Urteilskopf

125 V 465

76. Sentenza del 6 settembre 1999 nella causa C. contro Ufficio per l'industria, arti e mestieri e lavoro dei Grigioni e Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni
Regeste (de):

• Art. 8 Abs. 1 lit. c AVIG; Art. 20 lit. a des Übereinkommens Nr. 168 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) über Beschäftigungsförderung und den Schutz gegen Arbeitslosigkeit vom 21. Juni 1988: Aufenthalt in der Schweiz als Anspruchserfordernis.


• Die zu Art. 8 Abs. 1 lit. c AVIG ergangene Rechtsprechung verletzt Art. 20 lit. a des Übereinkommens Nr. 168 über Beschäftigungsförderung und den Schutz gegen Arbeitslosigkeit vom 21. Juni 1988 nicht, soweit diese Bestimmung das Recht auf Ausrichtung von Leistungen von der Voraussetzung abhängig macht, dass sich der Ansprecher im Gebiet des leistenden Staates befindet.

Regeste (fr):

• Art. 8 al. 1 let. c LACI; art. 20 let. a

  SR 784.101.2 Ordonnance du 25 novembre 2015 sur les installations de télécommunication (OIT) OIT Art. 20 Restrictions - Lorsqu'une installation réceptrice de radiocommunication permet d'écouter à la fois des émissions de radiocommunications publiques et des émissions de radiocommunication non publiques au sens de l'art. 179bis du code pénal28, l'offre et les informations fournies avec l'installation doivent se borner à mentionner l'écoute des émissions publiques.

  de la convention no 168 de l'Organisation internationale du travail (OIT) concernant la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage du 21 juin 1988: Le droit à prestations suppose la résidence en Suisse.


• La jurisprudence concernant l'art. 8 al. 1 let. c LACI n'est pas contraire à l'art. 20 let. a de la convention no 168 concernant la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage du 21 juin 1988, dans la mesure où cette disposition conventionnelle fait dépendre le droit à prestations de la condition que l'intéressé se trouve sur le territoire de l'Etat qui alloue les prestations.

Regesto (it):

• Art. 8 cpv. 1 lett. c

  SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 8 Droit à l'indemnité - 1 L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
  1	L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
  a	s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
  b	s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
  c	s'il est domicilié en Suisse (art. 12);
  d	s'il a achevé sa scolarité obligatoire et qu'il n'a pas encore atteint l'âge de référence fixé à l'art. 21, al. 1, LAVS36;
  e	s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
  f	s'il est apte au placement (art. 15), et
  g	s'il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
  2	Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l'indemnité des personnes qui, avant d'être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s'écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l'exigent.

  LADI; art. 20 lett. a della Convenzione n. 168 dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) concernente la promozione dell'impiego e la protezione contro la disoccupazione del 21 giugno 1988: Residenza in Svizzera quale premessa per il diritto a prestazioni.


• La giurisprudenza sviluppata intorno all'art. 8 cpv. 1 lett. c

  SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 8 Droit à l'indemnité - 1 L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
  1	L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
  a	s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
  b	s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
  c	s'il est domicilié en Suisse (art. 12);
  d	s'il a achevé sa scolarité obligatoire et qu'il n'a pas encore atteint l'âge de référence fixé à l'art. 21, al. 1, LAVS36;
  e	s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
  f	s'il est apte au placement (art. 15), et
  g	s'il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
  2	Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l'indemnité des personnes qui, avant d'être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s'écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l'exigent.

  LADI non viola l'art. 20 lett. a della Convenzione n. 168 concernente la promozione dell'impiego e la protezione contro la disoccupazione del 21 giugno 1988, nella misura in cui quest'ultimo disposto sottopone il diritto all'erogazione di prestazioni alla condizione che l'interessato si trovi sul territorio dello Stato erogante.

