Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 357/2017

Urteil vom 31. Januar 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
Rémy Ammann,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Rüssli,

gegen

Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, Lagerhausstrasse 19, Postfach, 8401 Winterthur,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich,
Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Stimmrechtsbeschwerde; Beschluss über den
negativen Zuständigkeitskonflikt zwischen Sozialversicherungsgericht und Verwaltungsgericht,

Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats
des Kantons Zürich vom 22. Mai 2017.

Sachverhalt:

A.

A.a. Am 28. Oktober 2013 traf die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich einen Einspracheentscheid zur Leistungspflicht des Kantons Zürich für Zürcher Patienten an der ausserkantonalen Klinik X. Mit Entscheid vom 2. Dezember 2013 verneinte das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich seine sachliche Zuständigkeit für die Beurteilung der dagegen von der Klinik erhobenen Beschwerde, trat darauf nicht ein und überwies die Sache an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Mit Urteil 9C 905/2013 vom 4. Februar 2013 wies das Bundesgericht eine dagegen gerichtete Beschwerde der Klinik X. ab, soweit es darauf eintrat.

A.b. Am 22. Januar 2014 traf die Gesundheitsdirektion gegenüber der ausserkantonalen Klinik Y. einen inhaltlich vergleichbaren Einspracheentscheid. Diese erhob dagegen unter Hinweis auf die Rechtsprechung in der Sache der Klinik X. Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich, der die Beschwerde teilweise guthiess. Soweit unterlegen, führte die Klinik Y. dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses entschied mit Urteil vom 18. November 2015, dass der Regierungsrat mangels sachlicher Zuständigkeit nicht auf den Rekurs hätte eintreten dürfen und überwies die Sache an das Sozialversicherungsgericht.

A.c. Am 17. Februar 2016 trat der Regierungsrat unter Hinweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts in der Sache der Klinik Y. auf die ihm überwiesene Beschwerde der Klinik X. nicht ein und ordnete die Rücküberweisung an das Sozialversicherungsgericht an.

A.d. Die beiden Streitfälle der Kliniken X. und Y. liegen zurzeit beim Sozialversicherungsgericht. Dieses ersuchte den Kantonsrat des Kantons Zürich mit Schreiben vom 27. September 2016 um die Feststellung, dass Streitigkeiten über Entscheide der Gesundheitsdirektion zur generellen Leistungspflicht für die ausserkantonale Hospitalisation von Zürcher Patienten in die Zuständigkeit des Regierungsrates mit Rechtsmittelmöglichkeit beim Verwaltungsgericht fallen. Vor der Justizkommission des Kantonsrats erneuerte das Sozialversicherungsgericht seinen Antrag, währenddem das Verwaltungsgericht beantragte, das Gesuch des Sozialversicherungsgerichts abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und dieses aufforderte, das Gesuch zurückzuziehen. Dem schloss sich der Rechtsdienst des Regierungsrats an. Nachdem sich aufgrund der Voten in der Justizkommission die Zuweisung der Zuständigkeit an das Sozialversicherungsgericht abzeichnete, änderte dieses mit Schreiben vom 23. Januar 2017 seinen Antrag dahingehend, es sei im anhängigen Kompetenzkonflikt zuständig zu erklären.

B.
Am 22. Mai 2017, fällte der Kantonsrat folgenden im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 2. Juni 2017 publizierten Beschluss:

"Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich ist sachlich zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen Anordnungen der Gesundheitsdirektion betreffend die allgemeine Leistungspflicht für die ausserkantonale Hospitalisation von Zürcher Patientinnen und Patienten in Anwendung von Art. 41 Abs. 1bis

