Urteilskopf

108 Ib 167

32. Arrêt de la Ire Cour de droit public du 3 février 1982 dans la cause Conseil d'Etat du canton du Valais, commune politique de Trient et Jean-Louis Hugon c. Département fédéral de l'intérieur (recours de droit administratif)
Regeste (de):

Regeste (fr):

Regesto (it):


Sachverhalt ab Seite 168

BGE 108 Ib 167 S. 168

Le 14 décembre 1977, Jean-Louis Hugon a requis auprès du Département fédéral de l'intérieur l'autorisation de défricher 30'900 m2 de forêt privée, dont il est propriétaire au lieu dit "Les Esserts", sis sur le territoire de la commune de Trient (Valais), dans le but de créer une station touristique. Le défrichement demandé devrait permettre de construire des maisons d'habitation (21'600 m2) dans la région du lac (bassin de compensation des Esserts), puis de réaliser une télécabine et un téléski (9300 m2) en direction de la Tête de Balme. La requête précisait toutefois que le projet prévoyait une seconde étape nécessitant l'abattage de 44'100 m2 supplémentaires de forêt, ce qui porterait la surface totale du défrichement à 75'000 m2. Les reboisements compensatoires étaient entièrement prévus à proximité du périmètre des défrichements. La demande de défrichement a reçu un préavis favorable de l'Inspection forestière d'arrondissement, de l'Inspection cantonale des forêts, de l'Office cantonal pour la protection de la nature et de l'Office cantonal de planification. Le Conseil d'Etat du canton du Valais l'a transmise au Département fédéral de l'intérieur avec un préavis également favorable, le 12 juillet 1978. A la même date, le Conseil d'Etat décidait d'approuver, sous certaines réserves, le plan de quartier qui lui avait été soumis dès le 6 décembre 1974 par la commune de Trient en vue de la création de la station des Esserts. Considérant que cette station s'inscrivait dans le cadre de l'aménagement général de la région et qu'elle était appelée à jouer un rôle essentiel dans le développement économique, non seulement de la commune de Trient, mais aussi de celle de Finhaut, par la création d'équipements touristiques et sportifs importants et de nombreux emplois, le Conseil d'Etat a également proposé au Grand Conseil un projet de décret en vue de la correction de la route cantonale destinée à desservir la station. Le Grand Conseil a approuvé ce décret le 18 mai 1979. Par décision du 16 août 1979, le Département fédéral de l'intérieur, se conformant au préavis de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage, a rejeté la demande de défrichement.
BGE 108 Ib 167 S. 169

Il a notamment retenu que l'obligation légale de conserver la forêt l'emportait en l'espèce sur l'intérêt à créer une nouvelle station qui ne se distinguait pas de façon déterminante de l'ensemble des projets touristiques concernant des régions de montagne. De plus, des motifs de police s'opposaient au défrichement, la station des Esserts se trouvant dans une région menacée par les avalanches. Le coût des ouvrages de protection contre les avalanches serait disproportionné et ceux-ci porteraient en outre une grave atteinte au paysage. Enfin, l'impact que les constructions et installations de tout genre auraient sur un paysage resté jusqu'ici pratiquement intact serait très grand. Le Conseil d'Etat du canton du Valais, la commune de Trient et Jean-Louis Hugon ont chacun formé devant le Tribunal fédéral un recours de droit administratif, concluant à l'annulation de la décision du Département fédéral de l'intérieur du 16 août 1979 et à l'octroi de l'autorisation de défricher requise. Par ordonnance du 24 septembre 1979, le président de la Ire Cour de droit public a cependant suspendu l'instruction des trois recours de droit administratif jusqu'à droit connu sur la demande de reconsidération formée conformément à l'art. 58
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 58 - 1 L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
1    L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
2    Elle notifie sans délai une nouvelle décision aux parties et en donne connaissance à l'autorité de recours.
3    L'autorité de recours continue à traiter le recours, dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité inférieure ne l'a pas rendu sans objet; l'art. 57 est applicable lorsque la nouvelle décision repose sur un état de fait notablement modifié ou crée une situation juridique sensiblement différente.
PA par le Conseil d'Etat et la commune de Trient. Statuant à nouveau le 13 mars 1981, le Département fédéral de l'intérieur est entré en matière sur la demande de reconsidération, mais l'a rejetée. Il a considéré en substance que l'étude complémentaire fournie par le promoteur ne permettait pas de lever entièrement les doutes qu'il avait émis quant au danger d'avalanches et aux mesures de protection à prendre. S'il n'était guère contestable que l'installation d'une nouvelle station de ski répondait à un certain besoin de la région, celui-ci ne suffisait cependant pas à justifier l'octroi de l'autorisation de défricher requise.
Le Conseil d'Etat du canton du Valais et la commune de Trient ont également formé un recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral contre la nouvelle décision du Département fédéral de l'intérieur du 13 mars 1981. Prononçant la jonction des causes, le Tribunal fédéral a rejeté les recours pour les motifs suivants:
Erwägungen

