Urteilskopf

132 II 475

38. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause Etat de Genève contre X. ainsi que Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement (recours de droit administratif) 1E.11/2005 du 5 septembre 2006

Regeste (de):

• Materielle Enteignung, Eigentumsbeschränkungen aufgrund der eidgenössischen Lärmschutzvorschriften (Art. 22 USG, Art. 5 Abs. 2 RPG, Art. 44 LFG).


• Verlangt ein Grundeigentümer eine Entschädigung aus materieller Enteignung, weil das eidgenössische Umweltschutzgesetz die Erteilung einer Baubewilligung auf seinem in der Bauzone gelegenen Grundstück - infolge der Lärmvorbelastung - verunmögliche, so hat er den Anspruch beim kantonalen Gericht geltend zu machen, das für Fälle materieller Enteignung zuständig ist, und nicht bei der Eidgenössischen Schätzungskommission, auch wenn der Lärm aus dem Betrieb eines Flughafens stammt (E. 2).

Regeste (fr):

• Expropriation matérielle, restrictions découlant de l'application des normes du droit fédéral sur la protection contre le bruit (art. 22

  SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 22 Permis de construire dans les zones affectées par le bruit - 1 Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
  1	Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
  2	Si les valeurs limites d'immissions sont dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises.33

  LPE, art. 5 al. 2

  SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 5 Compensation et indemnisation - 1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
  1	Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
  1bis	Les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.13
  1ter	Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis.14
  1quater	Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.15
  1quinquies	Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
  a	elle serait due par une collectivité publique;
  b	son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.16
  1sexies	En cas d'impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.17
  2	Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
  3	Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.

  LAT, art. 44

  SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 44 - 1 La restriction de la propriété foncière prévue par le plan des zones de sécurité donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation.191
  1	La restriction de la propriété foncière prévue par le plan des zones de sécurité donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation.191
  2	La naissance du droit et le calcul de l'indemnité sont déterminés par les conditions existant lors de la publication du plan dans la feuille officielle cantonale.192
  3	L'intéressé doit faire valoir ses prétentions dans les cinq ans qui suivent la publication du plan:
  a	auprès de l'exploitant de l'aéroport, lorsque le plan est établi en faveur d'un aéroport sis en Suisse;
  b	auprès de l'OFAC, lorsque le plan est établi en faveur d'un aéroport sis à l'étranger, d'une installation de navigation aérienne ou d'une route aérienne.193
  4	Lorsque l'existence ou l'étendue des prétentions sont contestées, la procédure est régie par la LEx194.195

  LA).


• Lorsqu'un propriétaire foncier fait valoir que l'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement empêche, à cause du bruit existant, la délivrance d'une autorisation de construire sur son terrain classé en zone à bâtir, et qu'il subit par conséquent des restrictions constitutives d'expropriation matérielle, il doit soumettre ses prétentions à la juridiction cantonale compétente pour les cas d'expropriation matérielle, et non pas - quand le bruit provient de l'exploitation d'un aéroport - à la Commission fédérale d'estimation (consid. 2).

Regesto (it):

• Espropriazione materiale, restrizioni risultanti dall'applicazione delle disposizioni del diritto federale contro l'inquinamento fonico (art. 22 LPAmb, art. 5 cpv. 2 LPT, art. 44

  SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 44 - 1 La restriction de la propriété foncière prévue par le plan des zones de sécurité donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation.191
  1	La restriction de la propriété foncière prévue par le plan des zones de sécurité donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation.191
  2	La naissance du droit et le calcul de l'indemnité sont déterminés par les conditions existant lors de la publication du plan dans la feuille officielle cantonale.192
  3	L'intéressé doit faire valoir ses prétentions dans les cinq ans qui suivent la publication du plan:
  a	auprès de l'exploitant de l'aéroport, lorsque le plan est établi en faveur d'un aéroport sis en Suisse;
  b	auprès de l'OFAC, lorsque le plan est établi en faveur d'un aéroport sis à l'étranger, d'une installation de navigation aérienne ou d'une route aérienne.193
  4	Lorsque l'existence ou l'étendue des prétentions sont contestées, la procédure est régie par la LEx194.195

  LNA).


• Quando un proprietario fondiario fa valere che l'applicazione della legge federale sulla protezione dell'ambiente impedisce, a causa del rumore esistente, il rilascio di una licenza edilizia sul suo fondo inserito nella zona edificabile e che subisce quindi delle restrizioni costitutive di espropriazione materiale, deve sottoporre le sue pretese alla giurisdizione cantonale competente per i casi di espropriazione materiale e non alla Commissione federale di stima, quand'anche il rumore provenga dall'esercizio di un aeroporto (consid. 2).

Sachverhalt ab Seite 476

BGE 132 II 475 S. 476

X. est propriétaire de deux parcelles contiguës à Vernier, dont la surface totale est de 42'671 m2. Dès 1952, ces deux parcelles ont été incluses dans la 5e zone résidentielle (zone de villas). Cette affectation a été confirmée par la loi cantonale genevoise d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT). Ces terrains se trouvent dans les environs de l'aéroport international de Genève. Le 23 octobre 2002, X. a adressé à la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement une demande d'indemnité pour expropriation matérielle. Il faisait valoir que les restrictions prévues par la législation fédérale sur la protection de l'environnement (notamment par l'art. 31

SR 814.41 Ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) OPB Art. 31 Permis de construire dans des secteurs exposés au bruit - 1 Lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par:
1	Lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par:
a	la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit, ou
b	des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit.34
2	Si les mesures fixées à l'al. 1 ne permettent pas de respecter les valeurs limites d'immission, le permis de construire ne sera délivré qu'avec l'assentiment de l'autorité cantonale et pour autant que l'édification du bâtiment présente un intérêt prépondérant.
3	Le coût des mesures est à la charge des propriétaires du terrain.

