BGE-127-II-132 - 2001-03-13 - ATF - Droit administratif et droit international public - Art. 97 et 101 let. a OJ, art. 5 et 45 PA, art. 3 et 11 LTC et art. 43 ss OST; protection juridique provisoire dans...

RS 172.021 PA Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)

Art. 45 [1]

Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.

Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.

[1] Nouvelle teneur selon l'annexe ch. 10 de la LF du 17 juin 2005 sur le TAF, en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (RO 2006 2197 1069; FF 2001 4000).

Urteilskopf

127 II 132

14. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 13. März 2001 i.S. Swisscom AG gegen TDC Switzerland AG (vormals diAx) und Eidgenössische Kommunikationskommission (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste (de):

Art. 97

und 101

lit. a OG, Art. 5 und 45 VwVG, Art. 3 und 11 FMG sowie Art. 43 ff . FDV; einstweiliger Rechtsschutz im Interkonnektionsverfahren zwecks Entbündelung der Teilnehmeranschlüsse (Zugang zur so genannten "letzten Meile").

Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 1 und 2).

Kriterien für die Zulässigkeit der Anordnung vorsorglicher Massnahmen; insbesondere drängt sich bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten Zurückhaltung auf im Hinblick auf die Berücksichtigung der Hauptsachenprognose (E. 3 und 4).

Regeste (fr):

Art. 97 et 101 let. a OJ, art. 5 et 45 PA, art. 3 et 11 LTC et art. 43 ss OST; protection juridique provisoire dans la procédure d'interconnexion en vue de la libéralisation des raccordements téléphoniques (accès au soi-disant "dernier mille").

Recevabilité du recours de droit administratif (consid. 1 et 2).

Critères pour la prise d'une ordonnance de mesures provisoires; en particulier, en cas de manque de clarté de la situation de fait ou de droit, il s'impose de faire preuve de retenue lors de la prise en compte du pronostic sur l'issue du litige (consid. 3 et 4).

Regesto (it):

Art. 97 e 101 lett. a OG, art. 5 e 45 PA, art. 3 e 11 LTC e art. 43 segg. OST; protezione giuridica a titolo provvisorio nell'ambito di una procedura di interconnessione volta alla liberalizzazione dei collegamenti con gli utenti (accesso al cosiddetto "ultimo miglio").

Ricevibilità del ricorso di diritto amministrativo (consid. 1 e 2).

Criteri per poter adottare delle misure cautelari; in particolare, quando la situazione di fatto o di diritto non è chiara, occorre dar prova di una certa prudenza nel prendere in considerazione il presumibile esito della lite (consid. 3 e 4).

Sachverhalt ab Seite 133

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Mit Gesuch vom 31. Juli 2000 beantragte diAx bei der Eidgenössischen Kommunikationskommission, ihr gegenüber der Swisscom AG in verschiedener Hinsicht Interkonnektion zu gewähren und eine entsprechende Interkonnektion bereits vor dem Hauptentscheid in der Sache durch vorsorgliche Massnahme anzuordnen. Im Wesentlichen bezweckte diAx dabei die Entbündelung der Teilnehmeranschlüsse (Zugang zur so genannten "letzten Meile", zum "local loop", d.h. zur physischen Leitung zwischen dem Hausanschluss des Endkunden und der Ortszentrale oder einer ähnlichen Anlage) im Fernmeldebereich im Hinblick auf drei Zugangsformen: beim so genannten "full access" durch vollständige Vermietung der Zugangsleitung (in der Regel ein doppeladriges Kupferkabel) der Swisscom AG an diAx; beim so genannten "line sharing" durch Übertragung der Breitbandfrequenzen an diAx für die Datendienste (die Schmalbandfrequenzen für die Telefondienste verbleiben bei der Swisscom AG), wobei diAx eine eigene Infrastruktur (namentlich Hochgeschwindigkeits-Modems) zur Benützung der Frequenzen bereitstellen muss; beim so genannten "bitstream access" durch Zurverfügungstellen einer Hochgeschwindigkeitsverbindung für Datenübertragungen unter ausschliesslicher technischer Kontrolle durch die Swisscom AG. Am 8. August 2000 wies die Kommunikationskommission ein Begehren der diAx ab, die verlangten vorsorglichen Massnahmen superprovisorisch zu treffen. Mit Stellungnahme vom 8. September

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2000 schloss die Swisscom AG auf Abweisung des Gesuchs um Anordnung vorsorglicher Massnahmen. Am 9. November 2000 hiess die Kommunikationskommission - in der Besetzung von Präsident und Vizepräsident - das Gesuch um Anordnung vorsorglicher Massnahmen teilweise gut. Im Wesentlichen verpflichtete sie dabei die Swisscom AG, in Zusammenarbeit mit diAx innert drei Monaten ein Standardangebot für die ersuchten Dienstleistungen im Bereich des "shared line access" und des "full access" auszuarbeiten; weiter wurde die Swisscom AG verpflichtet, innert drei Monaten gegenüber diAx die Voraussetzungen bereitzustellen, um in den sieben grössten Schweizer Städten gewisse Bandbreiten im Sinne des "bitstream access" zu bestimmten Preisen zugänglich zu machen; sodann verpflichtete die Kommunikationskommission die Swisscom AG, innert sechs Monaten für die gleichen Bandbreiten den "bitstream access" unter denselben Bedingungen in allen Anschlusszentralen mit mehr als 3000 aktiven Anschlüssen einzurichten. Gegen diese vorsorglichen Massnahmen hat die Swisscom AG am 20. November 2000 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit dem Rechtsbegehren, die Verfügung der Kommunikationskommission vom 9. November 2000 sei aufzuheben und das Gesuch von diAx um Anordnung vorsorglicher Massnahmen sei abzuweisen. Die Kommunikationskommission schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 8. Januar 2001 auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Am 23. Januar 2001 fusionierte diAx mit der sunrise communications SA. Die neue Gesellschaft TDC Switzerland AG beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 9. Februar 2001 ebenfalls die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 12. Dezember 2000 hat der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt die Verfügung der Kommunikationskommission ersatzlos auf