Extrait des considérants:

2. a) Aux termes de l'art. 103 OJ, la qualité pour former un recours de droit administratif appartient à "quiconque est atteint
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par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée" (lettre a), au "département compétent lorsque le droit fédéral le prévoit..." (lettre b), et à "toute autre personne, organisation ou autorité à laquelle la législation fédérale accorde le droit de recours" (lettre c). Le Conseil d'Etat et la commune de Trient prétendent déduire leur qualité pour recourir de l'art. 103 lettre a OJ. Cette disposition n'est toutefois applicable à une autorité cantonale ou communale que si elle est atteinte par la décision attaquée de la même façon que pourrait l'être un particulier et a un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit annulée ou modifiée. Tel est le cas s'il existe un rapport étroit avec l'objet litigieux et qu'elle est ainsi touchée directement dans sa situation de fait ou dans sa situation juridique. Quant à l'intérêt public à une application correcte et uniforme du droit fédéral, qui fonde la légitimation des départements fédéraux selon l'art. 103 lettre b OJ, il ne suffit pas à conférer à une autorité cantonale ou communale la qualité pour recourir selon la lettre a de cette disposition (ATF 105 Ib 359 consid. 5a, ATF 99 Ib 213 consid. 3, ATF 98 Ib 279 consid. 1, ATF 97 I 606 consid. 2). En l'occurrence, le refus d'autorisation de défricher porte sur une forêt privée. Or, l'intérêt du Conseil d'Etat et de la commune de Trient à l'annulation de la décision attaquée est un intérêt public général, concernant l'aménagement du territoire et le développement de l'économie alpestre, qui ne permet pas de reconnaître à ces autorités la qualité pour recourir en application de l'art. 103 lettre a OJ. Différente est la situation de Jean-Louis Hugon qui, en tant que propriétaire de la forêt litigieuse, est touché directement dans sa situation juridique et a donc un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 103 lettre a OJ, à ce que la décision entreprise soit annulée. Reste dès lors à examiner si les autorités recourantes peuvent tirer leur légitimation d'une loi fédérale. Si la loi fédérale du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts (LFor; RS 921.0) et son ordonnance d'exécution du 1er octobre 1965 (OFor; RS 921.01) n'entrent pas en considération, puisqu'il s'agit, en l'espèce, d'une forêt privée, il faut cependant relever que les décisions attaquées sont aussi fondées sur les art. 2 ss
SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)
LPN Art. 2 - 1 Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
1    Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
a  l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements, par exemple les bâtiments et les installations de l'administration fédérale, les routes nationales, les bâtiments et installations des Chemins de fer fédéraux;
b  l'octroi de concessions et d'autorisations, par exemple pour la construction et l'exploitation d'installations de transport et de communications (y compris l'approbation des plans), d'ouvrages et d'installations servant au transport d'énergie, de liquides ou de gaz, ou à la transmission de messages, ainsi que l'octroi d'autorisation de défrichements;
c  l'allocation de subventions pour des mesures de planification, pour des installations et des ouvrages, tels que les améliorations foncières, l'assainissement de bâtiments agricoles, les corrections de cours d'eau, les installations de protection des eaux et les installations de communications.
2    Les décisions des autorités cantonales concernant les projets qui, selon toute vraisemblance, ne seront réalisés qu'avec les subventions visées à l'al. 1, let. c, sont assimilées à l'accomplissement de tâches de la Confédération.15
de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Or, l'art. 2
SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)
LPN Art. 2 - 1 Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
1    Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
a  l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements, par exemple les bâtiments et les installations de l'administration fédérale, les routes nationales, les bâtiments et installations des Chemins de fer fédéraux;
b  l'octroi de concessions et d'autorisations, par exemple pour la construction et l'exploitation d'installations de transport et de communications (y compris l'approbation des plans), d'ouvrages et d'installations servant au transport d'énergie, de liquides ou de gaz, ou à la transmission de messages, ainsi que l'octroi d'autorisation de défrichements;
c  l'allocation de subventions pour des mesures de planification, pour des installations et des ouvrages, tels que les améliorations foncières, l'assainissement de bâtiments agricoles, les corrections de cours d'eau, les installations de protection des eaux et les installations de communications.
2    Les décisions des autorités cantonales concernant les projets qui, selon toute vraisemblance, ne seront réalisés qu'avec les subventions visées à l'al. 1, let. c, sont assimilées à l'accomplissement de tâches de la Confédération.15
lettre b LPN classe expressément l'octroi d'autorisations de défrichement parmi les