de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]), dans cette région exposée au bruit du trafic aérien, avaient rendu ses deux parcelles impropres à la construction de logements. Il se référait au refus, signifié le 30 juin 2000 par le Département cantonal de l'aménagement, de l'équipement et du logement (DAEL; ci-après: le département cantonal), d'une demande préalable qu'il avait déposée en vue d'obtenir l'autorisation de construire sur ses terrains trente-neuf villas mitoyennes et douze villas individuelles. X. avait recouru en vain contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions, cette autorité ayant considéré qu'en raison des nuisances sonores du trafic aérien, les habitants des villas projetées seraient exposés à des inconvénients graves. Le département cantonal avait ensuite, le 21 janvier 2004, refusé de délivrer l'autorisation de construire définitive requise pour la réalisation du groupe de villas. Ce refus était fondé sur l'art. 31

SR 814.41 Ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) OPB Art. 31 Permis de construire dans des secteurs exposés au bruit - 1 Lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par:
1	Lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par:
a	la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit, ou
b	des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit.34
2	Si les mesures fixées à l'al. 1 ne permettent pas de respecter les valeurs limites d'immission, le permis de construire ne sera délivré qu'avec l'assentiment de l'autorité cantonale et pour autant que l'édification du bâtiment présente un intérêt prépondérant.
3	Le coût des mesures est à la charge des propriétaires du terrain.

OPB, à cause du dépassement des valeurs limites d'exposition au bruit des aérodromes civils. Par une décision rendue le 27 mai 2005, la Commission fédérale d'estimation a dit que la demande d'indemnité n'était pas prescrite (l'Etat de Genève avait soulevé cette exception) et que les conditions du droit du demandeur à une indemnité pour expropriation matérielle étaient réunies. Un délai a été fixé à l'Etat de Genève pour se déterminer sur le montant de l'indemnité. La Commission a admis sa compétence en se référant à l'art. 44 de la loi fédérale du 21
BGE 132 II 475 S. 477

décembre 1948 sur l'aviation (LA; RS 748.0), qui prévoit l'application par analogie de la procédure d'estimation dans les cas où "la restriction de la propriété foncière par le plan de zone donne droit à une indemnité [équivalant] dans ses effets à une expropriation". Elle a retenu que l'entrée en vigueur, le 1er juin 2001, de l'annexe 5 de l'OPB avait eu pour conséquence de supprimer la vocation à bâtir des deux parcelles litigieuses; elle a assimilé cette nouvelle norme du droit fédéral à un changement d'affectation du sol et considéré que, par rapport l'inclusion de ces terrains dans la 5e zone lors de l'adoption en 1987 des plans annexés à la LaLAT, il s'agissait d'un déclassement constitutif d'expropriation matérielle. Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Etat de Genève a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision de la Commission fédérale d'estimation et de débouter X. de toutes ses conclusions. Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif et annulé la décision de la Commission fédérale d'estimation.
Erwägungen

Extrait des considérants:

1. Conformément à l'art. 77 al. 1

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 77 - 1 La décision de la commission d'estimation peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.
1	La décision de la commission d'estimation peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.
2	À moins que la présente loi n'en dispose autrement, la procédure est régie par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral90.
3	De nouvelles conclusions sont recevables dans la procédure devant le Tribunal administratif fédéral contre des décisions relatives à la fixation de l'indemnité s'il est établi qu'elles ne pouvaient être prises devant la commission.

de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx; RS 711), la voie du recours de droit administratif (art. 97 ss

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 77 - 1 La décision de la commission d'estimation peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.
1	La décision de la commission d'estimation peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.
2	À moins que la présente loi n'en dispose autrement, la procédure est régie par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral90.
3	De nouvelles conclusions sont recevables dans la procédure devant le Tribunal administratif fédéral contre des décisions relatives à la fixation de l'indemnité s'il est établi qu'elles ne pouvaient être prises devant la commission.

OJ) est ouverte contre les décisions des commissions d'estimation. La décision attaquée, par laquelle il est statué définitivement sur le principe de l'octroi d'une indemnité, est une décision finale partielle pouvant faire l'objet d'un tel recours, et non pas une décision incidente (cf. ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, ATF 129 II 384 consid. 2.3 p. 385 - en relation avec les art. 101 let. a

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 77 - 1 La décision de la commission d'estimation peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.
1	La décision de la commission d'estimation peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.
2	À moins que la présente loi n'en dispose autrement, la procédure est régie par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral90.
3	De nouvelles conclusions sont recevables dans la procédure devant le Tribunal administratif fédéral contre des décisions relatives à la fixation de l'indemnité s'il est établi qu'elles ne pouvaient être prises devant la commission.

et 106 al. 1

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 77 - 1 La décision de la commission d'estimation peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.
1	La décision de la commission d'estimation peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.
2	À moins que la présente loi n'en dispose autrement, la procédure est régie par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral90.
3	De nouvelles conclusions sont recevables dans la procédure devant le Tribunal administratif fédéral contre des décisions relatives à la fixation de l'indemnité s'il est établi qu'elles ne pouvaient être prises devant la commission.

OJ). L'Etat de Genève, qui a agi en première instance en tant qu'"expropriant", a qualité pour recourir (art. 78 al. 1

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 78 - 1 Ont qualité pour recourir les parties principales, ainsi que les titulaires de droits de gage, de charges foncières et d'usufruits, dans la mesure où la décision de la commission d'estimation leur fait subir une perte.
1	Ont qualité pour recourir les parties principales, ainsi que les titulaires de droits de gage, de charges foncières et d'usufruits, dans la mesure où la décision de la commission d'estimation leur fait subir une perte.
2	La partie adverse peut, dans le délai de dix jours à compter de la réception du recours par le Tribunal administratif fédéral, se joindre à ce recours et prendre des conclusions comme si elle avait formé un recours indépendant.91 Ces conclusions doivent être motivées. Lorsque le recours principal est retiré ou qu'il est déclaré irrecevable, le recours joint devient caduc.92

LEx). Il y a lieu d'entrer en matière.
2. La contestation porte, en l'espèce, sur des conséquences de l'exposition des biens-fonds de l'intimé au bruit du trafic aérien. D'après la décision attaquée, des restrictions de la propriété équivalant à une expropriation résulteraient en l'espèce de l'entrée en vigueur de l'annexe 5 de l'OPB (nouvelle version) le 1er juin 2001 (modification de l'OPB du 30 mai 2001, RO 2001 p. 1610). Le recourant conteste l'obligation d'indemniser le propriétaire intimé à cause de ces restrictions.