Sachverhalt ab Seite 466

BGE 125 V 465 S. 466

A.- Il cittadino italiano C., coniugato, beneficiario di un permesso di domicilio tipo C, ha lavorato presso l'impresa di costruzioni L. SA, B. (Svizzera), fino al suo licenziamento per mancanza di lavoro. A partire dal 1o gennaio 1997 egli ha fatto valere il diritto all'indennità di disoccupazione. Il 21 febbraio 1997 l'Ufficio per l'industria, arti e mestieri e lavoro dei Grigioni ha negato all'interessato il diritto all'indennità di disoccupazione a decorrere dal 1o gennaio 1997 per mancanza di domicilio in Svizzera.
B.- Contro il provvedimento di diniego C. è insorto con ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, il quale, per giudizio del 2 settembre 1997, ha respinto l'impugnativa.
C.- C., rappresentato dall'avvocato S., interpone ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni. Con protesta di spese e ripetibili, chiede l'annullamento del giudizio cantonale e conseguentemente il riconoscimento delle indennità di disoccupazione. Dei motivi sviluppati si dirà, per quanto necessario, in seguito. L'Ufficio per l'industria, arti e mestieri e lavoro dei Grigioni postula la reiezione del gravame, mentre l'Ufficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro (dal 1o gennaio 1998: Ufficio federale dello sviluppo economico e del lavoro; dal 1o luglio 1999: Segretariato di Stato dell'economia) ha rinunciato a presentare osservazioni.
Erwägungen

Diritto:

1. Nella misura in cui la procedura di ricorso concerne l'assegnazione o il rifiuto di prestazioni assicurative, l'ambito del potere cognitivo del Tribunale federale delle assicurazioni non è limitato all'esame della violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, ma si estende anche all'esame dell'adeguatezza della decisione impugnata; la Corte in tal caso non è vincolata dall'accertamento di fatto operato dai primi giudici e può scostarsi dalle conclusioni delle parti, a loro vantaggio o pregiudizio (art. 132

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 8 Droit à l'indemnité - 1 L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
1	L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
a	s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
b	s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
c	s'il est domicilié en Suisse (art. 12);
d	s'il a achevé sa scolarité obligatoire et qu'il n'a pas encore atteint l'âge de référence fixé à l'art. 21, al. 1, LAVS36;
e	s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
f	s'il est apte au placement (art. 15), et
g	s'il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
2	Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l'indemnité des personnes qui, avant d'être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s'écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l'exigent.

OG).
2. a) Secondo l'art. 8 cpv. 1 lett. c

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 8 Droit à l'indemnité - 1 L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
1	L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
a	s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
b	s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
c	s'il est domicilié en Suisse (art. 12);
d	s'il a achevé sa scolarité obligatoire et qu'il n'a pas encore atteint l'âge de référence fixé à l'art. 21, al. 1, LAVS36;
e	s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
f	s'il est apte au placement (art. 15), et
g	s'il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
2	Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l'indemnité des personnes qui, avant d'être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s'écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l'exigent.

LADI ha diritto all'indennità di disoccupazione l'assicurato che risiede in Svizzera. In ossequio al principio del divieto dell'esportazione di prestazioni, la giurisprudenza ha precisato che la succitata norma subordina il diritto all'indennità di disoccupazione alla residenza effettiva in Svizzera, così
BGE 125 V 465 S. 467

come all'intenzione di conservarla durante un certo periodo e di farne, durante questo tempo, il centro delle proprie relazioni personali (DTF 115 V 448). Questi requisiti non collimano con quelli del domicilio civile secondo l'art. 23

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 23 - 1 Le domicile de toute personne est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir; le séjour dans une institution de formation ou le placement dans un établissement d'éducation, un home, un hôpital ou une maison de détention ne constitue en soi pas le domicile.17
1	Le domicile de toute personne est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir; le séjour dans une institution de formation ou le placement dans un établissement d'éducation, un home, un hôpital ou une maison de détention ne constitue en soi pas le domicile.17
2	Nul ne peut avoir en même temps plusieurs domiciles.
3	Cette dernière disposition ne s'applique pas à l'établissement industriel ou commercial.

CC (DTF 115 V 449 consid. 1b con riferimenti; cfr. anche DTF 119 V 108 consid. 6c e riferimenti). La nozione di domicilio della legislazione sugli stranieri non coincide con quella del diritto civile (DTF 113 V 264 consid. 2b; RCC 1990 pag. 261 consid. 3a e 1982 pag. 171 consid. 2a con riferimenti), né tanto meno con quella della residenza secondo l'art. 8 cpv. 1 lett. c

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 8 Droit à l'indemnité - 1 L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
1	L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
a	s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
b	s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
c	s'il est domicilié en Suisse (art. 12);
d	s'il a achevé sa scolarité obligatoire et qu'il n'a pas encore atteint l'âge de référence fixé à l'art. 21, al. 1, LAVS36;
e	s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
f	s'il est apte au placement (art. 15), et
g	s'il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
2	Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l'indemnité des personnes qui, avant d'être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s'écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l'exigent.

