizzazione delle acque.
²	Il Consiglio federale disciplina i dettagli.
³	I Cantoni provvedono affinché lo spazio riservato alle acque sia preso in considerazione nei piani direttori e di utilizzazione e sia sistemato e sfruttato in modo estensivo. Lo spazio riservato alle acque non è considerato superficie per l'avvicendamento delle colture. La perdita di superfici per l'avvicendamento delle colture va compensata secondo quanto previsto nei piani settoriali della Confederazione di cui all'articolo 13 della legge del 22 giugno 197929 sulla pianificazione del territorio.

SR 814.201 Ordinanza del 28 ottobre 1998 sulla protezione delle acque (OPAc) OPAc Art. 41^b b Spazio riservato alle acque stagnanti - 1 La larghezza dello spazio riservato alle acque deve essere di almeno 15 metri, misurati a partire dalla linea di sponda.
¹	La larghezza dello spazio riservato alle acque deve essere di almeno 15 metri, misurati a partire dalla linea di sponda.
²	La larghezza dello spazio riservato alle acque di cui al capoverso 1 deve essere aumentata qualora ciò fosse necessario per garantire:
^a	la protezione contro le piene;
^b	lo spazio necessario per una rivitalizzazione;
^c	interessi preponderanti della protezione della natura e del paesaggio;
^d	l'utilizzazione delle acque.
³	Nelle zone densamente edificate, la larghezza dello spazio riservato alle acque può essere adeguata alla situazione di edificazione, purché sia garantita la protezione contro le piene.
⁴	Se non vi si oppongono interessi preponderanti, è possibile rinunciare a fissare lo spazio riservato alle acque se queste:
^a	si trovano in foreste o in zone che nel catasto della produzione agricola non sono classificate come regioni di montagna o di pianura conformemente alla legislazione in materia di agricoltura;
^b	hanno una superficie inferiore a 0,5 ettari; oppure
^c	sono artificiali.

SR 814.201 Ordinanza del 28 ottobre 1998 sulla protezione delle acque (OPAc) OPAc Art. 41^c c Sistemazione e sfruttamento estensivi dello spazio riservato alle acque - 1 Nello spazio riservato alle acque è consentito realizzare esclusivamente impianti ad ubicazione vincolata e d'interesse pubblico, come percorsi pedonali e sentieri, centrali idroelettriche ad acqua fluente o ponti. Sempreché non vi si oppongano interessi preponderanti, l'autorità può inoltre autorizzare la realizzazione dei seguenti impianti:
¹	Nello spazio riservato alle acque è consentito realizzare esclusivamente impianti ad ubicazione vincolata e d'interesse pubblico, come percorsi pedonali e sentieri, centrali idroelettriche ad acqua fluente o ponti. Sempreché non vi si oppongano interessi preponderanti, l'autorità può inoltre autorizzare la realizzazione dei seguenti impianti:
^a	impianti conformi alla destinazione della zona in zone densamente edificate;
^abis	impianti conformi alla destinazione della zona al di fuori di zone densamente edificate su singole particelle non edificate all'interno di una successione di particelle edificate;
^b	passi carrai e strade in ghiaia agricoli e forestali a una distanza di almeno 3 m dalla linea della sponda se gli spazi sono limitati topograficamente;
^c	parti a ubicazione vincolata di impianti che servono ai prelievi o alle immissioni di acqua;
^d	piccoli impianti per l'utilizzazione delle acque.53
²	Gli impianti nonché le colture perenni secondo l'articolo 22 capoverso 1 lettere a-c, e nonché g-i dell'ordinanza del 7 dicembre 199854 sulla terminologia agricola, situati entro lo spazio riservato alle acque, sono di massima protetti nella propria situazione di fatto, sempreché siano realizzati in conformità con le vigenti disposizioni e siano utilizzabili conformemente alla loro destinazione.55
³	Nello spazio riservato alle acque non si possono utilizzare concimi né prodotti fitosanitari. Al di fuori di una fascia larga 3 metri lungo la riva sono ammessi trattamenti pianta per pianta in caso di piante problematiche, sempre che queste non possano essere rimosse meccanicamente con un aggravio ragionevole.
⁴	Lo spazio riservato alle acque può essere utilizzato a fini agricoli se, conformemente alle esigenze definite nell'ordinanza del 23 ottobre 201356 sui pagamenti diretti, è utilizzato sotto forma di terreno da strame, siepe, boschetto campestre e rivierasco, prato rivierasco, prato sfruttato in modo estensivo, pascolo sfruttato in modo estensivo o pascolo boschivo. Queste esigenze si applicano anche alla corrispondente utilizzazione di superfici al di fuori della superficie agricola utile.57
^4bis	Se, sul lato opposto al corso d'acqua, lo spazio riservato alle acque comprende una porzione che si estende solo per pochi metri al di là di una strada o di una via con strato portante o di una linea ferroviaria, l'autorità può concedere deroghe alle limitazioni di utilizzazione previste ai capoversi 3 e 4 per questa parte di spazio riservato alle acque, a condizione che nessun concime o prodotto fitosanitario possa finire nelle acque.58
⁵	Sono ammesse misure contro l'erosione naturale delle sponde dei corsi d'acqua soltanto se sono necessarie per la protezione contro le piene o per evitare una perdita sproporzionata di superficie agricola utile.
⁶	Non si applicano:
^a	i capoversi 1-5 alla parte dello spazio riservato alle acque destinata esclusivamente a garantire l'utilizzazione delle acque;
^b	i capoversi 3 e 4 allo spazio riservato alle acque di corsi d'acqua messi in galleria.