2.1 Dans la procédure de recours de droit administratif, le Tribunal fédéral est en principe lié par les conclusions des parties, mais pas
BGE 132 II 475 S. 478

par les motifs qu'elles invoquent (art. 114 al. 1

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 78 - 1 Ont qualité pour recourir les parties principales, ainsi que les titulaires de droits de gage, de charges foncières et d'usufruits, dans la mesure où la décision de la commission d'estimation leur fait subir une perte.
1	Ont qualité pour recourir les parties principales, ainsi que les titulaires de droits de gage, de charges foncières et d'usufruits, dans la mesure où la décision de la commission d'estimation leur fait subir une perte.
2	La partie adverse peut, dans le délai de dix jours à compter de la réception du recours par le Tribunal administratif fédéral, se joindre à ce recours et prendre des conclusions comme si elle avait formé un recours indépendant.91 Ces conclusions doivent être motivées. Lorsque le recours principal est retiré ou qu'il est déclaré irrecevable, le recours joint devient caduc.92

OJ). En l'occurrence, l'Etat de Genève conclut à l'annulation totale de la décision attaquée. Il ne conteste pas la compétence de la Commission fédérale d'estimation mais cette question peut être examinée d'office, dans le cadre des conclusions prises, ce d'autant plus que le Tribunal fédéral est également en cette matière autorité de surveillance (art. 63

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 63 - Le Tribunal administratif fédéral assume les tâches et exerce les compétences suivantes:
a	il assure la surveillance de la gestion administrative des commissions d'estimation et de leurs présidents;
b	il peut demander des rapports ponctuels ou périodiques aux présidents et aux commissions;
c	il remplit les tâches visées aux art. 59ter et 59quater;
d	il assure le versement des indemnités ou des rémunérations aux membres des commissions d'estimation et aux collaborateurs de leurs secrétariats.

LEx; cf. ATF 112 Ib 538 consid. 1 p. 540).
2.2 Le droit de l'intimé (demandeur en première instance) à une indemnité pour expropriation matérielle a été reconnu dans le cadre d'une procédure d'estimation régie par la loi fédérale sur l'expropriation (art. 57 ss

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 57

LEx). Cette procédure est en principe prévue dans les cas d'expropriation formelle; les cas d'expropriation matérielle - où il s'agit de statuer sur des prétentions à une indemnité pour des restrictions de la propriété qui équivalent à une expropriation (cf. notamment art. 26 al. 2

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.
1	La propriété est garantie.
2	Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.

Cst.) - ne sont pas directement visés par la réglementation légale de la procédure d'estimation. Certaines lois fédérales prévoient toutefois expressément la compétence de la commission fédérale d'estimation, et l'application des règles de la procédure d'estimation, dans des cas d'expropriation matérielle. Il en va ainsi, par exemple, pour les restrictions résultant de la création de zones réservées ou de l'adoption de plans d'alignement en vue de la construction de certains ouvrages (cf. art. 18

SR 725.11 Loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales (LRN) LRN Art. 18 - 1 Les restrictions à la propriété foncière par la création de zones réservées ne donnent droit à une indemnité que si elles ont les mêmes effets qu'une expropriation.
1	Les restrictions à la propriété foncière par la création de zones réservées ne donnent droit à une indemnité que si elles ont les mêmes effets qu'une expropriation.
2	L'intéressé doit annoncer ses prétentions par écrit à l'autorité compétente au sens de l'art. 21.32 Si les prétentions sont entièrement ou partiellement contestées, la procédure est régie par la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx)33.34

et 25

SR 725.11 Loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales (LRN) LRN Art. 25 - 1 La restriction de la propriété foncière par des alignements ne donne droit à une indemnité que si elle a les mêmes effets qu'une expropriation.
1	La restriction de la propriété foncière par des alignements ne donne droit à une indemnité que si elle a les mêmes effets qu'une expropriation.
2	Le droit à l'indemnité et le montant de cette dernière sont déterminés d'après les conditions existant au moment où la restriction de la propriété prend effet (art. 29).
3	L'intéressé doit annoncer ses prétentions par écrit à l'autorité compétente dans les cinq ans qui suivent le jour où la restriction de la propriété a pris effet.42 Si les prétentions sont entièrement ou partiellement contestées, la procédure est régie par la LEx43.44

de la loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales [LRN; RS 725.11]; art. 18u

SR 742.101 Loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF) LCdF Art. 18u - 1 Les restrictions à la propriété fondées sur les art. 18n à 18t donnent droit à une indemnité pleine et entière si elles ont les mêmes effets qu'une expropriation. L'art. 21 est réservé. Les conditions existant au moment où la restriction à la propriété déploie ses effets sont déterminantes pour le calcul de l'indemnité.
1	Les restrictions à la propriété fondées sur les art. 18n à 18t donnent droit à une indemnité pleine et entière si elles ont les mêmes effets qu'une expropriation. L'art. 21 est réservé. Les conditions existant au moment où la restriction à la propriété déploie ses effets sont déterminantes pour le calcul de l'indemnité.
2	L'indemnité est due par l'entreprise ferroviaire ou, à défaut, par celui qui est à l'origine de la restriction à la propriété.
3	L'intéressé doit annoncer ses prétentions par écrit à l'entreprise ferroviaire dans les dix ans qui suivent la date à laquelle la restriction à la propriété prend effet. Si les prétentions sont entièrement ou partiellement contestées, la procédure est régie par la LEx158.159
4	Cette procédure ne porte que sur les prétentions qui ont été produites. Sont exclues les oppositions à la restriction de la propriété foncière faites ultérieurement, ainsi que les requêtes tendant à modifier les autorisations délivrées pour des installations annexes (art. 18m) ou les décisions d'établir des zones réservées ou des alignements.
5	L'indemnité porte intérêt à partir du moment où la restriction à la propriété prend effet.