LADI.
b) (...).

3. Nella fattispecie il ricorrente sostiene che la summenzionata giurisprudenza violerebbe l'art. 20 lett. a della Convenzione n. 168 dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) concernente la promozione dell'impiego e la protezione contro la disoccupazione del 21 giugno 1988 (RS 0.822.726.8; RU 1991 1914; in vigore per la Svizzera dal 17 ottobre 1991, in seguito: Convenzione n. 168). Egli rileva segnatamente che tale giurisprudenza non sarebbe conforme al diritto internazionale poiché subordina il diritto all'indennità di disoccupazione, oltre che alla residenza effettiva in Svizzera, anche all'intenzione di conservarla durante un certo periodo e di farne - durante questo tempo - il centro delle proprie relazioni personali, quando la Convenzione in oggetto richiederebbe invece dall'interessato solo di trovarsi sul territorio svizzero. (...).
4. a) L'art. 20 della Convenzione n. 168 nella versione francese, che giusta l'art. 39 fa stato con quella inglese, cita: "Les indemnités auxquelles une personne protégée aurait eu droit dans les éventualités de chômage complet ou partiel, ou de suspension du gain due à une suspension temporaire de travail sans cessation de la relation de travail, peuvent être refusées, supprimées, suspendues ou réduites dans une mesure prescrite: aussi longtemps que l'intéressé ne se trouve pas sur le territoire du Membre (a);" b) Per costante giurisprudenza l'interpretazione di un accordo internazionale deve procedere anzitutto dal testo convenzionale. Se il testo è chiaro e il significato - come risulta dal generale uso della lingua, dall'oggetto e dallo scopo della disposizione - non appare privo di senso, non è data interpretazione estensiva o limitativa, a meno che dal contesto o dai lavori preparatori si possa con sicurezza dedurre che il testo non
BGE 125 V 465 S. 468

corrisponde alla volontà delle parti contraenti (DTF 121 V 43 consid. 2c, DTF 119 V 107 consid. 6a, DTF 117 V 269 consid. 3b e sentenze ivi citate). In questo ambito - conformemente a una giurisprudenza solo recentemente modificata - le nozioni, applicabili in una convenzione di sicurezza sociale e determinanti per il diritto a prestazioni di un istituto di assicurazione svizzero, dovevano essere interpretate sempre giusta la concezione svizzera, ossia secondo il diritto nazionale (DTF 112 V 149 consid. 2a con rinvii). Con l'entrata in vigore - per la Svizzera il 6 giugno 1990 - della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 23 maggio 1969 (RS 0.111; RU 1990 1112), il Tribunale federale delle assicurazioni ha precisato l'accennata giurisprudenza (DTF 117 V 268), nel senso che ha considerato essere necessario, a norma dei principi generali sull'interpretazione degli accordi internazionali stabiliti negli art. 31 a 33, cercare in primo luogo il significato autonomo di una disposizione convenzionale. Solo se una convenzione - interpretata regolarmente alla luce di suddette regole - non disciplina né esplicitamente né tacitamente una precisa questione, è ammissibile per la sua interpretazione consultare sussidiariamente le nozioni applicabili nel diritto nazionale (DTF 124 V 228 seg. consid. 3a; cfr. anche DTF 121 V 43 consid. 2c e DTF 119 V 107 consid. 6a con rinvii).
5. Si pone quindi il tema di sapere se e in quale misura al caso la giurisprudenza sviluppata intorno all'art. 8 cpv. 1 lett. c

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 8 Droit à l'indemnité - 1 L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
1	L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
a	s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
b	s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
c	s'il est domicilié en Suisse (art. 12);
d	s'il a achevé sa scolarité obligatoire et qu'il n'a pas encore atteint l'âge de référence fixé à l'art. 21, al. 1, LAVS36;
e	s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
f	s'il est apte au placement (art. 15), et
g	s'il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
2	Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l'indemnité des personnes qui, avant d'être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s'écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l'exigent.

