BGE-115-IB-152 - 1989-04-04 - ATF - Droit administratif et droit international public - Révocation d'un acte administratif. 1. N'est pas contraire au principe de la bonne foi la modification d'une décision de

Urteilskopf

115 Ib 152

19. Arrêt de la Cour de cassation pénale du 4 avril 1989 dans la cause F. c. Tribunal administratif du canton de Genève (recours de droit administratif)
Regeste (de):

Widerruf eines Verwaltungsaktes.

1. Es verstösst nicht gegen Treu und Glauben, die Verfügung betreffend einen Führerausweisentzug zu ändern, dessen Dauer mit Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG unvereinbar war (E. 1-3).

2. Der Grundsatz "ne bis in idem" ist hier nicht anwendbar (E. 4).

Regeste (fr):

Révocation d'un acte administratif.

1. N'est pas contraire au principe de la bonne foi la modification d'une décision de retrait du permis de conduire, dont la durée n'était pas conforme à l'art. 17 al. 1 lettre d LCR (consid. 1 à 3).

2. Le principe "ne bis in idem" ne s'applique pas (consid. 4).

Regesto (it):

Revoca di un atto amministrativo.

1. Non è contrario al principio della buona fede modificare una revoca della licenza di condurre, la cui durata non era conforme all'art. 17 cpv. 1 lett. d LCS (consid. 1-3).

2. Il principio "ne bis in idem" non è applicabile nella fattispecie (consid. 4).

Sachverhalt ab Seite 153

BGE 115 Ib 152 S. 153

A.- Le 7 février 1988, F. a circulé à Lausanne au volant de son automobile. Un contrôle de police à révélé un taux d'alcoolémie de 0,98 à 1,09 g %o. Par une décision du 7 mars 1988, le Service des automobiles du canton de Genève a prononcé le retrait du permis de conduire de F. pour une durée de deux mois. Le 25 avril 1988, le Service des automobiles a pris une autre décision, sans que F. ait commis une nouvelle infraction, fixant la durée du retrait du permis à douze mois en raison d'un état de récidive au sens de l'art. 17 al. 1 lettre d LCR. En effet, il avait été constaté dans l'intervalle que F. avait déjà fait l'objet d'un retrait du permis de conduire prononcé le 17 juillet 1986 pour une durée de six mois (conduite à Genève en état d'ébriété, alcoolémie de 2,01 à 2,23 g %o). Dans la décision du 25 avril 1988, il est indiqué notamment: "que compte tenu de ces nouveaux éléments, il se justifie de modifier la décision du 7.3.88 et de confirmer le retrait du permis de conduire de Monsieur F. pour une durée conforme au minimum légal prévu par la loi."
B.- Par un arrêt du 19 août 1988, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté le recours formé par F.
C.- F. a saisi le Tribunal fédéral d'un recours de droit administratif. Il demande l'annulation de l'arrêt du 19 août 1988, sous suite de dépens. L'effet suspensif a été requis mais n'a pas été accordé.

D.- Invité à présenter des observations, l'Office fédéral de la police (OFP) a proposé le rejet du recours.
Erwägungen

Considérant en droit:

1. a) En bref, le Tribunal administratif a considéré que se posait la question de la révocation d'une décision administrative erronée, due à une erreur sur les faits, dont la solution dépend de la mise en balance de la sécurité des relations juridiques d'une part et d'autre part des principes de la légalité ainsi que de l'égalité de traitement. Cette autorité en conclut que faire prévaloir l'intérêt public de la sécurité du trafic à lutter contre l'ivresse au volant en substituant, dans un délai raisonnable, une décision de retrait d'une autorisation de police à une autre était admissible. b) D'après le recourant, l'arrêt du Tribunal administratif viole le principe de droit fédéral de l'autorité de la chose jugée ainsi que de l'intérêt à la sécurité des relations juridiques. Il admet que se
BGE 115 Ib 152 S. 154