SR 832.10 Loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal) LAMal Art. 41 - 1 En cas de traitement ambulatoire, l'assuré a le libre choix entre les fournisseurs de prestations admis et aptes à traiter sa maladie. L'assureur prend en charge les coûts selon le tarif applicable au fournisseur de prestations choisi par l'assuré.126 127
1	En cas de traitement ambulatoire, l'assuré a le libre choix entre les fournisseurs de prestations admis et aptes à traiter sa maladie. L'assureur prend en charge les coûts selon le tarif applicable au fournisseur de prestations choisi par l'assuré.126 127
1bis	En cas de traitement hospitalier, l'assuré a le libre choix entre les hôpitaux aptes à traiter sa maladie et figurant sur la liste de son canton de résidence ou celle du canton où se situe l'hôpital (hôpital répertorié). En cas de traitement hospitalier dans un hôpital répertorié, l'assureur et le canton de résidence prennent en charge leur part respective de rémunération au sens de l'art. 49a jusqu'à concurrence du tarif applicable pour ce traitement dans un hôpital répertorié du canton de résidence.128
1ter	L'al. 1bis s'applique par analogie aux maisons de naissance.129
2	En cas de traitement hospitalier en Suisse, les assurés qui résident dans un État membre de l'Union européenne, en Islande, en Norvège ou au Royaume-Uni ont le libre choix entre les hôpitaux répertoriés.130
2bis	Si les assurés suivants qui résident dans un État membre de l'Union européenne, en Islande, en Norvège ou au Royaume-Uni se soumettent à un traitement hospitalier dans un hôpital répertorié, l'assureur et le canton auquel ils sont rattachés assument la rémunération à concurrence du tarif applicable pour ce traitement dans un hôpital répertorié du canton en question:
a	les frontaliers et les membres de leur famille;
b	les membres de la famille des personnes qui sont titulaires d'une autorisation d'établissement, d'une autorisation de séjour ou d'une autorisation de séjour de courte durée en Suisse;
c	les personnes qui perçoivent une prestation de l'assurance-chômage suisse et les membres de leur famille.131
2ter	Si des assurés qui résident dans un État membre de l'Union européenne, en Islande, en Norvège ou au Royaume-Uni et qui touchent une rente suisse ou des membres de leur famille se soumettent à un traitement hospitalier dans un hôpital répertorié, l'assureur et les cantons assument conjointement la rémunération à concurrence du tarif applicable pour ce traitement dans un hôpital répertorié du canton de référence. Le Conseil fédéral détermine le canton de référence.132
3	Si, pour des raisons médicales, l'assuré se soumet à un traitement hospitalier fourni par un hôpital non répertorié du canton de résidence, l'assureur et le canton de résidence prennent à leur charge leur part respective de rémunération au sens de l'art. 49a. À l'exception du cas d'urgence, une autorisation du canton de résidence est nécessaire.133
3bis	Sont réputés raisons médicales au sens des al. 2 et 3 le cas d'urgence et le cas où les prestations nécessaires ne peuvent pas être fournies:
a	au lieu de résidence ou de travail de l'assuré ou dans les environs, s'il s'agit d'un traitement ambulatoire;
b	dans un hôpital répertorié du canton de résidence de l'assuré, s'il s'agit d'un traitement hospitalier.134
4	L'assuré peut, en accord avec l'assureur, limiter son choix aux fournisseurs de prestations que l'assureur désigne en fonction de leurs prestations plus avantageuses (art. 62, al. 1 et 3). L'assureur ne prend en charge que les coûts des prestations prodiguées ou ordonnées par ces fournisseurs; l'al. 2 est applicable par analogie. Les prestations que la loi rend obligatoires sont en tout cas garanties.

des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG)."

C.
Dagegen erhob Remy Ammann am 30. Juni 2017 Beschwerde in Stimmrechtssachen beim Bundesgericht mit dem Antrag, den Beschluss des Kantonsrats aufzuheben. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, der Kantonsrat habe eine generell-abstrakte Regelung erlassen, die wegen ihrer Wichtigkeit in ein Gesetz zu kleiden und dem Referendum zu unterstellen sei. Weil der Kantonsrat lediglich einen nicht referendumspflichtigen Beschluss gefällt habe, erweise sich das Stimmrecht des im Kanton Zürich stimmberechtigten Beschwerdeführers als verletzt.
Der Kantonsrat verzichtete auf eine Stellungnahme. Das Sozialversicherungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, eventuell auf Bestätigung der getroffenen Zuständigkeitsregelung. Das Verwaltungsgericht äusserte sich zur Sache, ohne einen Antrag zu stellen. Der Regierungsrat liess sich innert Frist nicht vernehmen.