SR 814.20 Legge federale del 24 gennaio 1991 sulla protezione delle acque (LPAc) LPAc Art. 36^a Spazio riservato alle acque - 1 Previa consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio necessario alle acque superficiali affinché siano garantite:
¹	Previa consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio necessario alle acque superficiali affinché siano garantite:
^a	le funzioni naturali delle acque;
^b	la protezione contro le piene;
^c	l'utilizzazione delle acque.
²	Il Consiglio federale disciplina i dettagli.
³	I Cantoni provvedono affinché lo spazio riservato alle acque sia preso in considerazione nei piani direttori e di utilizzazione e sia sistemato e sfruttato in modo estensivo. Lo spazio riservato alle acque non è considerato superficie per l'avvicendamento delle colture. La perdita di superfici per l'avvicendamento delle colture va compensata secondo quanto previsto nei piani settoriali della Confederazione di cui all'articolo 13 della legge del 22 giugno 197929 sulla pianificazione del territorio.

SR 814.20 Legge federale del 24 gennaio 1991 sulla protezione delle acque (LPAc) LPAc Art. 36^a Spazio riservato alle acque - 1 Previa consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio necessario alle acque superficiali affinché siano garantite:
¹	Previa consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio necessario alle acque superficiali affinché siano garantite:
^a	le funzioni naturali delle acque;
^b	la protezione contro le piene;
^c	l'utilizzazione delle acque.
²	Il Consiglio federale disciplina i dettagli.
³	I Cantoni provvedono affinché lo spazio riservato alle acque sia preso in considerazione nei piani direttori e di utilizzazione e sia sistemato e sfruttato in modo estensivo. Lo spazio riservato alle acque non è considerato superficie per l'avvicendamento delle colture. La perdita di superfici per l'avvicendamento delle colture va compensata secondo quanto previsto nei piani settoriali della Confederazione di cui all'articolo 13 della legge del 22 giugno 197929 sulla pianificazione del territorio.