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tâches accomplies par la Confédération au sens de l'art. 24sexies al. 2
SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)
LPN Art. 2 - 1 Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
1    Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
a  l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements, par exemple les bâtiments et les installations de l'administration fédérale, les routes nationales, les bâtiments et installations des Chemins de fer fédéraux;
b  l'octroi de concessions et d'autorisations, par exemple pour la construction et l'exploitation d'installations de transport et de communications (y compris l'approbation des plans), d'ouvrages et d'installations servant au transport d'énergie, de liquides ou de gaz, ou à la transmission de messages, ainsi que l'octroi d'autorisation de défrichements;
c  l'allocation de subventions pour des mesures de planification, pour des installations et des ouvrages, tels que les améliorations foncières, l'assainissement de bâtiments agricoles, les corrections de cours d'eau, les installations de protection des eaux et les installations de communications.
2    Les décisions des autorités cantonales concernant les projets qui, selon toute vraisemblance, ne seront réalisés qu'avec les subventions visées à l'al. 1, let. c, sont assimilées à l'accomplissement de tâches de la Confédération.15
Cst. Il en résulte que l'art. 12
SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)
LPN Art. 12 - 1 Ont qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales:
1    Ont qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales:
a  les communes;
b  les organisations qui se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables, aux conditions suivantes:
2    L'organisation a le droit de recourir uniquement dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par ses statuts.
3    Le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont qualité pour recourir.
4    L'organe exécutif supérieur de l'organisation est compétent pour décider d'un recours.
5    Les organisations peuvent habiliter leurs structures cantonales et régionales, lorsqu'elles sont indépendantes sur le plan juridique, à faire opposition de manière générale et à faire recours dans des cas particuliers, pour leur champ d'activité local.
LPN, qui confère notamment aux communes et aux cantons le droit de former un recours de droit administratif contre les décisions d'autorités fédérales, est applicable dans le cas particulier. Contrairement à ce qu'allèguent les autorités recourantes, leur qualité doit dès lors être déduite de l'art. 103 lettre c OJ. b) La décision du 13 mars 1981, par laquelle le Département fédéral de l'intérieur a rejeté la demande de reconsidération présentée par le Conseil d'Etat et la commune de Trient, est une nouvelle décision au sens de l'art. 58
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 58 - 1 L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
1    L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
2    Elle notifie sans délai une nouvelle décision aux parties et en donne connaissance à l'autorité de recours.
3    L'autorité de recours continue à traiter le recours, dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité inférieure ne l'a pas rendu sans objet; l'art. 57 est applicable lorsque la nouvelle décision repose sur un état de fait notablement modifié ou crée une situation juridique sensiblement différente.
PA. A la différence d'un simple acte administratif de confirmation ou d'exécution d'une décision matérielle antérieure, une telle décision est elle-même susceptible d'être attaquée par la voie du recours de droit administratif (ATF 95 I 278 consid. 1a, ATF 90 I 345 consid. 2a). Les recours formés par le Conseil d'Etat et la commune de Trient contre la décision du 13 mars 1981 sont, par conséquent, recevables.
En ce qui concerne les recours formés contre la décision du 16 août 1979, il faut admettre qu'ils ne sont pas devenus sans objet puisque, en rejetant la demande de nouvel examen, le Département fédéral de l'intérieur a confirmé son refus d'octroyer l'autorisation de défricher. L'intérêt actuel et pratique des recourants à l'annulation de la décision du 16 août 1979 a donc subsisté. Il y a lieu ainsi d'entrer également en matière sur leurs recours contre cette première décision, conformément à l'art. 58 al. 3
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PA Art. 58 - 1 L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
1    L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
2    Elle notifie sans délai une nouvelle décision aux parties et en donne connaissance à l'autorité de recours.
3    L'autorité de recours continue à traiter le recours, dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité inférieure ne l'a pas rendu sans objet; l'art. 57 est applicable lorsque la nouvelle décision repose sur un état de fait notablement modifié ou crée une situation juridique sensiblement différente.
PA.
3. En rendant les décisions attaquées, le Département fédéral a refusé l'autorisation de défricher, dans une première étape, 30'900 m2 de forêt privée en vue de créer une station touristique sur la commune de Trient. Selon l'art. 31 al. 1
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PA Art. 58 - 1 L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
1    L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
2    Elle notifie sans délai une nouvelle décision aux parties et en donne connaissance à l'autorité de recours.
3    L'autorité de recours continue à traiter le recours, dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité inférieure ne l'a pas rendu sans objet; l'art. 57 est applicable lorsque la nouvelle décision repose sur un état de fait notablement modifié ou crée une situation juridique sensiblement différente.
LFor, l'aire forestière de la Suisse ne doit pas être diminuée. L'art. 24 al. 1
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PA Art. 58 - 1 L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
1    L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
2    Elle notifie sans délai une nouvelle décision aux parties et en donne connaissance à l'autorité de recours.
3    L'autorité de recours continue à traiter le recours, dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité inférieure ne l'a pas rendu sans objet; l'art. 57 est applicable lorsque la nouvelle décision repose sur un état de fait notablement modifié ou crée une situation juridique sensiblement différente.