Erwägungen:

1.
Der Beschwerdeführer bezeichnet seine Eingabe beim Bundesgericht als Stimmrechtsbeschwerde und leitet seine Beschwerdelegitimation aus Art. 89 Abs. 3

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
1	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
2	Ont aussi qualité pour recourir:
a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
3	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

BGG ab. Danach hat jede Person das Beschwerderecht, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist, was auf den Beschwerdeführer zutreffen würde. Handelt es sich hingegen nicht um eine Stimmrechtssache, gelten die Legitimationsvoraussetzungen von Art. 89 Abs. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
1	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
2	Ont aussi qualité pour recourir:
a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
3	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

BGG. Danach müsste der Beschwerdeführer insbesondere durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt sein (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben (lit. c). Handelt es sich beim angefochtenen Beschluss um einen Anwendungsakt im Einzelfall, fehlt es an der erforderlichen Betroffenheit des Beschwerdeführers. Ist von einem Erlass auszugehen, fiele theoretisch eine virtuelle Betroffenheit des Beschwerdeführers in Betracht, obwohl er eine solche gar nicht geltend macht, da er sich auf die Stimmrechtsbeschwerde fokussiert. So oder so kommt es entscheidend auf die Rechtsnatur des angefochtenen Beschlusses des Kantonsrats an.

2.

2.1. Der Beschwerdeführer steht auf dem Standpunkt, aufgrund des Wortlautes des kantonsrätlichen Beschlusses handle es sich um eine allgemeinverbindliche Regelung und nicht um einen Entscheid im konkreten Anwendungsfall. Wie sich aus dem Protokoll des Kantonsrats der Sitzung vom 22. Mai 2017 ergibt, hatte darauf auch der damalige Vertreter des Verwaltungsgerichts hingewiesen, der eine andere, einzelfallbezogene Formulierung anregte, um den Beschluss nicht als generell-abstrakt erscheinen zu lassen. Der Kantonsrat gab dem jedoch keine Folge und beliess es beim von der Justizkommission vorgeschlagenen Wortlaut. Auf diesen allein kann es indessen nicht ankommen. Entscheidend ist vielmehr, wie der beschlossene Text aufgrund der gesamten Umstände, des sachlichen Zusammenhangs und der üblichen Auslegungsregeln zu verstehen ist.

2.2. Ausgangspunkt des kantonsrätlichen Beschlusses bilden zwei Streitfälle zur Leistungspflicht des Kantons gegenüber ausserkantonalen Kliniken für die Behandlung von Zürcher Patienten. Dabei ergaben sich Differenzen bei der Frage der Zuständigkeit und des Rechtswegs. Konkret geht es darum, ob gegen entsprechende Entscheide der zürcherischen Gesundheitsdirektion direkt Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht zu führen oder zuerst eine solche beim Regierungsrat und in der Folge beim Verwaltungsgericht zu erheben ist. Im ersten Fall verneinte das Sozialversicherungsgericht seine Zuständigkeit und überwies die Streitsache dem Regierungsrat; mit Urteil 9C 905/2013 vom 4. Februar 2014 wies das Bundesgericht eine dagegen gerichtete Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Im zweiten Fall verneinte auch das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit und überwies die Sache dem Sozialversicherungsgericht. Gestützt darauf überwies der Regierungsrat auch den ersten Fall zurück an das Sozialversicherungsgericht. In der Folge unterbreitete das Sozialversicherungsgericht den negativen Kompetenzkonflikt in Anwendung von § 12 Abs. 1 lit. i des Kantonsratsgesetzes des Kantons Zürich vom 5. April 1981 (KRG; LS 171.1) dem Kantonsrat zum Entscheid.
Ursprung des vorliegenden Verfahrens bilden demnach zwei Streitfälle, die beide zurzeit noch immer beim Sozialversicherungsgericht liegen.