Erwägungen

aus den folgenden Erwägungen:

1. a) Gemäss Art. 3 lit. e des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) bedeutet Interkonnektion die Verbindung

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von Fernmeldeanlagen und Fernmeldediensten, die ein fernmeldetechnisches und logisches Zusammenwirken der verbundenen Teile und Dienste sowie den Zugang zu Diensten Dritter ermöglicht. Interkonnektion umfasst sämtliche notwendigen Voraussetzungen, damit Partner miteinander in Kontakt treten und sich gegenseitig Informationen in verständlicher und vollständiger Form zusenden können. Ziel der Interkonnektion ist, dass alle Anwender von Fernmeldediensten über die Netze und Dienste aller Anbieter hinweg miteinander kommunizieren können. Die Regelung des gegenseitigen Netzzuganges gilt als Grundvoraussetzung für einen funktionierenden Fernmeldemarkt (BGE 125 II 613 E. 1a mit weiteren Hinweisen). Nach Art. 11 Abs. 1 FMG müssen marktbeherrschende Anbieter von Fernmeldediensten anderen Anbietern nach den Grundsätzen einer transparenten und kostenorientierten Preisgestaltung auf nichtdiskriminierende Weise Interkonnektion gewähren. Sie müssen die Bedingungen und Preise für ihre einzelnen Interkonnektionsdienstleistungen gesondert ausweisen. Der Bundesrat legt die Grundsätze der Interkonnektion fest, was er in Art. 29 ff . der Verordnung vom 6. Oktober 1997 über Fernmeldedienste (FDV; SR 784.101.1) getan hat. Mit der in Art. 11 Abs. 1 FMG vorgesehenen Interkonnektionspflicht soll verhindert werden, dass marktbeherrschende Anbieter neuen Konkurrenten mit prohibitiven Preisen und technischen Auflagen den Zugang zum Netz verbauen (BGE 125 II 613 E. 1b S. 618; BBl 1996 III 1418f., 1427).
Grundsätzlich werden die Bedingungen der Interkonnektion zwischen den beteiligten Unternehmungen direkt vereinbart. Eine staatliche Regelung ist gesetzlich nur subsidiär für den Fall vorgesehen, dass sich die Parteien nicht innert vernünftiger Frist einigen können (vgl. Art. 11 Abs. 3 FMG; BGE 125 II 613 E. 1c; BBl 1996 III 1419, 1427). b) Gemäss Art. 11 Abs. 3 FMG verfügt die Eidgenössische Kommunikationskommission auf Antrag des Bundesamtes für Kommunikation (vgl. auch Art. 47 FDV) die Interkonnektionsbedingungen nach markt- und branchenüblichen Grundsätzen, wenn innert drei Monaten zwischen dem zur Interkonnektion verpflichteten Anbieter und dem Anfrager keine Einigung zustande kommt. Auf Gesuch einer Partei - oder von Amtes wegen (vgl. Art. 44 FDV) - kann die Kommission einstweiligen Rechtsschutz gewähren, um die Interkonnektion während des Verfahrens sicherzustellen (Art. 11 Abs. 3 zweiter Satz FMG; Art. 44 FDV). Art. 38 ff . FDV regeln das Verfahren zum Abschluss von Interkonnektionsvereinbarungen,

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Art. 43 ff . FDV dasjenige zur Anordnung einer Verfügung auf Interkonnektion. Gemäss Art. 43 Abs. 2 FDV handelt das Bundesamt für Kommunikation als Instruktionsbehörde. Ist die Frage der Marktbeherrschung zu beurteilen, so konsultiert das Bundesamt die Wettbewerbskommission (Art. 11 Abs. 3 dritter Satz FMG; Art. 45 FDV). Nach Art. 11 Abs. 4 FMG unterliegen Verfügungen der Kommunikationskommission in Anwendung von Art. 11 Abs. 3 FMG der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (vgl. auch Art. 61 Abs. 1 FMG; BGE 125 II 613 E. 1d S. 619). c) Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdegegnerin das Gesuch um Anordnung einer Verfügung über Interkonnektion gestellt und dieses mit einem Antrag auf vorsorgliche Massnahmen verbunden. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich nicht um den Endentscheid in der Sache, sondern um eine verfahrensleitende Zwischenverfügung, mit welcher die Kommunikationskommission im Sinne des einstweiligen Rechtsschutzes vorsorgliche Massnahmen getroffen hat.

2. a) Gemäss Art. 101 lit. a OG (e contrario) sind Zwischenverfügungen nur dann selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wenn dieses Rechtsmittel auch gegen den Endentscheid offen steht. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall mit Blick auf Art. 11 Abs. 4 und Art. 61 Abs. 1 FMG erfüllt (vgl. E. 1b). Weiter ist erforderlich, dass die Zwischenverfügung einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 97

OG in Verbindung mit Art. 5 und 45 Abs. 1 VwVG; BGE 125 II 613 E. 2a S. 619; BGE 122 II 211 E. 1c S. 213; BGE 121 II 116 E. 1b/cc S. 119). Selbständig anfechtbar sind namentlich Verfügungen über vorsorgliche Massnahmen (Art. 45 Abs. 2 lit. g VwVG). Auch bei den in Art. 45 Abs. 2 VwVG als selbständig anfechtbar bezeichneten Zwischenverfügungen gilt jedoch grundsätzlich als Voraussetzung der Zulässigkeit einer Beschwerde, dass der Beschwerdeführer einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil erleiden muss (BGE 125 II 613 E. 2a S. 619; BGE 122 II 211 E. 1c S. 213, mit Hinweis). Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde genügt freilich ein tatsächliches, insbesondere wirtschaftliches Interesse für die Annahme eines schutzwürdigen Interesses bzw. für die Begründung eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils (BGE 125 II 613 E. 2a S. 620; BGE 120 Ib 97 E. 1c S. 99 f.). b) Mit dem angefochtenen Massnahmeentscheid regelte die Vorinstanz nicht nur das Verhältnis zwischen den Parteien, sondern