OFor précise que la forêt doit être conservée dans son étendue et sa répartition régionale, en raison de ses fonctions productives, protectrices et sociales. C'est à l'art. 26 OFor que le Conseil fédéral a posé les conditions auxquelles des défrichements peuvent être autorisés. Une telle autorisation ne peut être accordée que si le requérant prouve qu'il existe un besoin prépondérant primant l'intérêt à la conservation de la forêt (al. 1). Il faut, d'autre part, qu'aucune raison de police ne s'oppose au défrichement (al. 2) et que l'ouvrage, pour lequel le défrichement est sollicité, ne puisse être construit qu'à
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l'endroit prévu (al. 3). Des intérêts financiers, comme celui de tirer du sol le meilleur profit possible ou de se procurer du terrain à bon marché, ne sont pas, aux termes de l'art. 26 al. 3, considérés comme un besoin prépondérant au sens de l'art. 26 al. 1. Enfin, l'autorité compétente devra tenir compte de la protection de la nature et du paysage (art. 26 al. 4). Il s'agit dès lors d'examiner si l'autorité fédérale a correctement apprécié les différentes conditions posées par cette disposition pour refuser la demande de défricher litigieuse. Tout en reconnaissant un certain pouvoir d'appréciation aux autorités inférieures, dans la mesure où la solution dépend des circonstances locales qu'elles sont mieux à même d'apprécier, le Tribunal fédéral dispose à cet égard d'un pouvoir de libre examen (ATF 106 Ib 43 et 138, ATF 104 Ib 225 consid. 5a, ATF 98 Ib 372 et 497). Il n'est en outre pas lié par les constatations de fait de ces autorités lorsque, comme en l'espèce, la décision attaquée n'émane ni d'un tribunal cantonal, ni d'une commission de recours (art. 105
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 58 - 1 L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
1    L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
2    Elle notifie sans délai une nouvelle décision aux parties et en donne connaissance à l'autorité de recours.
3    L'autorité de recours continue à traiter le recours, dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité inférieure ne l'a pas rendu sans objet; l'art. 57 est applicable lorsque la nouvelle décision repose sur un état de fait notablement modifié ou crée une situation juridique sensiblement différente.
OJ). A cet égard, il ne se justifie cependant pas de procéder à la vision locale requise par les recourants à titre de moyen de preuve, dans la mesure où les pièces figurant au dossier et le complément d'instruction auquel a procédé le Département fédéral de l'intérieur, lors de la procédure de nouvel examen, suffisent à établir sans équivoque l'état des faits.
4. L'autorisation de défricher a notamment été refusée pour des motifs de police, l'autorité fédérale ayant considéré que si la station des Esserts, entièrement prévue en forêt, n'était pas elle-même située dans un secteur soumis au danger d'avalanches, il n'en était pas de même de certaines installations sportives qui seraient ouvertes aux skieurs. L'étude complémentaire sollicitée par le promoteur à la suite de la visite des lieux à laquelle a procédé le Département fédéral de l'intérieur, le 15 avril 1980, a donné lieu à un rapport de l'ingénieur forestier Pitteloud. Il ressort de cette étude qu'abstraction faite des défrichements prévus en première étape, les pistes de ski et la route d'accès seraient situées dans des zones dangereuses et que leur réalisation nécessiterait la construction d'un certain nombre d'ouvrages de protection. De même, les reboisements compensatoires Nos 2 et 3 ne pourraient être entrepris sans qu'au préalable les avalanches concernées soient stabilisées. L'auteur du rapport conclut en rappelant que si le vent d'ouest domine en général dans la région, il faut porter une attention toute particulière au vent du nord, qui est le plus redoutable, car il "peut souffler toute idée préconçue et rendre très dangereuses des pentes qui ne l'étaient guère".
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A la suite de ce rapport, le promoteur a informé l'autorité fédérale qu'il renonçait à l'installation des remontées mécaniques en direction de la pointe du Van et prenait l'engagement de réaliser les ouvrages de protection proposés par M. Pitteloud. Il n'était, en revanche, pas d'accord de construire une galerie de 380 m destinée à protéger la route d'accès contre l'avalanche de la Ména, estimant que celle-ci ne menaçait la route que des années exceptionnelles, et qu'il suffirait, dans ce cas, de prévoir la fermeture de la route d'accès par mesure de police. Il résulte de ce qui précède que le défrichement requis en première étape n'augmenterait pas en principe le danger d'avalanches. Le Département fédéral de l'intérieur ne pouvait donc pas refuser l'autorisation de défricher uniquement pour des motifs de police, mais il en a tenu compte à juste titre dans son appréciation de l'ensemble des circonstances (DUBS, Rechtsfragen der Waldrodung in der Praxis des Bundesgerichts, in: Schweiz. Zeitschrift für Forstwesen, No 5, mai 1974, p. 285 ch. 3a). Il y aura lieu dès lors de prendre en considération, dans la pesée des intérêts en présence, du fait que la station des Esserts se trouverait à proximité immédiate d'une zone exposée au danger d'avalanches et nécessiterait des ouvrages de protection pour les pistes de ski prévues en première étape, ainsi que pour la route d'accès, dont le promoteur n'entend pas réaliser le plus important, vu son caractère extrêmement onéreux (galerie de 380 m).
5. Les recourants soutiennent que l'aménagement de la station des Esserts, tel qu'il a été conçu par l'autorité communale et approuvé par l'autorité cantonale, doit, en l'occurrence, l'emporter sur l'intérêt à la conservation de la forêt. Ils insistent notamment sur le fait qu'il appartient essentiellement aux cantons de prendre des mesures d'aménagement du territoire et que la Confédération ne devrait pas utiliser la LFor pour faire obstacle aux dispositions prises par les cantons en cette matière, surtout lorsque celles-ci s'inscrivent dans la perspective du développement de toute une région. a) L'art. 22quater
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 58 - 1 L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
1    L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
2    Elle notifie sans délai une nouvelle décision aux parties et en donne connaissance à l'autorité de recours.
3    L'autorité de recours continue à traiter le recours, dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité inférieure ne l'a pas rendu sans objet; l'art. 57 est applicable lorsque la nouvelle décision repose sur un état de fait notablement modifié ou crée une situation juridique sensiblement différente.
Cst. charge la Confédération d'édicter par voie législative des principes applicables aux plans d'aménagement que les cantons sont appelés à établir. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) a ainsi réparti les compétences en ce domaine entre la Confédération, les cantons et les communes
BGE 108 Ib 167 S. 174