2.3. Nach § 3 des zürcherischen Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht (GSVGer; LS 212.81) beurteilt dieses endgültig Beschwerden und Klagen aus dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts, soweit das die Gesetzgebung vorsieht. Ausdrücklich genannt werden in § 3 lit. c GSVGer namentlich Beschwerden gemäss Art. 65

SR 832.10 Loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal) LAMal Art. 65 Réduction des primes par les cantons - 1 Les cantons accordent une réduction de primes aux assurés de condition économique modeste. Ils versent directement le montant correspondant aux assureurs concernés. Le Conseil fédéral peut faire bénéficier de cette réduction les personnes tenues de s'assurer qui n'ont pas de domicile en Suisse mais qui y séjournent de façon prolongée.248
1	Les cantons accordent une réduction de primes aux assurés de condition économique modeste. Ils versent directement le montant correspondant aux assureurs concernés. Le Conseil fédéral peut faire bénéficier de cette réduction les personnes tenues de s'assurer qui n'ont pas de domicile en Suisse mais qui y séjournent de façon prolongée.248
1bis	Pour les bas et moyens revenus, les cantons réduisent de 80 % au moins les primes des enfants et de 50 % au moins celles des jeunes adultes en formation.249
2	L'échange des données entre les cantons et les assureurs se déroule selon une procédure uniforme. Le Conseil fédéral règle les modalités après avoir entendu les cantons et les assureurs.250
3	Les cantons veillent, lors de l'examen des conditions d'octroi, à ce que les circonstances économiques et familiales les plus récentes soient prises en considération, notamment à la demande de l'assuré. Après avoir déterminé le cercle des ayants droit, les cantons veillent également à ce que les montants versés au titre de la réduction des primes le soient de manière à ce que les ayants droit n'aient pas à satisfaire à l'avance à leur obligation de payer les primes.
4	Les cantons informent régulièrement les assurés de leur droit à la réduction des primes.
4bis	Le canton communique à l'assureur les données concernant les bénéficiaires du droit à la réduction des primes et le montant de la réduction suffisamment tôt pour que celui-ci puisse en tenir compte lors de la facturation des primes. L'assureur informe le bénéficiaire du montant effectif de la réduction des primes au plus tard lors de la facturation suivante.251
5	Les assureurs sont tenus à une collaboration qui s'étend au-delà de l'assistance administrative prévue à l'art. 82.252
6	Les cantons transmettent à la Confédération des données anonymes relatives aux assurés bénéficiaires, afin que celle-ci puisse examiner si les buts de politique sociale et familiale ont été atteints. Le Conseil fédéral édicte les dispositions d'exécution.253

des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) sowie gemäss § 26 des zürcherischen Einführungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz vom 13. Juni 1999 (EG KVG; LS 832.01). Nach § 26 lit. c EG KVG richtet sich das verwaltungsinterne Verfahren unter anderem im Bereich der ausserkantonalen Hospitalisation vor der Gesundheitsdirektion nach dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1). Gemäss § 27 EG KVG kann gegen Entscheide im Sinne von § 26 EG KVG beim Sozialversicherungsgericht Beschwerde erhoben werden.