de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer [LCdF; RS 742.101]). Dans le domaine de l'aviation, l'application "par analogie" de la procédure d'estimation des art. 57 ss

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 57

LEx est également prévue, par l'art. 44

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 44 - 1 La restriction de la propriété foncière prévue par le plan des zones de sécurité donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation.191
1	La restriction de la propriété foncière prévue par le plan des zones de sécurité donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation.191
2	La naissance du droit et le calcul de l'indemnité sont déterminés par les conditions existant lors de la publication du plan dans la feuille officielle cantonale.192
3	L'intéressé doit faire valoir ses prétentions dans les cinq ans qui suivent la publication du plan:
a	auprès de l'exploitant de l'aéroport, lorsque le plan est établi en faveur d'un aéroport sis en Suisse;
b	auprès de l'OFAC, lorsque le plan est établi en faveur d'un aéroport sis à l'étranger, d'une installation de navigation aérienne ou d'une route aérienne.193
4	Lorsque l'existence ou l'étendue des prétentions sont contestées, la procédure est régie par la LEx194.195

LA, au cas où un "plan de zone" - à savoir un plan des zones de sécurité ou un plan des zones de bruit, autour d'un aérodrome public (art. 42

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 42 - 1 Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1	Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1bis	Dans les zones de sécurité, il peut:
a	restreindre l'utilisation de l'espace aérien par des engins balistiques;
b	restreindre les activités qui peuvent avoir un effet aveuglant ou éblouissant.184
2	Il peut prescrire que des zones de sécurité doivent être établies sur le territoire suisse pour des aéroports, des installations de navigation aérienne ou des routes aériennes sis à l'étranger.
3	Tout exploitant d'un aéroport sis en Suisse établit un plan des zones de sécurité. Ce plan comporte l'étendue territoriale et la nature des restrictions apportées à la propriété en faveur de l'aéroport. L'exploitant de l'aéroport consulte les gouvernements des cantons intéressés et l'OFAC.
4	L'al. 3 s'applique par analogie aux aéroports sis à l'étranger; dans ce cas, l'OFAC se substitue à l'exploitant de l'aéroport.

LA; cf. ATF 121 II 317 consid. 12 p. 343) - entraînerait des restrictions de la propriété foncière équivalant dans leurs effets à une expropriation. La Commission fédérale d'estimation est ainsi compétente pour statuer "lorsque l'existence ou l'étendue des prétentions sont contestées" (art. 44 al. 4

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 44 - 1 La restriction de la propriété foncière prévue par le plan des zones de sécurité donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation.191
1	La restriction de la propriété foncière prévue par le plan des zones de sécurité donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation.191
2	La naissance du droit et le calcul de l'indemnité sont déterminés par les conditions existant lors de la publication du plan dans la feuille officielle cantonale.192
3	L'intéressé doit faire valoir ses prétentions dans les cinq ans qui suivent la publication du plan:
a	auprès de l'exploitant de l'aéroport, lorsque le plan est établi en faveur d'un aéroport sis en Suisse;
b	auprès de l'OFAC, lorsque le plan est établi en faveur d'un aéroport sis à l'étranger, d'une installation de navigation aérienne ou d'une route aérienne.193
4	Lorsque l'existence ou l'étendue des prétentions sont contestées, la procédure est régie par la LEx194.195

LA); en d'autres termes, elle peut octroyer une indemnité d'expropriation matérielle.
2.3 A Genève, un plan des zones de bruit a été établi dans les années 1970 par le canton, alors concessionnaire et exploitant de l'aéroport. Ce plan a été mis à l'enquête publique en janvier 1979, approuvé par le Conseil fédéral le 8 avril 1987 puis publié le 2
BGE 132 II 475 S. 479

septembre 1987, ce qui lui a donné force obligatoire (cf. ATF 121 II 317, p. 320 ss). A cette époque, les prescriptions régissant les plans de zones de bruit - prescriptions que le législateur avait chargé le Conseil fédéral d'adopter (art. 42 al. 1

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 42 - 1 Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1	Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1bis	Dans les zones de sécurité, il peut:
a	restreindre l'utilisation de l'espace aérien par des engins balistiques;
b	restreindre les activités qui peuvent avoir un effet aveuglant ou éblouissant.184
2	Il peut prescrire que des zones de sécurité doivent être établies sur le territoire suisse pour des aéroports, des installations de navigation aérienne ou des routes aériennes sis à l'étranger.
3	Tout exploitant d'un aéroport sis en Suisse établit un plan des zones de sécurité. Ce plan comporte l'étendue territoriale et la nature des restrictions apportées à la propriété en faveur de l'aéroport. L'exploitant de l'aéroport consulte les gouvernements des cantons intéressés et l'OFAC.
4	L'al. 3 s'applique par analogie aux aéroports sis à l'étranger; dans ce cas, l'OFAC se substitue à l'exploitant de l'aéroport.

LA) - étaient contenues dans l'ancienne ordonnance du 14 novembre 1973 sur la navigation aérienne (ONA). Les deux parcelles de l'intimé avaient été classées en zone de bruit B, où n'étaient pas admis les bâtiments d'habitation, même insonorisés (de tels bâtiments pouvaient en revanche être construits en zone C - cf. art. 62 al. 1

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 42 - 1 Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1	Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1bis	Dans les zones de sécurité, il peut:
a	restreindre l'utilisation de l'espace aérien par des engins balistiques;
b	restreindre les activités qui peuvent avoir un effet aveuglant ou éblouissant.184
2	Il peut prescrire que des zones de sécurité doivent être établies sur le territoire suisse pour des aéroports, des installations de navigation aérienne ou des routes aériennes sis à l'étranger.
3	Tout exploitant d'un aéroport sis en Suisse établit un plan des zones de sécurité. Ce plan comporte l'étendue territoriale et la nature des restrictions apportées à la propriété en faveur de l'aéroport. L'exploitant de l'aéroport consulte les gouvernements des cantons intéressés et l'OFAC.
4	L'al. 3 s'applique par analogie aux aéroports sis à l'étranger; dans ce cas, l'OFAC se substitue à l'exploitant de l'aéroport.