pose la question de la révocation d'un acte administratif à résoudre par une mise en balance d'une part de la légalité, d'autre part de l'intérêt du particulier à bénéficier de la décision, même illégale. Il souligne que sa bonne foi n'est nullement en cause, qu'il avait pris des dispositions professionnelles en fonction d'un retrait du permis de conduire limité à une durée de deux mois et qu'il a entrepris une période de formation en vue d'un emploi où son permis de conduire est indispensable. La prolongation à douze mois de la durée du retrait de son permis de conduire porte donc une atteinte sensible à ses intérêts légitimes concrets; il produit en effet une lettre par laquelle son employeur déclare devoir se passer de ses services si le Tribunal fédéral n'annule pas le revirement de l'autorité administrative genevoise. Il en conclut que l'intérêt public à la sécurité du trafic ne doit pas primer en l'espèce. Il rejette encore le motif tiré de l'égalité de traitement, car, s'il devait prévaloir en général, toutes les décisions entachées d'erreur seraient révocables; cela serait contraire à la jurisprudence. Enfin, le recourant affirme que le caractère sanctionnateur du retrait d'admonestation justifie l'application du principe "ne bis in idem" qui prévaut en droit pénal.
2. a) Aux termes de l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral. Cela comprend la violation des droits constitutionnels (ATF 110 Ib 257; voir C.H. BRUNSCHWILER, Wie die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde übernimmt in Mélanges Robert Patry, Lausanne 1988, p. 267 ss)
b) En matière de retrait du permis de conduire, la procédure de première instance et celle de deuxième instance sont de la compétence des cantons (art. 22 al. 1 et 24 al. 1 et 2 LCR). Ils les règlent en principe librement, sous réserve des exigences minimales prévues à l'art. 23 LCR (BUSSY/RUSCONI, Code suisse de la circulation routière, 2e éd., Lausanne 1984, ch. 2.1. ad art. 23 LCR). Ainsi, la question de savoir si le Service des automobiles du canton de Genève était en droit de modifier, de son propre chef, une décision entachée d'erreur devait être examinée en premier lieu à la lumière des règles cantonales de procédure (voir ATF 102 Ib 288 consid. b). Or, les griefs du recourant ne sont pas fondés sur la violation du droit cantonal. Faute de précisions à cet égard, le Tribunal fédéral n'est pas tenu de rechercher d'office s'il existe des règles de droit genevois sur la révocation des actes administratifs et, dans l'affirmative, si elles sont conformes à la
BGE 115 Ib 152 S. 155

Constitution fédérale (art. 114 al. 1 et 90 al. 1 lettre b OJ; BRUNSCHWILER, op.cit., p. 272 ss). c) L'argumentation du recours concerne avant tout la révocation d'un acte administratif. Elle doit être examinée sous l'angle d'une éventuelle violation du principe de la bonne foi, qui est garanti par l'art. 4 Cst.
3. a) D'après la jurisprudence, il découle du caractère impératif du droit public qu'un acte administratif, qui ne concorde pas avec le droit positif, puisse être modifié. Cependant, la sécurité du droit peut imposer qu'un acte, qui a constaté ou créé une situation juridique, ne puisse pas être mis en cause. En l'absence de règles sur la révocation prévues dans la loi, l'autorité doit mettre en balance d'une part l'intérêt à une application correcte du droit objectif, d'autre part les exigences de la sécurité du droit. Celles-ci l'emportent en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation obtenue, ou encore lorsque la décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. Cette règle n'est cependant pas absolue et la révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important. Dans certains cas, une indemnité est due. Au contraire, les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires même lorsque aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 109 Ib 252 consid. b avec la jurisprudence et la doctrine citées; voir B. KNAPP, Précis de droit administratif, 3e éd., Bâle 1988 p. 229 Nos 1268 ss; F. GYGI, Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 307 ss; A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 431 ss et, du même auteur, L'apport du Tribunal fédéral des assurances au développement du droit public, in Mélanges Alexandre Berenstein, Lausanne 1989, p. 449). b) Le Tribunal administratif a procédé à la pesée de l'intérêt au respect du droit objectif, d'une part, et, d'autre part, à la pesée de l'intérêt à la sécurité des relations juridiques. Il en a conclu qu'en l'absence d'intérêt sensible à la sécurité des relations juridiques du recourant, le principe de la légalité l'emportait notamment à cause de l'intérêt public supérieur à la sécurité du trafic et à la lutte contre l'ivresse au volant, ainsi qu'en raison de l'égalité de traitement. Certaines considérations de l'autorité cantonale sont discutables. Les risques professionnels du recourant découlant de l'erreur
BGE 115 Ib 152 S. 156