2.4. In den beiden vor den kantonalen Behörden streitigen Fällen geht es jeweils nicht um konkrete Leistungen des Kantons an bestimmte Patienten, sondern um den Umfang der Leistungspflicht des Kantons Zürich gegenüber den betroffenen Kliniken. Das bedeutet aber nicht, dass es sich nicht um Einzelfallentscheide handelt. Vielmehr hat die Gesundheitsdirektion jeweils in einer Verfügung entschieden, dass sich der Kanton Zürich nur noch für eine bestimmte Zahl von Behandlungstagen an in der jeweiligen ausserkantonalen Klinik anfallenden Behandlungskosten von Zürcher Patienten beteiligen werde. Bei solchen vom Bundesgericht den Tarifstreitigkeiten zugeordneten Auseinandersetzungen (vgl. das Urteil 9C 905/2013 vom 4. Februar 2014 E. 3.1) handelt es sich um spezifische Anordnungen des Leistungsumfangs gegenüber der jeweiligen Klinik in einem individuell-konkreten Kontext. Dass solche Streitigkeiten im Unterschied zu solchen über die summenmässig bemessbare Leistungspflicht im Zusammenhang mit einem bestimmten Krankheitsfall nicht in den Anwendungsbereich des Gesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts fallen (vgl. BGE 140 V 58 E. 5.4 S. 64 f.), schliesst ihren Einzelfallcharakter nicht aus und führt nicht zwingend
dazu, dass dafür nicht das Sozialversicherungsgericht zuständig wäre.

2.5. § 3 GSVGer unterstellt denn auch kantonalrechtliche Streitigkeiten der Kompetenz des Sozialversicherungsgerichts. Dabei erscheint es durchaus sinnvoll, Streitigkeiten über die tarifmässige Leistungspflicht im Sinne einer Obergrenze gegenüber einer ausserkantonalen Klinik und solche über die konkrete Leistungspflicht im Zusammenhang mit einem bestimmten Krankheitsfall durch das gleiche Gericht beurteilen zu lassen. Die Zuständigkeitsordnung des Sozialversicherungsgerichts geht als besondere gesetzliche Kompetenzregelung derjenigen des zürcherischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) vor (vgl. § 3 VRG). Daran ändert das Urteil des Bundesgerichts 9C 905/2013 vom 4. Februar 2014 nichts, ist das Bundesgericht damals doch erstens auf die gerade hier massgebliche Frage mangels ausreichender Rüge gar nicht eingetreten (vgl. E. 3.2.2 des Urteils) und hätte es zweitens die entsprechende Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nicht frei, sondern nur auf Willkür hin überprüfen können (vgl. E. 3.2.1 des Urteils), was den kantonalen Behörden so oder so einen gewissen Spielraum belassen hätte. Wird hingegen die Kompetenz des Sozialversicherungsgerichts verneint, entsteht kein Vakuum, sondern dann ist der
Regierungsrat mit Rechtsmittelmöglichkeit beim Verwaltungsgericht zuständig. Die gesetzliche Regelung weist insofern keine Lücke auf, sondern verfügt über eine abgeschlossene gerichtliche Zuständigkeitsordnung.

2.6. Welches Gericht nun letztlich zuständig ist, bildet hier nicht Streitgegenstand und braucht nicht vom Bundesgericht entschieden zu werden. Wesentlich für die Frage der Rechtsnatur des angefochtenen Entscheids ist jedoch, dass es für den vorliegenden Kompetenzkonflikt keine neue generell-abstrakte Regelung braucht, weil eine solche fehlen würde. Vielmehr genügt es, das bestehende zürcherische Recht auszulegen und anzuwenden. Genauso wenig kommt es darauf an, ob das die beiden involvierten Gerichte selbst hätten tun können und es dafür den Kantonsrat eventuell gar nicht gebraucht hätte. Jedenfalls wurde dieser angerufen und ist er auch zuständig, negative Kompetenzkonflikte zwischen der Verwaltung oder dem Verwaltungsgericht einerseits und den übrigen Gerichten, hier dem Sozialversicherungsgericht, zu entscheiden (vgl. § 12 Abs. 1 lit. i KRG). Das hat er denn auch getan, was von keiner Seite an sich beanstandet wird.