et fixé les principes que ces autorités doivent respecter dans l'accomplissement de leurs tâches. Or, il leur appartient précisément de sauvegarder le paysage et de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions (art. 3 al. 2
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire
LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
1    Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
2    Le paysage doit être préservé. Il convient notamment:
a  de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement;
b  de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage;
c  de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci;
d  de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement;
e  de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions.
3    Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment:
a  de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics;
abis  de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat;
b  de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations;
c  de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;
d  d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;
e  de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres.
4    Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment:
a  de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci;
b  de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics;
c  d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie.
lettre e LAT). On ne saurait donc faire grief au Département fédéral de l'intérieur de prendre en considération ces principes lorsqu'il est appelé à se prononcer sur une demande d'autorisation de défrichement. Contrairement à ce que pensent les recourants, cela ne signifie pas qu'il puisse sans autre faire abstraction des besoins du développement régional. L'art. 1er al. 1
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire
LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
1    La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
2    Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:
a  de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;
abis  d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée;
b  de créer un milieu bâti compact;
bbis  de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;
c  de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;
d  de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;
e  d'assurer la défense générale du pays;
f  d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale.
LAT lui prescrit, en effet, expressément de tenir compte "des besoins de la population et de l'économie". C'est toutefois dans le cadre de la pesée des intérêts à laquelle il y a lieu de procéder en application de l'art. 26 OFor que ces différents besoins doivent être appréciés. b) Lorsqu'elle est tenue d'évaluer si l'intérêt à la conservation de la forêt doit céder le pas devant les besoins découlant de l'implantation d'un équipement touristique, l'autorité administrative a l'obligation de déterminer dans quelle mesure l'ouvrage ne peut être construit qu'à l'endroit prévu (art. 26 al. 3
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire
LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
1    La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
2    Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:
a  de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;
abis  d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée;
b  de créer un milieu bâti compact;
bbis  de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;
c  de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;
d  de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;
e  d'assurer la défense générale du pays;
f  d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale.
OFor). Ce lien entre l'ouvrage et son emplacement ne s'entend pas de manière absolue, mais relative, en ce sens qu'il existera toujours un certain choix, quant à l'emplacement d'un équipement touristique, mais que l'intérêt public à sa réalisation pourra néanmoins, dans certains cas, l'emporter sur l'intérêt à la conservation de la forêt, s'il s'inscrit dans un plan d'aménagement régional concernant des terrains dont la majeure partie est soustraite au champ d'application de la LFor (ATF 98 Ib 498 consid. 6). Dans le cas particulier, il est important de constater que le promoteur ne se propose pas de développer une station touristique existante, mais a l'intention de créer une station entièrement nouvelle, située intégralement en forêt, qui serait éloignée à la fois des villages de Trient et de Finhaut. Le défrichement requis n'apparaît donc pas comme secondaire par rapport à l'objectif de développement régional poursuivi par les recourants. L'argument de ces derniers, selon lequel les terres à défricher ont été autrefois déboisées, mais sont retournées en friche en raison du dépeuplement des hameaux voisins, est au reste sans pertinence, puisque la forêt, qui ne doit pas être diminuée selon l'art. 31 LFor, s'entend dans sa répartition actuelle et non dans son état historique (ATF 98 Ib 364; arrêt commune de Küsnacht et consorts du
BGE 108 Ib 167 S. 175