LADI violi l'art. 20 lett. a

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 8 Droit à l'indemnité - 1 L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
1	L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
a	s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
b	s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
c	s'il est domicilié en Suisse (art. 12);
d	s'il a achevé sa scolarité obligatoire et qu'il n'a pas encore atteint l'âge de référence fixé à l'art. 21, al. 1, LAVS36;
e	s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
f	s'il est apte au placement (art. 15), et
g	s'il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
2	Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l'indemnité des personnes qui, avant d'être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s'écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l'exigent.

della Convenzione n. 168, in quanto esso disposto sottopone il diritto all'erogazione di prestazioni alla condizione che l'interessato si trovi sul territorio dello Stato erogante. Giova al riguardo ricordare che in una recente sentenza il Tribunale federale delle assicurazioni, esprimendosi sugli scopi prefissisi dalla Convenzione all'art. 2, ha evidenziato come la medesima volga a che gli Stati membri prendano misure appropriate per coordinare il loro sistema di protezione contro la disoccupazione e la loro politica d'occupazione: a tal fine devono provvedere in particolare a che le modalità d'indennizzo contribuiscano alla promozione del pieno impiego e non abbiano per effetto di scoraggiare i datori di lavoro dall'offrire, rispettivamente i lavoratori dal cercare, un'occupazione produttiva (DTF 124 V 229 consid. 3b). Orbene non si vede come la suddetta giurisprudenza relativa all'art. 8 cpv. 1 lett. c

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 8 Droit à l'indemnité - 1 L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
1	L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
a	s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
b	s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
c	s'il est domicilié en Suisse (art. 12);
d	s'il a achevé sa scolarité obligatoire et qu'il n'a pas encore atteint l'âge de référence fixé à l'art. 21, al. 1, LAVS36;
e	s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
f	s'il est apte au placement (art. 15), et
g	s'il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
2	Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l'indemnité des personnes qui, avant d'être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s'écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l'exigent.

LADI esigente una presenza qualificata nel nostro Paese possa
BGE 125 V 465 S. 469

essere contraria alla Convenzione. In effetti, solo restando a diretto contatto con il mondo del lavoro nel quale intende essere reinserito il disoccupato può dar prova di un serio e costante impegno nella ricerca di un lavoro. Inoltre la presenza effettiva garantisce alle autorità competenti la possibilità di verificare l'idoneità al collocamento e di controllare la disoccupazione. Ridurre tale presenza a qualche ora al giorno, come richiesto dal ricorrente, equivarrebbe a non far obbligo agli interessati di mettersi nella situazione di concretamente poter reperire un impiego. Con un simile sistema verrebbe garantita solo l'indennizzazione degli assicurati, mentre sarebbe disatteso l'altro intento contenuto nella Convenzione, quello della promozione del pieno impiego, intento che può essere concretizzato solo con un disciplinamento che favorisca la ricerca di un'occupazione. La giurisprudenza di questa Corte che subordina il diritto all'indennità di disoccupazione, oltre che alla residenza effettiva in Svizzera, anche all'intenzione di conservarla durante un certo periodo e di farne - durante questo tempo - il centro delle proprie relazioni personali non è quindi in contrasto con il diritto convenzionale, questo a prescindere dal fatto che ciò non esclude necessariamente per l'interessato la possibilità di avere il domicilio all'estero presso la propria famiglia. (...).
Le considerazioni che precedono appaiono tanto più valide quando si ritenga come l'art. 20 della Convenzione, oltre al requisito di trovarsi nello Stato membro (lett. a), prevede una serie di situazioni nelle quali il diritto a prestazioni è subordinato alla condizione che il richiedente abbia fatto tutto quanto da lui esigibile per non essere disoccupato (lett. b - h).
6. Nella fattispecie si pone la questione di sapere se C. fosse nel periodo determinante effettivamente residente nel nostro Paese, ossia presente sul mercato del lavoro svizzero. Orbene, per attestare la sua effettiva residenza in Svizzera il ricorrente rileva in particolare di avere avuto a disposizione una camera presso il "Personalhaus" dell'ex-datore di lavoro. A comprova di quanto affermato esibisce una dichiarazione 18 dicembre 1996 di quest'ultimo, da cui si evince che l'interessato, quale dipendente della ditta L. SA, abitava durante tutto l'anno nel "Personalhaus". Per contro, nulla si rileva per quanto concerne il periodo dopo il licenziamento. In effetti, nell'incarto manca qualsivoglia documento attestante una costante presenza sul mercato del lavoro svizzero per consentire al giudice
BGE 125 V 465 S. 470

di statuire. Si rende pertanto necessario un complemento d'istruttoria.
7. (Spese e ripetibili)