ONA; ATF 121 II 317, p. 321). Dans sa réponse au recours de droit administratif, l'intimé fait valoir que la charge de bruit n'était en réalité, au moment déterminant, pas si importante qu'un classement en zone B fût prescrit; ses deux parcelles auraient pu être utilisées selon le régime de la zone C. Dans diverses affaires soumises au Tribunal fédéral, il a en effet été donné acte à des propriétaires fonciers voisins de l'aéroport que des terrains classés dans la zone B auraient dû finalement être inclus dans la zone C, où les restrictions imposées par l'art. 62

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 42 - 1 Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1	Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1bis	Dans les zones de sécurité, il peut:
a	restreindre l'utilisation de l'espace aérien par des engins balistiques;
b	restreindre les activités qui peuvent avoir un effet aveuglant ou éblouissant.184
2	Il peut prescrire que des zones de sécurité doivent être établies sur le territoire suisse pour des aéroports, des installations de navigation aérienne ou des routes aériennes sis à l'étranger.
3	Tout exploitant d'un aéroport sis en Suisse établit un plan des zones de sécurité. Ce plan comporte l'étendue territoriale et la nature des restrictions apportées à la propriété en faveur de l'aéroport. L'exploitant de l'aéroport consulte les gouvernements des cantons intéressés et l'OFAC.
4	L'al. 3 s'applique par analogie aux aéroports sis à l'étranger; dans ce cas, l'OFAC se substitue à l'exploitant de l'aéroport.

ONA étaient moins sévères (cf. ATF 121 II 317 consid. 12d p. 346 ss). Quoi qu'il en soit, dans la décision attaquée, la Commission fédérale n'a pas examiné la portée du plan des zones de bruit dans le cas concret; ce ne sont pas les restrictions découlant du régime de la zone B (selon le plan publié en 1987) ou de la zone C (qui, selon toute vraisemblance, auraient été applicables à partir de 1987, en fonction d'une évaluation correcte du niveau de bruit du trafic aérien) qui ont été jugées équivalentes à une expropriation, mais bien des restrictions découlant de l'application de la législation fédérale sur la protection de l'environnement, après une révision récente de l'ordonnance sur la protection contre le bruit. Précisément, l'art. 42 al. 5

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 42 - 1 Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1	Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1bis	Dans les zones de sécurité, il peut:
a	restreindre l'utilisation de l'espace aérien par des engins balistiques;
b	restreindre les activités qui peuvent avoir un effet aveuglant ou éblouissant.184
2	Il peut prescrire que des zones de sécurité doivent être établies sur le territoire suisse pour des aéroports, des installations de navigation aérienne ou des routes aériennes sis à l'étranger.
3	Tout exploitant d'un aéroport sis en Suisse établit un plan des zones de sécurité. Ce plan comporte l'étendue territoriale et la nature des restrictions apportées à la propriété en faveur de l'aéroport. L'exploitant de l'aéroport consulte les gouvernements des cantons intéressés et l'OFAC.
4	L'al. 3 s'applique par analogie aux aéroports sis à l'étranger; dans ce cas, l'OFAC se substitue à l'exploitant de l'aéroport.

LA réserve (depuis 1995) les prescriptions de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. L'adoption d'une réglementation complète sur la protection contre le bruit, dans la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) puis dans l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB), a amené le Conseil fédéral à abroger les dispositions qu'il avait édictées, sur la base de l'art. 42 al. 1

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 42 - 1 Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1	Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1bis	Dans les zones de sécurité, il peut:
a	restreindre l'utilisation de l'espace aérien par des engins balistiques;
b	restreindre les activités qui peuvent avoir un effet aveuglant ou éblouissant.184
2	Il peut prescrire que des zones de sécurité doivent être établies sur le territoire suisse pour des aéroports, des installations de navigation aérienne ou des routes aériennes sis à l'étranger.
3	Tout exploitant d'un aéroport sis en Suisse établit un plan des zones de sécurité. Ce plan comporte l'étendue territoriale et la nature des restrictions apportées à la propriété en faveur de l'aéroport. L'exploitant de l'aéroport consulte les gouvernements des cantons intéressés et l'OFAC.
4	L'al. 3 s'applique par analogie aux aéroports sis à l'étranger; dans ce cas, l'OFAC se substitue à l'exploitant de l'aéroport.

LA, au sujet des zones de bruit (cf. ch. III de la modification du 12 avril 2000 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit [RO 2000 p. 1388], qui abroge les art. 40

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 42 - 1 Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1	Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1bis	Dans les zones de sécurité, il peut:
a	restreindre l'utilisation de l'espace aérien par des engins balistiques;
b	restreindre les activités qui peuvent avoir un effet aveuglant ou éblouissant.184
2	Il peut prescrire que des zones de sécurité doivent être établies sur le territoire suisse pour des aéroports, des installations de navigation aérienne ou des routes aériennes sis à l'étranger.
3	Tout exploitant d'un aéroport sis en Suisse établit un plan des zones de sécurité. Ce plan comporte l'étendue territoriale et la nature des restrictions apportées à la propriété en faveur de l'aéroport. L'exploitant de l'aéroport consulte les gouvernements des cantons intéressés et l'OFAC.
4	L'al. 3 s'applique par analogie aux aéroports sis à l'étranger; dans ce cas, l'OFAC se substitue à l'exploitant de l'aéroport.