23 décembre 1981, consid. 2c et d p. 7 à 9, non publié; DUBS, op.cit., p. 282 ch. 4). Il faut dès lors admettre que la condition du lien entre l'ouvrage et son emplacement ne saurait, en l'occurrence, passer à l'arrière-plan. Ce lien, le promoteur voudrait le voir dans sa volonté de procurer à la station projetée le meilleur ensoleillement possible. Or, il est manifeste qu'un tel lien ne suffit pas à établir la nécessité de construire l'ouvrage à l'endroit prévu. Si l'on ajoute aux travaux fort onéreux qu'il conviendra de réaliser pour protéger les pistes de ski et la route d'accès contre les avalanches - et dont le promoteur refuse en l'état de réaliser le plus important -, le fait que la viabilité de la station dépendra également de dérogations à obtenir en vue de la vente d'immeubles à des personnes domiciliées à l'étranger, on peut en conclure que les recourants n'ont pour le moins pas démontré que l'emplacement de la station s'imposait par sa destination au sens de l'art. 26 al. 3
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire
LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
1    La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
2    Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:
a  de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;
abis  d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée;
b  de créer un milieu bâti compact;
bbis  de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;
c  de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;
d  de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;
e  d'assurer la défense générale du pays;
f  d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale.
OFor.
6. Les recourants invoquent, à l'appui de la preuve qu'ils entendent apporter du besoin de la nouvelle station, la nécessité du développement touristique des communes concernées et, d'une manière plus générale, de toute la région de Martigny. Pour sa part, le Conseil d'Etat se prévaut sur ce point de l'art. 15
SR 131.232 Constitution du canton du Valais, du 8 mars 1907
Cst./VS Art. 15 - L'État encourage et subventionne dans la mesure de ses ressources financières:
a  l'agriculture, l'industrie, le commerce et en général toutes les branches de l'économie publique intéressant le Canton;
b  l'enseignement professionnel concernant le commerce, l'industrie, l'agriculture et les arts et métiers.
c  l'élevage du bétail, l'industrie laitière, la viticulture, l'arboriculture, l'économie alpestre, l'amélioration du sol, la sylviculture et les syndicats agricoles et professionnels.
Cst. val., prescrivant à l'Etat d'encourager l'économie alpestre. Après avoir fait une large part à l'intérêt public qui découle des exigences du développement touristique (ATF 98 Ib 499 consid. 7), la jurisprudence se montre aujourd'hui plus réservée, en particulier lorsqu'un défrichement porte sur d'importantes surfaces boisées et a pour conséquence de graves atteintes, souvent irréversibles, à la forêt et au paysage (ATF 106 Ib 53 ss, 138 consid. 3, ATF 103 Ib 50; arrêt SL Sattel AG, publié dans ZBl 1979, p. 592). Elle a posé le principe que, sous peine de vider l'art. 31 LFor de toute sa portée, il y avait lieu de restreindre l'octroi d'autorisations de défrichement en vue de la réalisation d'équipements touristiques aux cas où ceux-ci répondaient à un besoin impérieux, semblable à un état de nécessité. Les recourants ne prétendent pas en l'espèce, et à juste titre, qu'à défaut de l'autorisation requise, les communes de Trient et de Finhaut seraient menacées dans les fondements mêmes de leur existence. Il ressort en effet du rapport établi le 27 juillet 1979 par l'Office d'économie montagnarde à l'intention du Conseil d'Etat, produit en annexe au recours, que le programme de développement de la région de Martigny "repose sur des
BGE 108 Ib 167 S. 176