2.7. Massgeblich sind demnach zwei Gesichtspunkte: Erstens liegen dem angefochtenen Beschluss zwei individuell-konkrete Streitigkeiten zugrunde. Davon gehen im Übrigen auch beide betroffenen Gerichte aus, wie sich einerseits aus dem Votum des Vertreters des Verwaltungsgerichts vor dem Kantonsrat und andererseits aus der Stellungnahme des Sozialversicherungsgerichts an das Bundesgericht ergibt. Bereits in seinen beiden Eingaben vom 27. September 2016 und 23. Januar 2017 an den Kantonsrat hatte das Sozialversicherungsgericht für seinen Antrag auf Klärung der Zuständigkeitsfrage klar Bezug auf den ersten hängigen Fall genommen. Auch der zweite Fall war dem Kantonsrat bekannt, wie aus der Begründung des angefochtenen Beschlusses hervorgeht. Zweitens existiert bereits eine lückenlose gesetzliche Regelung über die Zuständigkeiten von Sozialversicherungs- und Verwaltungsgericht, die es einzig auszulegen und anzuwenden gilt. Nichts anderes hat der Kantonsrat im angefochtenen Beschluss getan. Eine neue allgemeinverbindliche Bestimmung braucht es nicht. Der Kantonsrat hat in diesem Sinne weder eine Lücke gefüllt noch eine bestehende Rechtsnorm abgeändert.

2.8. Trotz des insofern etwas missverständlichen Wortlauts erliess der Kantonsrat demnach nicht eine generell-abstrakte Regelung. Vielmehr legen die Ausgangslage, die Entstehungsgeschichte und der Zweck des angefochtenen Entscheids sowie der rechtliche und sachliche Zusammenhang eine andere Bedeutung des Beschlusses des Kantonsrats nahe. Dieser entschied in zwei Einzelfällen in Anwendung der bestehenden gesetzlichen Kompetenzordnung über den kantonalen Rechtsmittelweg in Streitigkeiten zwischen ausserkantonalen Kliniken und dem Kanton über die Obergrenze von dessen Leistungspflicht für Zürcher Patienten. Die gewählte abstrakte Formulierung begründet nicht eine neue allgemeinverbindliche Regelung, sondern gibt einzig die übliche präjudizielle Wirkung juristischer Entscheide wieder. Obwohl die unmittelbare Rechtswirkung des Kantonsratsbeschlusses auf die zwei zurzeit vor dem Sozialversicherungsgericht hängigen Fälle beschränkt ist, entfaltet der angefochtene Entscheid eine indirekte präjudizielle Wirkung für gleichgelagerte künftige Streitfälle. Das macht ihn aber genauso wenig zum Erlass wie ein sonstiger rechtsanwendender Enzelfallentscheid einer Verwaltungsbehörde oder eines Gerichts, der mit demselben Effekt verbunden ist.

3.

3.1. Hat der Kantonsrat mithin keine allgemeinverbindliche Norm erlassen, sondern einen individuell-konkreten Entscheid gefällt, erweist sich die Stimmrechtsbeschwerde als ausgeschlossen. Für ein allfälliges anderes Rechtsmittel ist der Beschwerdeführer offenkundig nicht legitimiert. Damit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

3.2. Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
1	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
2	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
3	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
4	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
5	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

, Art. 65

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 65 Frais judiciaires - 1 Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
1	Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
2	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière.
3	Son montant est fixé en règle générale:
a	entre 200 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
b	entre 200 et 100 000 francs dans les autres contestations.
4	Il est fixé entre 200 et 1000 francs, indépendamment de la valeur litigieuse, dans les affaires qui concernent:
a	des prestations d'assurance sociale;
b	des discriminations à raison du sexe;
c	des litiges résultant de rapports de travail, pour autant que la valeur litigieuse ne dépasse pas 30 000 francs;
d	des litiges concernant les art. 7 et 8 de la loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapés25.
5	Si des motifs particuliers le justifient, le Tribunal fédéral peut majorer ces montants jusqu'au double dans les cas visés à l'al. 3 et jusqu'à 10 000 francs dans les cas visés à l'al. 4.

BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht auszusprechen (vgl. Art. 68

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
1	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
2	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
3	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
4	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
5	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, dem Regierungsrat des Kantons Zürich und dem Kantonsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 31. Januar 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Uebersax