à 47

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 42 - 1 Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1	Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1bis	Dans les zones de sécurité, il peut:
a	restreindre l'utilisation de l'espace aérien par des engins balistiques;
b	restreindre les activités qui peuvent avoir un effet aveuglant ou éblouissant.184
2	Il peut prescrire que des zones de sécurité doivent être établies sur le territoire suisse pour des aéroports, des installations de navigation aérienne ou des routes aériennes sis à l'étranger.
3	Tout exploitant d'un aéroport sis en Suisse établit un plan des zones de sécurité. Ce plan comporte l'étendue territoriale et la nature des restrictions apportées à la propriété en faveur de l'aéroport. L'exploitant de l'aéroport consulte les gouvernements des cantons intéressés et l'OFAC.
4	L'al. 3 s'applique par analogie aux aéroports sis à l'étranger; dans ce cas, l'OFAC se substitue à l'exploitant de l'aéroport.

de l'ordonnance du 23 novembre 1994 sur l'infrastructure aéronautique [OSIA; RS 748.131.1], articles qui correspondaient aux dispositions de l'ancienne ordonnance sur
BGE 132 II 475 S. 480

la navigation aérienne [ONA] concernant les zones de bruit). L'exploitant d'un aéroport n'est donc plus tenu, depuis le 1er mai 2000, d'adopter ou d'actualiser un plan des zones de bruit (cf. à ce propos ATF 130 II 394 consid. 7.2 p. 403).
2.4 Les restrictions invoquées par l'intimé, dans la présente procédure, résultent directement de l'application du droit fédéral. Il n'est pas exclu que l'entrée en vigueur d'une disposition légale, quand elle a pour effet d'empêcher la délivrance d'autorisations de construire sur un terrain classé dans une zone à bâtir par le plan d'affectation cantonal ou communal, puisse être considérée comme une mesure constitutive d'expropriation matérielle. A tout le moins, il importe de donner au propriétaire foncier concerné la possibilité d'ouvrir action et de présenter des conclusions en paiement à ce titre, notamment quand l'inconstructibilité est concrètement démontrée par le refus d'un permis de construire (cf. ATF 105 Ia 330, où la demande d'indemnité avait été présentée après un refus d'autorisation fondée sur les anciens art. 19 et 20 LPEP; cf. également arrêt P.312/1978 du 30 mai 1979, publié in ZBl 81/1980 p. 354 consid. 6b, où le Tribunal fédéral estime critiquable la conception selon laquelle le refus d'un permis de construire ne peut pas justifier l'ouverture d'une procédure d'expropriation matérielle; cf. ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Berne 1990, p. 220/221). En matière de protection contre le bruit, la législation fédérale impose, pour la construction sur un terrain classé dans la zone à bâtir, des conditions supplémentaires à celles prévues par le plan d'affectation et son règlement (cf. art. 22 al. 3

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 22 Autorisation de construire - 1 Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente.
1	Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente.
2	L'autorisation est délivrée si:
a	la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone;
b	le terrain est équipé.
3	Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions.

LAT [RS 700], réservant les autres conditions posées par le droit fédéral et le droit cantonal). L'art. 22 al. 1

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 22 Permis de construire dans les zones affectées par le bruit - 1 Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
1	Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
2	Si les valeurs limites d'immissions sont dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises.33

LPE dispose que les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé des personnes ne seront en principe délivrés que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées (des exceptions sont prévues à l'art. 22 al. 2

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 22 Permis de construire dans les zones affectées par le bruit - 1 Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
1	Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
2	Si les valeurs limites d'immissions sont dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises.33

LPE et l'art. 31

SR 814.41 Ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) OPB Art. 31 Permis de construire dans des secteurs exposés au bruit - 1 Lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par:
1	Lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par:
a	la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit, ou
b	des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit.34
2	Si les mesures fixées à l'al. 1 ne permettent pas de respecter les valeurs limites d'immission, le permis de construire ne sera délivré qu'avec l'assentiment de l'autorité cantonale et pour autant que l'édification du bâtiment présente un intérêt prépondérant.
3	Le coût des mesures est à la charge des propriétaires du terrain.

OPB reprend cette réglementation en la précisant). Les valeurs limites d'immissions sont fixées dans des annexes à l'OPB, en fonction de la source de bruit. Pour le bruit des aérodromes civils, la fixation des valeurs limites est intervenue assez tardivement (à l'occasion d'une modification de l'OPB en 2001). Depuis lors, les conséquences de l'application des art. 22

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 22 Permis de construire dans les zones affectées par le bruit - 1 Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
1	Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
2	Si les valeurs limites d'immissions sont dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises.33

LPE et 31 OPB sur les terrains en zone à bâtir dans les environs de l'aéroport de Genève sont en principe assez claires. Dans une zone à vocation exclusivement
BGE 132 II 475 S. 481

résidentielle, cela peut rendre impossible la construction des bâtiments prévus par le plan d'affectation.
2.5 L'intimé demande, dans la présente procédure, une indemnité pour expropriation matérielle. Il ne prétend pas à une indemnité pour expropriation formelle des droits de voisinage, qui peut être allouée à certaines conditions prévues par la jurisprudence, qu'il n'y a pas lieu de rappeler ici (cf. en particulier, pour le bruit du trafic aérien autour d'un aéroport, ATF 121 II 317). Il faut néanmoins examiner si la possibilité d'une procédure pour expropriation formelle de droits de voisinage - parce que le bruit provient d'un aéroport national construit et exploité par une collectivité disposant du droit d'expropriation en vertu de la législation fédérale - exclut par principe une expropriation matérielle, en raison de restrictions ayant également pour origine le bruit de l'aéroport. Lorsque la législation fédérale sur l'aviation prévoyait encore l'établissement de plans des zones de bruit (cf. supra, consid. 2.3), la jurisprudence retenait que, pour les propriétaires d'immeubles exposés au bruit du trafic aérien - les nuisances entraînant soit une moins-value du bien-fonds, soit des restrictions d'utilisation -, le droit de demander une indemnité pour expropriation (formelle) des droits de voisinage n'excluait pas le droit de faire valoir des prétentions pour expropriation matérielle, sur la base de l'art. 44