hypothèses optimistes" et que les objectifs fixés doivent être considérés comme des maximums. Ce rapport nuance par ailleurs de façon substantielle les allégations des recourants sur la création de nouveaux emplois, en ce sens que "le développement touristique prévu ne va pas créer des places de travail tellement plus attrayantes que celles qui existent déjà dans la région et qui sont occupées, pour une part importante, par des étrangers". En ce qui concerne le fait que le secteur des Esserts serait parcouru occasionnellement par des skieurs utilisant les remontées mécaniques sises en territoire français et comprendrait même trois itinéraires répertoriés par la Fédération suisse de ski, il ne suffit pas davantage à démontrer l'existence d'un besoin impérieux. Au demeurant, le promoteur a estimé le nombre de lits (3500), dont il convenait d'équiper la future station, en fonction de la capacité des remontées mécaniques. A la suite du rapport déposé par M. Pitteloud, il déclare aujourd'hui vouloir renoncer à la réalisation des remontées mécaniques projetées à l'est du Nant de Catogne et en direction de la pointe du Van, en raison du fort danger d'avalanches existant dans cette région. Cette renonciation, qui concerne au moins le tiers de la capacité des remontées mécaniques prévues, devrait entraîner, si l'on fait usage de la méthode d'évaluation utilisée par le mandataire du promoteur, une diminution équivalente des besoins en lits de la station. Compte tenu de ce nouvel élément, on peut se demander si le projet n'est pas surdimensionné et si la réduction de la capacité des remontées mécaniques ne remet pas en cause sa rentabilité. Quoi qu'il en soit, il faut admettre que, dans ces circonstances, le Département fédéral de l'intérieur n'a pas violé le droit fédéral, ni excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation en jugeant que la station projetée ne répondait pas à un besoin prépondérant au sens de l'art. 26 al. 1 OFor, primant l'intérêt à la conservation de la forêt. Ainsi que le souligne l'autorité fédérale, il est vraisemblable qu'un projet moins ambitieux pourrait être réalisé sans défrichement. Il n'appartient cependant pas au Tribunal fédéral de dire si un tel projet serait viable du point de vue économique, dès lors que les intérêts financiers du promoteur n'entrent pas en considération pour juger s'il existe un besoin prépondérant au sens de la loi.
7. Le Département fédéral de l'intérieur a aussi tenu compte de la protection de la nature et du paysage pour refuser l'autorisation
BGE 108 Ib 167 S. 177