de l'administration, dont il avait été déjà question lors de la comparution personnelle devant le Tribunal administratif, paraissent quelque peu minimisés. Au contraire, le danger auquel un retrait d'admonestation d'une durée de deux mois (au lieu de douze mois) exposerait l'intérêt dit supérieur de la sécurité du trafic semble exagéré; en effet, la révocation d'un acte administratif a été refusée dans des cas où il en allait de la protection des eaux et de l'aménagement du territoire, par exemple (ATF 107 Ib 35, ATF 108 Ib 378). Quant à l'égalité de traitement, elle n'est nullement décisive, car cet argument serait de nature à empêcher la plupart des révocations.
Néanmoins, compte tenu du fait que les règles jurisprudentielles en matière de révocation ne sont pas absolues, du peu de temps séparant la décision viciée de sa révocation et de l'éventualité d'une indemnité à verser au recourant (voir B. KNAPP, op.cit., p. 233 No 1296), la décision attaquée ne viole pas le principe de la bonne foi. Il ne s'agissait pas d'un jugement entré en force de chose jugée, mais d'une décision administrative dont aucune loi ne semble interdire la révocation. De plus, on n'était pas en présence d'une autorisation de police ou d'un acte créateur de droits subjectifs, mais d'une décision qui limitait - dans une trop faible mesure à l'aune de la loi - la liberté personnelle du recourant. La révocation est intervenue car la première décision s'est révélée contraire à la loi fédérale. De plus, à la fin de l'exécution de la première mesure, le recourant n'a pas demandé à récupérer son permis, si bien que la révocation n'a pas eu pour effet pratique un second retrait au sens strict.
4. Le recourant invoque aussi une violation du principe "ne bis in idem", valable en droit pénal, mais qu'il estime applicable par analogie au retrait admonitoire du permis de conduire, compte tenu du caractère sanctionnateur de cette mesure. a) Le principe "ne bis in idem" fait partie du droit pénal matériel (ATF 90 IV 133, ATF 86 IV 52, ATF 56 I 77). Il signifie que l'auteur d'une infraction ne peut être jugé plusieurs fois pour les mêmes faits. Or, ce n'est pas tout à fait le cas du recourant, même si l'on acceptait d'assimiler à des sanctions pénales les mesures administratives dont il a été l'objet. En effet, dans la première décision, le Service des automobiles a pris en considération l'ivresse au volant commise le 7 février 1988; dans la seconde, il s'est prononcé sur cette infraction à laquelle s'est ajouté le fait qu'il s'agissait d'une récidive. Ce n'est donc pas exactement le même état
BGE 115 Ib 152 S. 157

de fait qui a été retenu. De la sorte, il n'y a pas eu deux "sanctions" successives des mêmes faits. La première mesure a été rectifiée en fonction d'un fait dont l'autorité a pris conscience après sa décision du 7 mars 1988. Dès lors, il s'agissait de savoir si cette décision entrée en force pouvait être corrigée, non pas si l'autorité de première instance avait "sanctionné" deux fois le même état de fait, au mépris du principe "ne bis in idem". b) Quant à la nature des décisions du Service des automobiles, il n'est pas contesté que ce sont des décisions administratives. Leur entrée en force, leur révocation et leur revision sont ainsi régies par le droit administratif. Celui-ci admettant la révocation aux conditions examinées ci-avant (consid. 3), le recours doit être rejeté.
Dispositiv

Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 17 - 1 Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une durée déterminée peut être restitué au plus tôt trois mois avant l'expiration de la durée prescrite du retrait si la personne concernée a suivi un des cours d'éducation routière reconnus par l'autorité. La durée minimale du retrait ne peut être réduite.
¹	Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une durée déterminée peut être restitué au plus tôt trois mois avant l'expiration de la durée prescrite du retrait si la personne concernée a suivi un des cours d'éducation routière reconnus par l'autorité. La durée minimale du retrait ne peut être réduite.
²	Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une année au moins peut être restitué à certaines conditions si le comportement de la personne concernée montre que la mesure administrative a atteint son but. Il faut toutefois que la durée minimale ainsi que les deux tiers de la durée de retrait prescrite soient écoulés.
³	Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une durée indéterminée peut être restitué à certaines conditions après expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu.
⁴	Le permis de conduire retiré définitivement ne peut être restitué qu'aux conditions citées à l'art. 23, al. 3. Si le retrait a été prononcé en vertu de l'art. 16d, al. 3, let. b, le permis peut être restitué après une période minimale de dix ans et à condition qu'une expertise en psychologie de la circulation ait fourni une évaluation positive.88
⁵	Si la personne concernée n'observe pas les conditions imposées ou trompe d'une autre manière la confiance mise en elle, le permis lui est retiré à nouveau.

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 17 - 1 Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une durée déterminée peut être restitué au plus tôt trois mois avant l'expiration de la durée prescrite du retrait si la personne concernée a suivi un des cours d'éducation routière reconnus par l'autorité. La durée minimale du retrait ne peut être réduite.
¹	Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une durée déterminée peut être restitué au plus tôt trois mois avant l'expiration de la durée prescrite du retrait si la personne concernée a suivi un des cours d'éducation routière reconnus par l'autorité. La durée minimale du retrait ne peut être réduite.
²	Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une année au moins peut être restitué à certaines conditions si le comportement de la personne concernée montre que la mesure administrative a atteint son but. Il faut toutefois que la durée minimale ainsi que les deux tiers de la durée de retrait prescrite soient écoulés.
³	Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une durée indéterminée peut être restitué à certaines conditions après expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu.
⁴	Le permis de conduire retiré définitivement ne peut être restitué qu'aux conditions citées à l'art. 23, al. 3. Si le retrait a été prononcé en vertu de l'art. 16d, al. 3, let. b, le permis peut être restitué après une période minimale de dix ans et à condition qu'une expertise en psychologie de la circulation ait fourni une évaluation positive.88
⁵	Si la personne concernée n'observe pas les conditions imposées ou trompe d'une autre manière la confiance mise en elle, le permis lui est retiré à nouveau.

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 17 - 1 Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une durée déterminée peut être restitué au plus tôt trois mois avant l'expiration de la durée prescrite du retrait si la personne concernée a suivi un des cours d'éducation routière reconnus par l'autorité. La durée minimale du retrait ne peut être réduite.
¹	Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une durée déterminée peut être restitué au plus tôt trois mois avant l'expiration de la durée prescrite du retrait si la personne concernée a suivi un des cours d'éducation routière reconnus par l'autorité. La durée minimale du retrait ne peut être réduite.
²	Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une année au moins peut être restitué à certaines conditions si le comportement de la personne concernée montre que la mesure administrative a atteint son but. Il faut toutefois que la durée minimale ainsi que les deux tiers de la durée de retrait prescrite soient écoulés.
³	Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une durée indéterminée peut être restitué à certaines conditions après expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu.
⁴	Le permis de conduire retiré définitivement ne peut être restitué qu'aux conditions citées à l'art. 23, al. 3. Si le retrait a été prononcé en vertu de l'art. 16d, al. 3, let. b, le permis peut être restitué après une période minimale de dix ans et à condition qu'une expertise en psychologie de la circulation ait fourni une évaluation positive.88
⁵	Si la personne concernée n'observe pas les conditions imposées ou trompe d'une autre manière la confiance mise en elle, le permis lui est retiré à nouveau.