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 44 - 1 La restriction de la propriété foncière prévue par le plan des zones de sécurité donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation.191
1	La restriction de la propriété foncière prévue par le plan des zones de sécurité donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation.191
2	La naissance du droit et le calcul de l'indemnité sont déterminés par les conditions existant lors de la publication du plan dans la feuille officielle cantonale.192
3	L'intéressé doit faire valoir ses prétentions dans les cinq ans qui suivent la publication du plan:
a	auprès de l'exploitant de l'aéroport, lorsque le plan est établi en faveur d'un aéroport sis en Suisse;
b	auprès de l'OFAC, lorsque le plan est établi en faveur d'un aéroport sis à l'étranger, d'une installation de navigation aérienne ou d'une route aérienne.193
4	Lorsque l'existence ou l'étendue des prétentions sont contestées, la procédure est régie par la LEx194.195

LA. Le droit fédéral admettait la coexistence des deux procédures, ce régime juridique excluant toutefois un cumul d'indemnités pour un même préjudice économique (cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2d et 2e p. 378). Ultérieurement, le Tribunal fédéral a encore examiné dans quelques arrêts la question de l'expropriation matérielle à la suite du classement d'un bien-fonds dans une zone de bruit; dans les cas qui lui ont été soumis, aucune indemnité n'a été allouée à ce titre (cf. ATF 121 II 317 consid. 11 ss p. 343 ss; ATF 122 II 17 consid. 7b p. 20; ATF 123 II 481 consid. 6 p. 487). Il n'y a cependant pas lieu de revenir dans le présent arrêt sur cette question, dès lors que la restriction litigieuse ne découle pas d'un plan des zones de bruit établi selon les art. 42 ss

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 42 - 1 Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1	Le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ou autres obstacles ne peuvent être élevés dans un rayon déterminé autour d'aéroports ou d'installations de navigation aérienne ou à une distance déterminée de routes aériennes que s'ils ne compromettent pas la sécurité de l'aviation (zones de sécurité).
1bis	Dans les zones de sécurité, il peut:
a	restreindre l'utilisation de l'espace aérien par des engins balistiques;
b	restreindre les activités qui peuvent avoir un effet aveuglant ou éblouissant.184
2	Il peut prescrire que des zones de sécurité doivent être établies sur le territoire suisse pour des aéroports, des installations de navigation aérienne ou des routes aériennes sis à l'étranger.
3	Tout exploitant d'un aéroport sis en Suisse établit un plan des zones de sécurité. Ce plan comporte l'étendue territoriale et la nature des restrictions apportées à la propriété en faveur de l'aéroport. L'exploitant de l'aéroport consulte les gouvernements des cantons intéressés et l'OFAC.
4	L'al. 3 s'applique par analogie aux aéroports sis à l'étranger; dans ce cas, l'OFAC se substitue à l'exploitant de l'aéroport.

LA. D'une façon plus générale, la possibilité de demander une indemnité pour expropriation formelle des droits de voisinage, selon la procédure des art. 57 ss

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 57

LEx, ne doit pas empêcher le propriétaire concerné d'ouvrir action en paiement d'une indemnité d'expropriation matérielle, quand bien même, concrètement, l'origine de la moins-value
BGE 132 II 475 S. 482

ou des restrictions est le caractère excessif des nuisances provenant d'un ouvrage public (aéroport, route nationale, voie de chemin de fer, etc.). Cela étant, sur le fond, il faut dans tous les cas éviter un cumul d'indemnités.
2.6 La loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) contient, en matière de protection contre le bruit, des normes qui doivent être appliquées par les autorités chargées de l'aménagement du territoire, soit dans le cadre de l'établissement ou de la révision des plans d'affectation soit au stade de l'autorisation de construire. Ces normes entraînent, le cas échéant, des restrictions pour les propriétaires des biens-fonds exposés au bruit. Si l'indemnité d'expropriation matérielle est demandée à cause d'une inconstructibilité résultant de l'application de l'art. 22

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 22 Permis de construire dans les zones affectées par le bruit - 1 Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
1	Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
2	Si les valeurs limites d'immissions sont dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises.33

LPE - restriction qui se concrétise par un refus de permis de construire -, la situation présente une certaine analogie avec un déclassement d'un terrain à bâtir fondé sur l'art. 24 al. 2

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 24 - 1 Les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne peuvent être prévues qu'en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs. Le changement d'affectation de zones à bâtir n'est pas réputé délimitation de nouvelles zones à bâtir.35
1	Les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne peuvent être prévues qu'en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs. Le changement d'affectation de zones à bâtir n'est pas réputé délimitation de nouvelles zones à bâtir.35
2	Les zones à bâtir existantes mais non encore équipées, qui sont destinées à la construction de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes et dans lesquelles les valeurs de planification sont dépassées, doivent être affectées à une utilisation moins sensible au bruit à moins que des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettent de respecter les valeurs de planification dans la plus grande partie de ces zones.

LPE, disposition selon laquelle les zones à bâtir existantes mais non encore équipées, qui sont destinées à la construction de logements et dans lesquelles les valeurs de planification sont dépassées, doivent en principe être affectées à une utilisation moins sensible au bruit. En règle générale, lorsque des restrictions du droit de propriété résultent de la modification d'un plan d'affectation (cantonal ou communal), pour mettre en oeuvre la législation sur la protection de l'environnement ou pour d'autres motifs d'aménagement du territoire, il incombe à une juridiction cantonale de statuer sur les demandes d'indemnité pour expropriation matérielle, sur la base de l'art. 5 al. 2

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 5 Compensation et indemnisation - 1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1	Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1bis	Les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.13
1ter	Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis.14
1quater	Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.15
1quinquies	Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
a	elle serait due par une collectivité publique;
b	son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.16
1sexies	En cas d'impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.17
2	Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
3	Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.