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griff hoheitlich zulasten der Beschwerdeführerin in den Telekommunikationsmarkt ein. Mit den angefochtenen Massnahmen sollen die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass es der Beschwerdegegnerin ermöglicht würde, mit der Beschwerdeführerin bei den fraglichen Angeboten in direkte Konkurrenz zu treten und zulasten der Beschwerdeführerin Marktanteile zu gewinnen. Die Erfüllung der ihr auferlegten Pflichten hätte bei der Beschwerdeführerin offensichtlich erhebliche personelle, administrative, technische und finanzielle Aufwendungen zur Folge, deren Rückabwicklung - zumindest teilweise - als ausgeschlossen oder nur äusserst schwierig realisierbar erscheint. Die Beschwerdeführerin könnte auch nicht damit rechnen, dafür vollständig entschädigt zu werden. Angesichts der durch die Massnahmeverfügung vorgezeichneten direkten Konkurrenzlage und der nicht vollständig reversiblen bzw. ersetzbaren Aufwendungen erleidet die Beschwerdeführerin einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich daher als zulässig.

3. Art. 11 Abs. 3 zweiter Satz FMG sowie Art. 44 FDV enthalten zwar eine gesetzliche Regelung der vorsorglichen Massnahmen im Interkonnektionsverfahren, sie regeln indessen die Voraussetzungen der Ergreifung einstweiliger Vorkehren nicht ausdrücklich. Vorsorgliche Massnahmen, die vor Anordnung einer Verfügung ergehen, zielen darauf ab, die Wirksamkeit derselben sicherzustellen. Mit sichernden Vorkehren wird gewährleistet, dass der bestehende tatsächliche oder rechtliche Zustand einstweilen unverändert erhalten bleibt. Mit gestaltenden Massnahmen, wie sie hier zur Diskussion stehen, wird demgegenüber ein Rechtsverhältnis provisorisch geschaffen oder einstweilig neu geregelt (KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 121, Rz. 332; RHINOW/KOLLER/KISS, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, S. 212, Rz. 1089). Ein Entscheid über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen setzt Dringlichkeit voraus, d.h. dass es sich als notwendig erweist, die fraglichen Vorkehren sofort zu treffen. Sodann muss der Verzicht auf Massnahmen für den Betroffenen einen Nachteil bewirken, der nicht leicht wieder gutzumachen ist, wobei ein tatsächliches, insbesondere wirtschaftliches Interesse genügen kann. Erforderlich ist weiter, dass eine Abwägung der entgegenstehenden Interessen den Ausschlag für den einstweiligen Rechtsschutz gibt und dieser verhältnismässig

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erscheint. Der durch die Endverfügung zu regelnde Zustand darf dadurch jedoch weder präjudiziert noch verunmöglicht werden (BGE 125 II 613 E. 7a S. 623; BGE 119 V 503 E. 3 S. 506; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., S. 121 f., Rz. 334 f.; RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., S. 212, Rz. 1091; GEROLD STEINMANN, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren, in: ZBl 94/1993 S. 149 f.). Vorsorgliche Massnahmen beruhen auf einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage (RHINOW/KOLLER/KISS, a.a.O., S. 212, Rz. 1093). Dabei kann die Hauptsachenprognose insbesondere dann berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist; bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen Zurückhaltung auf, weil diesfalls die entsprechenden Entscheidgrundlagen ja erst im Hauptverfahren ermittelt bzw. festgelegt werden.

4. a) Die Beschwerdegegnerin, welche die angefochtenen vorsorglichen Massnahmen beantragt hatte, verfügt über ein erhebliches Interesse, in den Markt über die Teilnehmeranschlüsse mittels physischer Leitungen (in der Regel Kupferkabel), für den die Beschwerdeführerin noch immer eine - wenigstens faktische - Monopolstellung innehat, einzutreten. Sie versucht dies im vorliegenden Zusammenhang über die Regeln der Interkonnektion zu erreichen. Dabei ist strittig, ob die Beschwerdeführerin neben dem faktischen Monopol, das auf ihre Zeit als staatliche Monopolistin im Fernmeldebereich zurückgeht, auch weiterhin ein rechtliches Ausschlussrecht besitzt. Darüber wird im Hauptverfahren zu befinden sein. Je länger die vorliegende Situation andauert, desto mehr verzögert sich der allfällige Markteintritt der Beschwerdegegnerin, sollte sie in der Hauptsache obsiegen. Als direkte Konkurrentin gegenüber der Beschwerdeführerin hätte sie dadurch nicht nur finanzielle Nachteile - durch den Verlust zusätzlicher Gewinnaussichten - in Kauf zu nehmen, sondern sie wäre zusätzlich in ihrer wettbewerbswirtschaftlichen Entfaltung, namentlich im Vergleich mit der Beschwerdeführerin, behindert. Ein Verzicht auf die vorsorglichen Massnahmen würde daher für die Beschwerdegegnerin einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken (vgl. BGE 125 II 613 E. 6 S. 622 f.). b) Für die Beschwerdegegnerin steht der Zugang zu einem Marktsegment auf dem Spiel, das für die weitere Entwicklung des Fernmeldemarktes und ihrer wettbewerbswirtschaftlichen Entfaltung wichtig sein könnte. Mit ihrem Vorgehen könnte die Beschwerdegegnerin nicht nur gegenüber der Beschwerdeführerin