SR 814.201 Ordinanza del 28 ottobre 1998 sulla protezione delle acque (OPAc) OPAc Art. 41^a a Spazio riservato ai corsi d'acqua - 1 Nei biotopi d'importanza nazionale, nelle riserve naturali cantonali, nelle zone palustri di particolare bellezza e d'importanza nazionale, nelle riserve d'importanza internazionale o nazionale di uccelli acquatici e migratori, nonché nei paesaggi d'importanza nazionale e nelle zone paesaggistiche cantonali protetti con obiettivi di protezione riferiti alle acque, la larghezza dello spazio riservato alle acque deve misurare almeno:
¹	Nei biotopi d'importanza nazionale, nelle riserve naturali cantonali, nelle zone palustri di particolare bellezza e d'importanza nazionale, nelle riserve d'importanza internazionale o nazionale di uccelli acquatici e migratori, nonché nei paesaggi d'importanza nazionale e nelle zone paesaggistiche cantonali protetti con obiettivi di protezione riferiti alle acque, la larghezza dello spazio riservato alle acque deve misurare almeno:
^a	11 metri per i corsi d'acqua il cui fondo dell'alveo ha una larghezza naturale inferiore a 1 metro;
^b	6 volte la larghezza del fondo dell'alveo più 5 metri per i corsi d'acqua il cui fondo dell'alveo ha una larghezza naturale compresa tra 1 e 5 metri;
^c	la larghezza del fondo dell'alveo più 30 metri per i corsi d'acqua il cui fondo dell'alveo ha una larghezza naturale superiore a 5 metri.
²	Nelle altre zone, la larghezza dello spazio riservato alle acque deve misurare almeno:
^a	11 metri per i corsi d'acqua il cui fondo dell'alveo ha una larghezza naturale inferiore a 2 metri;
^b	2,5 volte la larghezza del fondo dell'alveo più 7 metri per i corsi d'acqua il cui fondo dell'alveo ha una larghezza naturale compresa tra 2 e 15 metri.
³	La larghezza dello spazio riservato alle acque calcolata secondo i capoversi 1 e 2 deve essere aumentata qualora ciò sia necessario per garantire:
^a	la protezione contro le piene;
^b	lo spazio necessario per una rivitalizzazione;
^c	gli obiettivi di protezione degli oggetti menzionati nel capoverso 1 e altri interessi preponderanti in materia di protezione della natura e del paesaggio;
^d	l'utilizzazione delle acque.
⁴	Purché sia garantita la protezione contro le piene, la larghezza dello spazio riservato alle acque può essere adeguata:
^a	alla situazione di edificazione nelle zone densamente edificate;
^b	alle condizioni topografiche nei tratti di corsi d'acqua:
^b1	in cui le acque riempiono quasi interamente il fondovalle, e
^b2	che sono fiancheggiati su entrambi i lati da pendii la cui ripidità non ne consente l'utilizzazione a scopo agricolo.49
⁵	Se non vi si oppongono interessi preponderanti, è possibile rinunciare a fissare lo spazio riservato alle acque se queste:
^a	si trovano in foresta o in zone che nel catasto della produzione agricola non sono classificate come regioni di montagna o di pianura conformemente alla legislazione in materia di agricoltura;
^b	sono messe in galleria;
^c	sono artificiali; oppure
^d	sono molto piccole.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
¹	Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
²	Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre:
^a	mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture;
^b	integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti;
^c	tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso;
^d	conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi;
^e	permettere che il bosco adempia le sue funzioni.
³	Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare:
^a	ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici;
^abis	adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative
^b	preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti;
^c	mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali;
^d	assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi;
^e	inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati.
⁴	Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare:
^a	tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti;
^b	rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici;
^c	evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia.