LAT et des règles formelles du droit cantonal. Il doit en aller de même lorsque la "mesure d'aménagement" - soit une interdiction de construire certains bâtiments à usage sensible au bruit - est une conséquence directe de l'application de l'art. 22

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 22 Permis de construire dans les zones affectées par le bruit - 1 Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
1	Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
2	Si les valeurs limites d'immissions sont dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises.33

LPE; en pareil cas en effet, on aurait également pu concevoir une modification préalable du plan d'affectation pour adapter la réglementation à la situation concrète, en matière de nuisances.
2.7 Ainsi, d'un côté, il faut admettre en principe la compétence des juridictions cantonales pour statuer sur les prétentions des propriétaires qui soutiennent que l'application de l'art. 22

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 22 Permis de construire dans les zones affectées par le bruit - 1 Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
1	Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
2	Si les valeurs limites d'immissions sont dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises.33

LPE provoque des restrictions équivalant à une expropriation. D'un autre côté, il y a lieu de constater que dans cette situation - qu'il faut distinguer d'un cas d'expropriation matérielle à cause des restrictions
BGE 132 II 475 S. 483

imposées par les anciens plans des zones de bruit -, aucune disposition de la loi fédérale sur l'aviation (LA), de la loi fédérale sur l'expropriation (LEx) ni d'une autre loi fédérale ne prévoit la compétence de la Commission fédérale d'estimation. Or on ne saurait étendre la compétence des Commissions fédérales d'estimation au-delà des limites fixées par la loi fédérale sur l'expropriation ou par les lois spéciales qui prévoient expressément l'application de la procédure d'estimation, soit directement soit par analogie (cf. supra, consid. 2.2). Les règles sur la compétence matérielle des Commissions fédérales d'estimation sont des règles impératives. Hors des cas prévus par la loi, lorsque la contestation ne porte pas sur un cas d'expropriation formelle (dans le cadre fixé par l'art. 64 al. 1

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 64 - 1 La commission d'estimation statue notamment:68
1	La commission d'estimation statue notamment:68
a	sur le montant de l'indemnité (art. 16 et 17);
b	sur les demandes tendant à ce que les parties intégrantes et les accessoires soient exceptés de l'expropriation (art. 11) et sur les demandes d'extension de celle-ci (art. 12 et 13);
bbis	sur les demandes d'indemnité pour les dommages résultant d'actes préparatoires (art. 15, al. 3);
c	sur les demandes d'indemnité dérivant de l'obligation de sauvegarder l'intérêt public et les fonds voisins (art. 7);
d	sur les nouveaux rapports de propriété et les frais supplémentaires occasionnés par l'entretien des installations nouvelles (art. 26);
e	sur les demandes d'indemnité dérivant de la renonciation à l'expropriation (art. 14);
f	sur les demandes d'indemnité dérivant du ban d'expropriation (art. 44);
g	sur les demandes d'envoi en possession anticipé et les prestations à fournir de ce chef lorsque le président n'a pas la compétence de statuer en vertu de l'art. 76, al. 2;
h	sur les conséquences de la demeure pour le paiement de l'indemnité d'expropriation (art. 88);
i	sur le droit de l'exproprié d'exiger la rétrocession et sur les réclamations qui s'y rattachent (art. 108);
k	...
2	La commission statue elle-même sur sa compétence.73

LEx) mais sur une indemnisation pour expropriation matérielle, la commission saisie par un propriétaire doit décliner sa compétence, nonobstant un éventuel accord des parties pour procéder devant elle (cf. ATF 121 II 436 consid. 3b p. 440; ATF 115 Ib 411 consid. 2b p. 413). Dans la présente affaire, seule la question de la compétence est litigieuse et il n'y a pas lieu d'examiner plus avant à quelles conditions l'application des art. 22

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 22 Permis de construire dans les zones affectées par le bruit - 1 Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
1	Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
2	Si les valeurs limites d'immissions sont dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises.33

LPE et 31 OPB pourrait éventuellement justifier l'octroi d'une indemnité d'expropriation matérielle (cette question a également été laissée indécise dans d'autres arrêts: cf. ATF 126 II 522 consid. 49 p. 596; arrêt 1A.135/2000 du 1er mai 2001, consid. 5, publié in DEP 2001 p. 454, 460 s.; cf. néanmoins, avant l'entrée en vigueur de la LAT et de la LPE, l'arrêt P.312/1978 du 30 mai 1979, publié in ZBl 81/1980 p. 354, où le Tribunal fédéral avait refusé de reconnaître un cas d'expropriation matérielle mais réservé l'éventualité d'une expropriation formelle des droits de voisinage, à propos d'un bien-fonds voisin d'une route nationale). Il convient encore de relever que la question de l'expropriation matérielle à cause de l'impossibilité de construire sur un bien-fonds exposé au bruit doit être distinguée de la question de la prise en charge des coûts de murs antibruit ou d'autres ouvrages de protection contre les nuisances, érigés dans le but d'épargner à certains propriétaires fonciers les restrictions découlant des art. 22

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 22 Permis de construire dans les zones affectées par le bruit - 1 Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
1	Les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
2	Si les valeurs limites d'immissions sont dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises.33

LPE et 31 OPB (question se posant du reste plutôt aux abords des routes et des voies de chemin de fer qu'aux environs des aéroports). Cette dernière question a été évoquée dans deux arrêts du Tribunal fédéral (ATF 120 Ib 76 consid. 5b p. 88; ATF 132 II 371). Les considérations à ce sujet, notamment quant à la procédure à suivre (expropriation formelle, expropriation matérielle) ou à la portée du principe de

BGE 132 II 475 S. 484

causalité (art. 2

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 2 Principe de causalité - Celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais.

LPE), ne sont pas directement pertinentes là où il n'est pas question de réaliser des ouvrages de protection contre le bruit.
2.8 Il résulte des considérants précédents que, dans le cas particulier, c'est en violation du droit fédéral que la Commission fédérale d'estimation a admis sa compétence pour statuer sur les prétentions de l'intimé. Il se justifie donc, conformément aux conclusions du recourant, d'annuler la décision attaquée. Dès lors qu'elle est incompétente, la Commission n'a pas à statuer à nouveau sur les prétentions de l'intimé, ni à transmettre d'office les actes de la procédure à une autre autorité. Il appartient à l'intimé de décider s'il entend ouvrir action devant la juridiction cantonale compétente, en observant les règles formelles du droit cantonal.