de défrichement requise. Il a notamment retenu que la station des Esserts devait être réalisée sur une ligne de crête et que son impact sur le paysage, dans une région encore peu touchée, serait ainsi très important. Par ailleurs, les défrichements prévus pour l'installation des remontées mécaniques, la réalisation de la route d'accès et le tracé des pistes de ski nécessiteraient la construction d'un certain nombre d'ouvrages de protection contre les avalanches, lesquels porteraient, eux aussi, une grave atteinte au paysage. S'il est exact, comme le soutiennent les recourants, que la protection de la nature et du paysage relève en premier lieu du droit cantonal, il n'en demeure pas moins que l'art. 24sexies
SR 131.232 Constitution du canton du Valais, du 8 mars 1907
Cst./VS Art. 15 - L'État encourage et subventionne dans la mesure de ses ressources financières:
a  l'agriculture, l'industrie, le commerce et en général toutes les branches de l'économie publique intéressant le Canton;
b  l'enseignement professionnel concernant le commerce, l'industrie, l'agriculture et les arts et métiers.
c  l'élevage du bétail, l'industrie laitière, la viticulture, l'arboriculture, l'économie alpestre, l'amélioration du sol, la sylviculture et les syndicats agricoles et professionnels.
Cst. a également confié l'accomplissement de certaines tâches à la Confédération, parmi lesquelles il y a lieu de compter l'octroi d'autorisations de défrichements (art. 2
SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)
LPN Art. 2 - 1 Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
1    Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
a  l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements, par exemple les bâtiments et les installations de l'administration fédérale, les routes nationales, les bâtiments et installations des Chemins de fer fédéraux;
b  l'octroi de concessions et d'autorisations, par exemple pour la construction et l'exploitation d'installations de transport et de communications (y compris l'approbation des plans), d'ouvrages et d'installations servant au transport d'énergie, de liquides ou de gaz, ou à la transmission de messages, ainsi que l'octroi d'autorisation de défrichements;
c  l'allocation de subventions pour des mesures de planification, pour des installations et des ouvrages, tels que les améliorations foncières, l'assainissement de bâtiments agricoles, les corrections de cours d'eau, les installations de protection des eaux et les installations de communications.
2    Les décisions des autorités cantonales concernant les projets qui, selon toute vraisemblance, ne seront réalisés qu'avec les subventions visées à l'al. 1, let. c, sont assimilées à l'accomplissement de tâches de la Confédération.15
lettre b LPN). On ne saurait dès lors considérer que le Département fédéral de l'intérieur a outrepassé ses compétences en refusant l'autorisation sollicitée également pour des motifs de protection de la nature et du paysage, d'ailleurs expressément visés par l'art. 26 al. 4
SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)
LPN Art. 2 - 1 Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
1    Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
a  l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements, par exemple les bâtiments et les installations de l'administration fédérale, les routes nationales, les bâtiments et installations des Chemins de fer fédéraux;
b  l'octroi de concessions et d'autorisations, par exemple pour la construction et l'exploitation d'installations de transport et de communications (y compris l'approbation des plans), d'ouvrages et d'installations servant au transport d'énergie, de liquides ou de gaz, ou à la transmission de messages, ainsi que l'octroi d'autorisation de défrichements;
c  l'allocation de subventions pour des mesures de planification, pour des installations et des ouvrages, tels que les améliorations foncières, l'assainissement de bâtiments agricoles, les corrections de cours d'eau, les installations de protection des eaux et les installations de communications.
2    Les décisions des autorités cantonales concernant les projets qui, selon toute vraisemblance, ne seront réalisés qu'avec les subventions visées à l'al. 1, let. c, sont assimilées à l'accomplissement de tâches de la Confédération.15
OFor. Selon la jurisprudence, l'autorité administrative doit tenir compte, lorsqu'elle apprécie l'impact sur le paysage d'une demande de défrichement, non seulement du défrichement comme tel, mais aussi des bâtiments qui prendront la place de la forêt lorsque, comme en l'espèce, la demande de défrichement est liée à un projet de constructions (ATF 98 Ib 500 consid. 8). Le mandataire de Jean-Louis Hugon fait état des nombreuses atteintes qui ont déjà été apportées par l'homme au site de la future station; il en exagère cependant volontairement l'impact pour les besoins de sa démonstration. L'autorité fédérale n'a, quant à elle, pas considéré que le paysage n'avait pas été touché par l'homme, mais qu'il avait été "peu touché". Or, cette constatation n'est nullement infirmée par les documents photographiques produits par les parties. Il ressort, en effet, de ces documents que les tranchées actuellement ouvertes dans la forêt pour marquer la frontière internationale et permettre le passage d'une ligne à haute tension et de deux téléphériques portent au paysage une atteinte qui est sans commune mesure avec celle qui résulterait du projet litigieux. Dans ces conditions, il faut admettre que, sur ce point également, le Département pouvait, sans abuser de son pouvoir d'appréciation, considérer que la station projetée porterait une
BGE 108 Ib 167 S. 178

grave atteinte à un paysage, dont l'aspect caractéristique devait être ménagé, et souligner que c'est le développement touristique qui doit s'adapter au paysage et non l'inverse.