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in einem neuen Marktsegment in direkte Konkurrenz treten, sondern sich darüber hinaus auch gegenüber weiteren - aktuellen und künftigen - Konkurrenten auf dem Markt der Breitbanddienste einen wesentlichen Wettbewerbsvorteil erarbeiten. Als mögliches Ergebnis ihres Vorprellens bildet diese Chance aus ihrer Sicht die positive Auswirkung des eingegangenen Prozessrisikos, das sie ebenfalls allein trägt. Der Beschwerdeführerin geht es demgegenüber darum, einen Marktvorsprung zu wahren, von dem sie meint, dass er ihr aufgrund der geltenden Rechtslage zustehe und vom Gesetzgeber zugesichert worden sei; sie will auch einen Aufwand vermeiden, der sich je nach Ausgang des Hauptverfahrens, mit dessen Ergebnis kaum innert dem Zeitraum zu rechnen ist, der vorerst von der vorsorglichen Massnahme geregelt wird, als unnütz erweisen könnte. Die Interessen beider Parteien erscheinen gewichtig. Keine der beiden Parteien macht aber geltend, dass zurzeit geradezu ihre wirtschaftliche Existenz in Frage stünde. c) Wohl hat die Beschwerdegegnerin ein klares und nachvollziehbares Interesse an einem baldigen Markteintritt, doch erweist es sich nicht als erforderlich, diesen sofort zu ermöglichen. Die Beschwerdegegnerin und die Kommunikationskommission bringen zwar vor, das öffentliche Interesse verlange eine möglichst baldige Öffnung des Marktes. Das Publikum ist aber von den fraglichen Dienstleistungen im Wesentlichen nicht ausgeschlossen. Es kann hier offen bleiben, ob taugliche Alternativmöglichkeiten bestehen, was unter anderem zwischen den Parteien gerade strittig ist; jedenfalls gibt es für das Publikum ein gewisses Angebot, selbst wenn dieses weiterhin lediglich auf die Beschwerdeführerin zurückgehen und allenfalls ohne erheblichen Preisdruck durch Konkurrenzangebote zustande kommen sollte. Die Beschwerdeführerin ist als Grundversorgungskonzessionärin in bestimmtem Masse zur Gewährleistung der Teilnehmeranschlüsse im Übrigen auch verpflichtet (vgl. Art. 16 FMG sowie Art. 15 Abs. 1 lit. a und Art. 20 FDV). Dass dies nicht auch für den Hochleistungsbereich bei der Datenübertragung gilt und die Beschwerdeführerin eventuell nicht genau das gleiche Angebot bei den Breitbanddiensten führt, wie es die Beschwerdegegnerin vorsieht, ändert nichts daran, dass dem Publikum ein (vorläufig) genügendes Angebot offen steht. Die Marktöffnung im Bereich der "letzten Meile" zugunsten anderer Wettbewerbsteilnehmer mag immerhin ein langfristiges gesamtwirtschaftliches Ziel sein. Es ist jedoch keineswegs sicher, dass

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sich der Standpunkt der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz, wonach der Teilnehmeranschluss bereits nach der heutigen Rechtslage dem Interkonnektionsregime unterstehe, mit den damit verbundenen Folgen im Ergebnis auch durchsetzen wird. d) Über die sich stellenden Rechtsfragen, welche von der Beschwerdegegnerin in einem Pilotverfahren aufgenommen und den Behörden vorgetragen worden sind, ist erstmalig zu entscheiden. Bei der Kommunikationskommission handelt es sich um eine erstinstanzliche Behörde, deren Entscheid keiner dem Bundesgericht vorgeschalteten gerichtlichen Überprüfung unterliegt, sondern unmittelbar bei diesem anzufechten ist. In der Sache stellen sich heikle und komplexe Rechtsfragen mit unbestimmtem Ausgang, über die bisher noch nie in einem Rechtsmittelverfahren entschieden worden ist.
Dementsprechend erweist sich die Hauptsachenprognose als schwierig. Die sich stellenden Rechtsfragen bedürfen eingehender Prüfung. Das Gesetz sieht nämlich nicht ausdrücklich vor, dass die Teilnehmeranschlüsse den Regeln über die Interkonnektion unterstehen. Um dies zu beurteilen, bedarf es daher einer vertieften Analyse der geltenden Rechtslage sowie einer sorgfältigen Auslegung der bestehenden Grundlagen. Zwar wird darauf im angefochtenen Entscheid schon beinahe umfassend eingegangen und legen beide Parteien wie auch die Vorinstanz ausführlich dar, weshalb aus ihrer jeweiligen Sicht die Rechtslage so oder anders sein soll. Die Ausgangslage ist aber völlig offen, und es zeichnet sich weder in der einen noch in der anderen Richtung eine eindeutige Rechtsauffassung ab. Bezeichnend ist, dass beide Parteien je ein Gutachten eines Professors des öffentlichen Rechts mit unterschiedlicher Würdigung der Rechtslage eingereicht haben. Weiter fällt auf, dass der angefochtene Entscheid bereits einem Entscheid in der Sache nahekommt, ohne dies tatsächlich zu sein. Die Vorinstanz hat das Schwergewicht nicht auf die Frage des einstweiligen Rechtsschutzes gelegt, sondern sich über weite Teile vorrangig mit der Hauptsachenprognose befasst. Dass sie ihre Verfügung über 30 enggeschriebene Seiten (zuzüglich neunseitigem Anhang) begründet hat, wovon sich rund zwölf Seiten unmittelbar und weitere fünf Seiten unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit indirekt mit der Erfolgsprognose befassen, belegt, dass die Kommunikationskommission vorwiegend den Sachentscheid vorweggenommen hat. Damit hat sie nicht nur die Parteien dazu verleitet, wenn nicht gar gezwungen, sich in ihren Rechtsschriften ans