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 22 - 1 Les permis sont délivrés et retirés par l'autorité administrative. Cette compétence appartient au canton de stationnement pour les permis de circulation et au canton de domicile pour les permis de conduire. Le Conseil fédéral peut abroger l'obligation d'échanger le permis de conduire en cas de changement de domicile et prévoir des permis fédéraux pour les véhicules militaires et leurs conducteurs.96
¹	Les permis sont délivrés et retirés par l'autorité administrative. Cette compétence appartient au canton de stationnement pour les permis de circulation et au canton de domicile pour les permis de conduire. Le Conseil fédéral peut abroger l'obligation d'échanger le permis de conduire en cas de changement de domicile et prévoir des permis fédéraux pour les véhicules militaires et leurs conducteurs.96
²	Les mêmes règles s'appliquent aux contrôles des véhicules et aux examens d'aptitude, ainsi qu'aux autres mesures prévues dans le présent titre.
³	Lorsqu'un véhicule n'a pas de lieu de stationnement fixe en Suisse ou qu'un conducteur n'y est pas domicilié, la compétence se détermine d'après le lieu où ils se trouvent le plus fréquemment. Dans le doute, le canton compétent est celui qui s'est saisi le premier du cas.

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 24 - 1 La procédure de recours est régie par les dispositions générales de la procédure fédérale.
^a	l'autorité qui a pris la décision de première instance contre la décision d'une autorité cantonale de recours indépendante de l'administration;
^b	l'autorité compétente du canton qui a proposé à un autre canton de prendre une décision.

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 2 - 1 Le Conseil fédéral peut, après avoir consulté les cantons:
¹	Le Conseil fédéral peut, après avoir consulté les cantons:
^a	déclarer ouvertes aux véhicules automobiles et aux cycles, avec ou sans restrictions, les routes nécessaires au grand transit;
^b	interdire temporairement, sur tout le territoire suisse, la circulation des véhicules automobiles ou de certaines catégories d'entre eux;
^c	...
²	La circulation des véhicules motorisés lourds destinés au transport des marchandises est interdite la nuit de 22 h à 5 h et le dimanche. Le Conseil fédéral règle les modalités et définit les exceptions.9 10
³	Le Conseil fédéral établit une liste des routes uniquement ouvertes aux véhicules à moteur. À moins que l'Assemblée fédérale ne soit compétente, il désigne ces routes après avoir entendu les cantons intéressés ou sur leur proposition. Il fixe les catégories de véhicules à moteur qui peuvent circuler sur ces routes.11
^3bis	L'Office fédéral des routes (OFROU)12 arrête les mesures concernant la réglementation locale du trafic sur les routes nationales.13 Les communes ont qualité pour recourir contre de telles décisions lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire.14
⁴	Si les besoins de l'armée ou de la protection civile l'exigent, la circulation peut être restreinte ou interdite temporairement sur certaines routes. Le Conseil fédéral désigne les organes militaires et les organes de la protection civile compétents. Avant de décider, ces organes prennent l'avis des cantons.15
⁵	Pour les routes dont la Confédération est propriétaire, les autorités fédérales désignées par le Conseil fédéral décident si et à quelles conditions la circulation publique y est permise. Elles placeront les signaux nécessaires.

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 23 - 1 Le refus ou le retrait d'un permis de circulation ou d'un permis de conduire, ainsi que l'interdiction de conduire un cycle ou un véhicule à traction animale seront notifiés par écrit, avec indication des motifs. En règle générale, l'autorité entendra l'intéressé avant de lui retirer son permis de conduire ou de le soumettre à une interdiction de circuler.
¹	Le refus ou le retrait d'un permis de circulation ou d'un permis de conduire, ainsi que l'interdiction de conduire un cycle ou un véhicule à traction animale seront notifiés par écrit, avec indication des motifs. En règle générale, l'autorité entendra l'intéressé avant de lui retirer son permis de conduire ou de le soumettre à une interdiction de circuler.
²	Le canton qui vient à connaître un fait justifiant de telles mesures peut les proposer au canton compétent; il peut aussi les proposer à la Confédération, lorsque celle-ci est compétente.
³	Lorsqu'une mesure frappe depuis cinq ans un conducteur de véhicule, le canton de domicile prendra, sur requête, une nouvelle décision, si l'intéressé rend vraisemblable que la mesure n'est plus justifiée. Lorsque ce dernier a changé de domicile, la mesure ne sera levée qu'après consultation du canton qui l'a prise.