SR 814.201 Ordinanza del 28 ottobre 1998 sulla protezione delle acque (OPAc) OPAc Art. 41^d d Pianificazione di rivitalizzazioni - 1 I Cantoni elaborano le basi necessarie per la pianificazione delle rivitalizzazioni delle acque. Queste basi contengono in particolare dati riguardanti:
¹	I Cantoni elaborano le basi necessarie per la pianificazione delle rivitalizzazioni delle acque. Queste basi contengono in particolare dati riguardanti:
^a	lo stato ecomorfologico delle acque;
^b	gli impianti situati nello spazio riservato alle acque;
^c	il potenziale ecologico e l'importanza paesaggistica delle acque.
²	Nell'ambito di una pianificazione per un periodo di 20 anni, i Cantoni definiscono i tratti d'acqua da rivitalizzare, il tipo di misure di rivitalizzazione e i termini per l'attuazione delle stesse e, se necessario, coordinano la pianificazione con i Cantoni limitrofi. Va data la precedenza alle rivitalizzazioni i cui benefici:
^a	sono considerevoli per la natura e il paesaggio;
^b	sono considerevoli rispetto ai costi prevedibili;
^c	sono potenziati dall'interazione con altre misure di tutela dei biotopi naturali o di protezione contro le piene.
³	I Cantoni adottano la pianificazione di cui al capoverso 2 entro il 31 dicembre 2014 per i corsi d'acqua ed entro il 31 dicembre 2022 per le acque stagnanti. Un anno prima dell'adozione, la sottopongono all'UFAM per parere.61
⁴	I Cantoni rinnovano ogni 12 anni per un periodo di 20 anni la pianificazione di cui al capoverso 2 e un anno prima dell'adozione la sottopongono all'UFAM per parere.

SR 814.20 Legge federale del 24 gennaio 1991 sulla protezione delle acque (LPAc) LPAc Art. 37 Arginatura e correzione dei corsi d'acqua - 1 I corsi d'acqua possono essere arginati o corretti solo se:
¹	I corsi d'acqua possono essere arginati o corretti solo se:
^a	la protezione dell'uomo o di beni materiali importanti lo esige (art. 3 cpv. 2 della LF del 21 giu. 199131 sulla sistemazione dei corsi d'acqua);
^b	l'arginatura o la correzione è necessaria per rendere navigabile o per sfruttare nel pubblico interesse le forze idriche;
^bbis	l'arginatura o la correzione è necessaria per realizzare una discarica che può essere ubicata soltanto nel luogo previsto e nella quale viene depositato esclusivamente materiale di scavo e di sgombero non inquinato;
^c	in tal modo si migliora ai sensi della presente legge un corso d'acqua già arginato o corretto.
²	Nell'ambito dell'arginatura o correzione, il tracciato naturale del corso d'acqua dev'essere per quanto possibile rispettato o ricostituito. Il corso d'acqua e lo spazio riservato alle acque devono essere sistemati in modo da:33
^a	poter servire da biotopo ad una fauna e ad una flora diversificate;
^b	conservare in larga misura le interazioni fra le acque superficiali e quelle sotterranee;
^c	permettere lo sviluppo di una vegetazione ripuale consona al luogo.
³	Nelle zone edificate, l'autorità può autorizzare deroghe al capoverso 2.
⁴	Il capoverso 2 è applicabile per analogia alla costruzione di corsi d'acqua artificiali.

SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) LPN Art. 21 - 1 La vegetazione ripuale (canneti, giuncheti, vegetazioni golenali e biocenosi forestali) non dev'essere dissodata, sotterrata né altrimenti annientata.
¹	La vegetazione ripuale (canneti, giuncheti, vegetazioni golenali e biocenosi forestali) non dev'essere dissodata, sotterrata né altrimenti annientata.
²	Nella misura consentita dalle circostanze, i Cantoni provvedono alla messa a dimora di vegetazione ripuale sulle rive che ne sono sprovviste o, per lo meno, alla realizzazione delle condizioni necessarie alla sua crescita.67

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 107 Sentenza - 1 Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
¹	Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
²	Se accoglie il ricorso, giudica esso stesso nel merito o rinvia la causa all'autorità inferiore affinché pronunci una nuova decisione. Può anche rinviare la causa all'autorità che ha deciso in prima istanza.
³	Se ritiene inammissibile un ricorso interposto nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale o dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale, il Tribunale federale prende la decisione di non entrare nel merito entro 15 giorni dalla chiusura di un eventuale scambio di scritti. Nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale non è tenuto a rispettare tale termine se la procedura d'estradizione concerne una persona sulla cui domanda d'asilo non è ancora stata pronunciata una decisione finale passata in giudicato.98
⁴	Sui ricorsi interposti contro le decisioni del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195419 sui brevetti, il Tribunale federale decide entro un mese dalla presentazione del ricorso.99