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Bundesgericht ebenfalls eingehend mit der Hauptfrage auseinander zu setzen, sondern sie hat sich selber im Ergebnis kaum mehr einen Spielraum für den Entscheid in der Sache gelassen. Die Vorinstanz hat damit die Funktion des einstweiligen Rechtsschutzes und die Kriterien für vorsorgliche Massnahmen verkannt. Den Sachentscheid bereits in dem Masse vorwegzunehmen, wie dies die Vorinstanz getan hat, wäre lediglich dann zulässig, wenn die Hauptsachenprognose eindeutig und unzweifelhaft wäre. Vorliegend trifft jedoch das Gegenteil zu. Eine klare Prognose aufgrund einer vorläufigen summarischen Prüfung ist nicht möglich. e) Ist die rechtliche Ausgangslage in diesem Sinne zurzeit noch mit erheblichen Unklarheiten verbunden, kann ein entsprechend begründetes öffentliches Interesse nicht entscheidend ins Gewicht fallen. Angesichts der vergleichbaren Interessenlage der Parteien rechtfertigt es sich daher im vorliegenden Zusammenhang nicht, vor Klärung der sich stellenden Rechtsfragen die bisherige Situation vorsorglich zu ändern und damit auf dem fraglichen Markt möglicherweise Folgen auszulösen, deren Tragweite zurzeit nicht überschaubar erscheint. Dabei ist in diesem Zusammenhang durchaus auch beachtlich, dass der Massnahmeentscheid eine Reihe von Folgegesuchen weiterer potentieller Konkurrenten nach sich ziehen könnte (vgl. BGE 125 II 613 E. 7b S. 624). Auch wenn der allfällige Marktvorsprung der Beschwerdegegnerin auf ihre Risikobereitschaft zurückgeht und insoweit einen Ausgleich zum eingegangenen Kostenrisiko schafft, muss die Möglichkeit einer Kettenreaktion mit den damit verbundenen Auswirkungen auf den in Frage stehenden Markt mit berücksichtigt werden. Aus Gründen der Rechtsgleichheit könnten Folgegesuche nicht ohne weiteres abgelehnt werden. Sollte sich in der Hauptsache dereinst aber der Standpunkt der Beschwerdeführerin durchsetzen, wäre kaum vorstellbar, wie eine Rückabwicklung einer vorsorglichen Öffnung der Teilnehmeranschlüsse geordnet ablaufen könnte. Bei umgekehrtem Verfahrensausgang erscheint demgegenüber eine kontrollierte Öffnung nach definitiver Klärung der Rechtslage auch dann als bedeutend einfacher und sinnvoller, wenn vorsorgliche Massnahmen unterbleiben. f) Unter diesen Umständen überwiegen die Interessen der Beschwerdegegnerin an der Anordnung einstweiliger Vorkehren die entgegenstehenden Interessen auf Seiten der Beschwerdeführerin nicht. Daran ändert nichts, dass sich der angefochtene Massnahmeentscheid hauptsächlich auf Vorbereitungsarbeiten beschränkt und die Beschwerdeführerin noch nicht unmittelbar zur Marktöffnung zwingt.

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Bereits diese Vorbereitungsarbeiten wären aufwendig. Sodann würde dadurch - trotz unsicherer Hauptsachenprognose - ein Sachzwang geschaffen, der dazu führen könnte, dass später die Interkonnektionspflicht der Beschwerdeführerin nur schon deshalb bejaht würde, um zu vermeiden, dass die erzwungenen Vorbereitungsarbeiten nachträglich sinnlos würden. Damit besteht aber eine erhebliche Gefahr der Vorwegnahme des Hauptentscheides. Gleichzeitig ist bereits der angefochtene Massnahmeentscheid mit dem Risiko nicht mehr überschaubarer Auswirkungen auf dem fraglichen Markt verbunden. Gemessen an diesen Folgen ist der angefochtene Entscheid unverhältnismässig. Überdies kann nicht davon ausgegangen werden, der Standpunkt der Beschwerdegegnerin sei in dem Masse begründet, dass sich der sofortige provisorische Vollzug der beantragten Massnahmen vor vollständiger Prüfung der Rechtslage als notwendig und dringlich erweist.

RS 172.021 PA Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) Art. 5
	1.	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
		a.	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
		b.	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
		c.	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
	2.	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69). [1]
	3.	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

[1] Nouvelle teneur selon l'annexe ch. 10 de la LF du 17 juin 2005 sur le TAF, en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (RO 2006 2197 1069; FF 2001 4000).

RS 784.10 LTC Loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC) Art. 3 Définitions
	Au sens de la présente loi, on entend par:
	a.	informations: les signes, signaux, caractères d'écriture, images, sons et représentations de tout autre type destinés aux êtres humains, aux autres êtres vivants ou aux machines;
	b.	service de télécommunication: la transmission d'informations pour le compte de tiers au moyen de techniques de télécommunication;
	c.	transmission au moyen de techniques de télécommunication: l'émission ou la réception d'informations, sur des lignes ou par ondes hertziennes, au moyen de signaux électriques, magnétiques ou optiques ou d'autres signaux électromagnétiques;
	cbis. [1]	service téléphonique public: le service de télécommunication permettant de transmettre la parole en temps réel au moyen d'une ou de plusieurs ressources d'adressage prévues à cet effet dans le cadre d'un plan de numérotation national ou international;
	cter. [2]	service à valeur ajoutée: la prestation de service fournie par le biais d'un service de télécommunication et facturée aux clients par leur fournisseur de services de télécommunication en sus de services de télécommunication;
	d.	installations de télécommunication: les appareils, lignes ou équipements destinés à transmettre des informations au moyen de techniques de télécommunication ou utilisés à cette fin;
	dbisetdter. [3]	...
	e. [4]	interconnexion: l'accès constitué par la liaison des installations et des services de deux fournisseurs de services de télécommunication qui permet leur intégration fonctionnelle grâce à des systèmes logiques et à des techniques de télécommunication et qui ouvre l'accès aux services de tiers;
	ebis. [5]	lignes louées: la fourniture de capacités de transmission transparentes par des liaisons de point à point;
	eter. [6]	canalisations de câbles: les conduites souterraines dans lesquelles sont tirées les lignes destinées à la transmission d'informations au moyen de techniques de télécommunication, y compris les chambres d'accès;
	f. [7]	ressource d'adressage: la suite de chiffres, de lettres ou de signes ou toute autre information permettant d'identifier une personne, un processus informatique, une machine, un appareil ou une installation de télécommunication qui intervient dans une opération de télécommunication;
	g. [8]	données d'annuaire: les indications qui identifient ou caractérisent un client au regard d'une ressource d'adressage individuelle lui ayant été attribuée et qui sont destinées à la publication d'un annuaire ou qui sont nécessaires à la fourniture d'un service de télécommunication;
	h. [9]	programme de radio et de télévision: une série d'émissions au sens de l'art. 2 LRTV [10].

[1] Introduite par le ch. I de la L du 22 mars 2019, en vigueur depuis le 1er janv. 2021 (RO 2020 6159; FF 2017 6185). [2] Introduite par le ch. I de la L du 22 mars 2019, en vigueur depuis le 1er janv. 2021 (RO 2020 6159; FF 2017 6185). [3] Introduites par le ch. I de la L du 24 mars 2006 (RO 2007 921; FF 2003 7245). Abrogées par le ch. I de la L du 22 mars 2019, avec effet au 1er janv. 2021 (RO 2020 6159; FF 2017 6185). [4] Nouvelle teneur selon le ch. I de la L du 24 mars 2006, en vigueur depuis le 1er avr. 2007 (RO 2007 921; FF 2003 7245). [5] Introduite par le ch. I de la L du 24 mars 2006, en vigueur depuis le 1er avr. 2007 (RO 2007 921; FF 2003 7245). [6] Introduite par le ch. I de la L du 24 mars 2006, en vigueur depuis le 1er avr. 2007 (RO 2007 921; FF 2003 7245). [7] Nouvelle teneur selon le ch. I de la L du 22 mars 2019, en vigueur depuis le 1er janv. 2021 (RO 2020 6159; FF 2017 6185). [8] Nouvelle teneur selon le ch. I de la L du 22 mars 2019, en vigueur depuis le 1er janv. 2021 (RO 2020 6159; FF 2017 6185). [9] Introduite par l'annexe ch. II 2 de la LF du 24 mars 2006 sur la radio et la télévision, en vigueur depuis le 1er avr. 2007 (RO 2007 737; FF 2003 1425). [10] RS 784.40

RS 784.10 LTC Loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC) Art. 11 [1] Garantie de l'accès aux ressources et services des fournisseurs occupant une position dominante
	1.	Les fournisseurs de services de télécommunication occupant une position dominante sur le marché sont tenus de garantir aux autres fournisseurs, de manière transparente et non discriminatoire et à des prix orientés en fonction des coûts, l'accès à leurs ressources et à leurs services dans les formes suivantes: [2]
		a. [3]	accès totalement dégroupé au raccordement d'abonné pour l'utilisation de la totalité du spectre des fréquences disponible sur la paire torsadée métallique;
		betc. [4]	...
		d.	interconnexion;
		e.	lignes louées;
		f.	accès aux canalisations de câbles, dans la mesure où ces dernières ont une capacité suffisante.
	2.	Ils doivent présenter séparément les conditions et les prix de chacune de leurs prestations en matière d'accès.
	3.	Le Conseil fédéral règle les modalités.
	4.	Les fournisseurs de services de télécommunication remettent à l'OFCOM [5] une copie de leurs accords en matière d'accès. L'OFCOM veille à ce que ces accords puissent être consultés, pour autant qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose.
	5.	Il n'y a pas d'obligation de garantir l'accès en matière de diffusion de programmes de radio et de télévision.

[1] Nouvelle teneur selon l'annexe art. 106 ch. 2 de la LF du 24 mars 2006 sur la radio et la télévision, en vigueur depuis le 1er avr. 2007 (RO 2007 737; FF 2003 1425). [2] Nouvelle teneur selon le ch. I de la L du 22 mars 2019, en vigueur depuis le 1er janv. 2021 (RO 2020 6159; FF 2017 6185). [3] Nouvelle teneur selon le ch. I de la L du 22 mars 2019, en vigueur depuis le 1er janv. 2021 (RO 2020 6159; FF 2017 6185). [4] Abrogées par le ch. I de la L du 22 mars 2019, avec effet au 1er janv. 2021 (RO 2020 6159; FF 2017 6185). [5] Nouvelle expression selon le ch. I de la L du 22 mars 2019, en vigueur depuis le 1er janv. 2021 (RO 2020 6159; FF 2017 6185). Il a été tenu compte de cette mod. dans tout le texte.

RS 784.101.1 OST Ordonnance du 9 mars 2007 sur les services de télécommunication (OST) Art. 43 Tâche
	1.	L'organe de conciliation connaît de tout différend relevant du droit civil survenant entre un client et son fournisseur de services de télécommunication ou son fournisseur de services à valeur ajoutée.
	2.	Il exerce sa tâche de conciliation de manière indépendante, impartiale, transparente et efficace. Il ne peut être soumis à aucune directive générale ou particulière concernant la solution d'un litige.

RS 784.101.1 OST Ordonnance du 9 mars 2007 sur les services de télécommunication (OST) Art. 44 Règlement de procédure
	1.	L'organe de conciliation se dote d'un règlement de procédure.
	2.	Le délégataire soumet son règlement de procédure et le tarif de ses émoluments, ainsi que toute modification ultérieure, à l'approbation de l'OFCOM.

RS 784.101.1 OST Ordonnance du 9 mars 2007 sur les services de télécommunication (OST) Art. 38 Facturation des services à valeur ajoutée
	1.	Aussi longtemps qu'ils peuvent contester la facture, les clients peuvent exiger de leur fournisseur qu'il leur communique dans une rubrique séparée, de manière ponctuelle gratuitement, ou à l'occasion de chaque facture, les données suivantes, à condition qu'elles soient utilisées pour la facturation:
		a.	la ressource d'adressage par laquelle le service à valeur ajoutée est fourni, pour autant qu'elle soit disponible;
		b.	la date et l'heure de la fourniture du service à valeur ajoutée;
		c.	le cas échéant, la durée de la communication;
		d.	la rémunération due pour le service à valeur ajoutée.
	2.	Le fournisseur de services de télécommunication fournit les indications énumérées à l'al. 1 sur demande pour les raccordements avec prépaiement des frais de communication. La fourniture d'indications doit être gratuite oralement. Par écrit, seul un montant restreint peut être prélevé.
	3.	Le fournisseur de services de télécommunication est tenu d'indiquer de manière claire sur la facture le moyen d'obtenir l'identité et l'adresse du fournisseur du service à valeur ajoutée.
	4.	Lorsqu'un client conteste la facture portant sur des services à valeur ajoutée, le fournisseur de services de télécommunication ne peut pas bloquer le raccordement ou résilier le contrat pour ce motif avant la résolution du litige. Cela vaut également lorsque le service à valeur ajoutée n'est pas fourni, mais seulement offert par le biais d'un service de télécommunication. Le fournisseur de services de télécommunication peut toutefois bloquer l'accès aux services à valeur ajoutée.

RS 784.101.1 OST Ordonnance du 9 mars 2007 sur les services de télécommunication (OST) Art. 45 Principes de procédure
	1.	La procédure de conciliation doit être équitable, rapide et économique pour les clients.
	2.	Une requête en conciliation est recevable uniquement:
		a.	si la partie requérante a préalablement cherché une solution auprès de l'autre partie au litige;
		b.	si la requête est déposée conformément aux conditions prévues par le règlement de procédure de l'organe de conciliation;
		c.	si elle n'est pas manifestement abusive;
		d.	si aucun tribunal ou aucun tribunal arbitral n'a été saisi.
	3.	La procédure de conciliation se déroule, au choix du client, dans l'une des langues officielles de la Confédération.
	4.	L'organe de conciliation peut entreprendre toutes les démarches nécessaires à la solution d'un litige dont il est saisi. Il rend une proposition de conciliation en équité lorsque les parties ne peuvent s'entendre sur une solution négociée. Il établit un rapport consignant le déroulement de la procédure de conciliation, qui est remis aux parties si elles en font la demande.
	5.	La procédure de conciliation prend fin avec le retrait de la requête, la conclusion d'un accord entre les parties, la proposition de l'organe de conciliation ou le classement de la requête en raison de son caractère manifestement abusif.

RS 784.10 LTC Loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC) Art. 61 [1]

[1] Abrogé par l'annexe ch. 86 de la L du 17 juin 2005 sur le TAF, avec effet au 1er janv. 2007 (RO 2006 2197 1069; FF 2001 4000).

RS 784.10 LTC Loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC) Art. 16 Étendue du service universel [1]
	1.	Dans la zone couverte par sa concession, le concessionnaire du service universel assure une ou plusieurs des prestations ci-après, qui doivent répondre aux exigences techniques les plus récentes et à la demande du public: [2]
		a. [3]	le service téléphonique public, c'est-à-dire la transmission de la parole en temps réel au moyen de techniques de télécommunication, y compris la transmission de données faisant appel à des débits compatibles avec les voies de transmission de la parole, ainsi que le raccordement et les services additionnels;
		b.	l'accès aux services d'appel d'urgence;
		c. [4]	des postes téléphoniques payants publics en nombre suffisant;
		d. [5]	l'accès aux annuaires suisses des abonnés du service téléphonique public; le Conseil fédéral peut imposer à un concessionnaire du service universel de tenir un annuaire de tous les abonnés des prestations du service universel (annuaire universel);
		e. [6]	... [7]
	1bis.	Les services relevant du service universel doivent être assurés dans tout le pays de manière à pouvoir être utilisés par les personnes handicapées à des conditions qualitativement, quantitativement et économiquement comparables à celles offertes aux personnes non handicapées. À cet effet, le concessionnaire du service universel doit veiller notamment à:
		a.	aménager les cabines téléphoniques en fonction des besoins des handicapés sensoriels et des personnes à mobilité réduite;
		b.	mettre un service de relais des messages à la disposition des malentendants;
		c.	mettre à la disposition des malvoyants un service de renseignements et un service de commutation. [8]
	2.	Le Conseil fédéral règle les modalités d'application. Il peut prévoir des dispositions spéciales pour les raccordements situés hors des zones habitées. Il peut déléguer ces compétences au Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC). [9]
	3.	Le Conseil fédéral adapte périodiquement les prestations relevant du service universel aux besoins de la société et du monde économique et à l'état de la technique.

[1] Nouvelle teneur selon le ch. I de la L du 24 mars 2006, en vigueur depuis le 1er avr. 2007 (RO 2007 921; FF 2003 7245). [2] Nouvelle teneur selon le ch. I de la L du 24 mars 2006, en vigueur depuis le 1er avr. 2007 (RO 2007 921; FF 2003 7245). [3] Nouvelle teneur selon le ch. I de la L du 24 mars 2006, en vigueur depuis le 1er avr. 2007 (RO 2007 921; FF 2003 7245). [4] Nouvelle teneur selon le ch. I de la L du 24 mars 2006, en vigueur depuis le 1er avr. 2007 (RO 2007 921; FF 2003 7245). [5] Nouvelle teneur selon le ch. I de la L du 24 mars 2006, en vigueur depuis le 1er avr. 2007 (RO 2007 921; FF 2003 7245). [6] Abrogée par l'annexe ch. 5 de la L du 13 déc. 2002 sur l'égalité pour les handicapés, avec effet au 1er janv. 2004 (RO 2003 4487; FF 2001 1605). [7] Cette liste n'est plus à jour. Voir actuellement l'al. 3 ainsi que l'art. 15 de l'O du 9 mars 2007 sur les services de télécommunication (RS 784.101.1). [8] Introduit par l'annexe ch. 5 de la L du 13 déc. 2002 sur l'égalité pour les handicapés, en vigueur depuis le 1er janv. 2004 (RO 2003 4487; FF 2001 1605). [9] Nouvelle teneur de la phrase selon le ch. I de la L du 22 mars 2019, en vigueur depuis le 1er janv. 2021 (RO 2020 6159; FF 2017 6185).

RS 784.101.1 OST Ordonnance du 9 mars 2007 sur les services de télécommunication (OST) Art. 15 Prestations du service universel
	1.	Le service universel comprend les services suivants:
		a.	le service téléphonique public qui permet de faire et de recevoir, en temps réel, des appels téléphoniques nationaux et internationaux avec un numéro [1];
		b. [2]	...
		c. [3]	une inscription dans l'annuaire du service téléphonique public en cas d'utilisation du service visé à la let. a; les ménages ont droit à deux inscriptions;
		d. [4]	le service d'accès à Internet avec l'un des débits de transmission spécifiés suivants:10 Mbit/s en téléchargement et 1 Mbit/s en téléversement, 80 Mbit/s en téléchargement et 8 Mbit/s en téléversement;
			1.	10 Mbit/s en téléchargement et 1 Mbit/s en téléversement,
			2.	80 Mbit/s en téléchargement et 8 Mbit/s en téléversement;
		e.	les services pour malentendants suivants:la mise à disposition, 24 heures sur 24, d'un service de transcription traitant également les appels d'urgence ainsi que d'un service de relais des messages courts (SMS),la mise à disposition d'un service de relais par vidéo-téléphonie de 8 h à 21 h du lundi au vendredi et de 10 h à 17 h le samedi, le dimanche et les jours fériés selon le droit fédéral;
			1.	la mise à disposition, 24 heures sur 24, d'un service de transcription traitant également les appels d'urgence ainsi que d'un service de relais des messages courts (SMS),
			2.	la mise à disposition d'un service de relais par vidéo-téléphonie de 8 h à 21 h du lundi au vendredi et de 10 h à 17 h le samedi, le dimanche et les jours fériés selon le droit fédéral;
		f. [5]	le service d'annuaire et de commutation pour malvoyants et personnes à mobilité réduite: l'accès, sous la forme d'un service de renseignements dans les trois langues officielles, aux données d'annuaires des clients de tous les fournisseurs du service téléphonique public en Suisse et la mise à disposition d'un service de commutation 24 heures sur 24; pour autant que le concessionnaire du service universel offre un service d'établissement de communications, le service de commutation permet aussi d'atteindre les clients qui ne sont pas inscrits dans l'annuaire mais qui consentent à être atteints dans le cadre d'un service d'établissement de communications au sens de l'art. 11, al. 4. [6]
	2.	Le concessionnaire du service universel est tenu de fournir ces prestations pendant toute la durée de la concession.
	3.	L'OFCOM fixe les spécifications applicables aux prestations du service universel. Ces spécifications se basent sur les normes internationales harmonisées.

[1] Nouvelle expression selon le ch. I de l'O du 18 nov. 2020, en vigueur depuis le 1er janv. 2021 (RO 2020 6183). Il a été tenu compte de cette mod. dans tout le texte. [2] Abrogée par le ch. I de l'O du 16 déc. 2022, avec effet au 1er janv. 2024 (RO 2022 849). [3] Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 16 déc. 2022, en vigueur depuis le 1er janv. 2024 (RO 2022 849). [4] Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 16 déc. 2022, en vigueur depuis le 1er janv. 2024 (RO 2022 849). [5] Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 18 nov. 2020, en vigueur depuis le 1er janv. 2021 (RO 2020 6183). [6] Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 2 déc. 2016, en vigueur depuis le 1er janv. 2018 (RO 2017 13).

RS 784.101.1 OST Ordonnance du 9 mars 2007 sur les services de télécommunication (OST) Art. 20 [1] Éligibilité et modalités de la mise à disposition
	1.	Le concessionnaire du service universel dispose d'un délai de 45 jours à compter de la réception de la demande pour déterminer s'il entend fournir le raccordement visé à l'art. 16. S'il veut renoncer à la conclusion d'un contrat au sens de l'art. 14a, il examine si un raccordement exploité par un autre fournisseur est disponible et s'assure, dans ce cas, que ce fournisseur peut mettre à disposition une offre comparable au sens de l'art. 14b. Le fournisseur sollicité est tenu de répondre dans un délai de 15 jours à la demande du concessionnaire du service universel.
	2.	Si la mise à disposition du raccordement visé à l'art. 16 engendre des coûts supérieurs à ceux mentionnés à l'art. 18, al. 2, le concessionnaire du service universel doit fournir gratuitement un devis à la personne intéressée dans les 90 jours dès l'obtention des informations nécessaires; la technologie utilisée doit être précisée.
	3.	Le concessionnaire du service universel doit mettre le service à disposition dans un délai de 12 mois une fois le contrat signé. Si aucun travail de génie civil n'est nécessaire, le délai est de 6 mois.
	4.	En cas de désaccord sur le montant des coûts excédentaires, l'OFCOM peut mandater un expert indépendant, aux frais de la personne intéressée, pour procéder à la vérification. En cas d'abus manifeste du concessionnaire du service universel, les frais de l'expertise sont à sa charge.

[1] Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 16 déc. 2022, en vigueur depuis le 1er janv. 2024 (RO 2022 849).