Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 357/2017

Urteil vom 31. Januar 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
Rémy Ammann,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Rüssli,

gegen

Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, Lagerhausstrasse 19, Postfach, 8401 Winterthur,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich,
Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Stimmrechtsbeschwerde; Beschluss über den
negativen Zuständigkeitskonflikt zwischen Sozialversicherungsgericht und Verwaltungsgericht,

Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats
des Kantons Zürich vom 22. Mai 2017.

Sachverhalt:

A.

A.a. Am 28. Oktober 2013 traf die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich einen Einspracheentscheid zur Leistungspflicht des Kantons Zürich für Zürcher Patienten an der ausserkantonalen Klinik X. Mit Entscheid vom 2. Dezember 2013 verneinte das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich seine sachliche Zuständigkeit für die Beurteilung der dagegen von der Klinik erhobenen Beschwerde, trat darauf nicht ein und überwies die Sache an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Mit Urteil 9C 905/2013 vom 4. Februar 2013 wies das Bundesgericht eine dagegen gerichtete Beschwerde der Klinik X. ab, soweit es darauf eintrat.

A.b. Am 22. Januar 2014 traf die Gesundheitsdirektion gegenüber der ausserkantonalen Klinik Y. einen inhaltlich vergleichbaren Einspracheentscheid. Diese erhob dagegen unter Hinweis auf die Rechtsprechung in der Sache der Klinik X. Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich, der die Beschwerde teilweise guthiess. Soweit unterlegen, führte die Klinik Y. dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses entschied mit Urteil vom 18. November 2015, dass der Regierungsrat mangels sachlicher Zuständigkeit nicht auf den Rekurs hätte eintreten dürfen und überwies die Sache an das Sozialversicherungsgericht.

A.c. Am 17. Februar 2016 trat der Regierungsrat unter Hinweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts in der Sache der Klinik Y. auf die ihm überwiesene Beschwerde der Klinik X. nicht ein und ordnete die Rücküberweisung an das Sozialversicherungsgericht an.

A.d. Die beiden Streitfälle der Kliniken X. und Y. liegen zurzeit beim Sozialversicherungsgericht. Dieses ersuchte den Kantonsrat des Kantons Zürich mit Schreiben vom 27. September 2016 um die Feststellung, dass Streitigkeiten über Entscheide der Gesundheitsdirektion zur generellen Leistungspflicht für die ausserkantonale Hospitalisation von Zürcher Patienten in die Zuständigkeit des Regierungsrates mit Rechtsmittelmöglichkeit beim Verwaltungsgericht fallen. Vor der Justizkommission des Kantonsrats erneuerte das Sozialversicherungsgericht seinen Antrag, währenddem das Verwaltungsgericht beantragte, das Gesuch des Sozialversicherungsgerichts abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und dieses aufforderte, das Gesuch zurückzuziehen. Dem schloss sich der Rechtsdienst des Regierungsrats an. Nachdem sich aufgrund der Voten in der Justizkommission die Zuweisung der Zuständigkeit an das Sozialversicherungsgericht abzeichnete, änderte dieses mit Schreiben vom 23. Januar 2017 seinen Antrag dahingehend, es sei im anhängigen Kompetenzkonflikt zuständig zu erklären.

B.
Am 22. Mai 2017, fällte der Kantonsrat folgenden im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 2. Juni 2017 publizierten Beschluss:

"Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich ist sachlich zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen Anordnungen der Gesundheitsdirektion betreffend die allgemeine Leistungspflicht für die ausserkantonale Hospitalisation von Zürcher Patientinnen und Patienten in Anwendung von Art. 41 Abs. 1bis

SR 832.10 Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG) KVG Art. 41 - 1 Die Versicherten können für die ambulante Behandlung unter den zugelassenen Leistungserbringern, die für die Behandlung ihrer Krankheit geeignet sind, frei wählen. Der Versicherer übernimmt die Kosten nach dem Tarif, der für den gewählten Leistungserbringer gilt.127 128
1	Die Versicherten können für die ambulante Behandlung unter den zugelassenen Leistungserbringern, die für die Behandlung ihrer Krankheit geeignet sind, frei wählen. Der Versicherer übernimmt die Kosten nach dem Tarif, der für den gewählten Leistungserbringer gilt.127 128
1bis	Die versicherte Person kann für die stationäre Behandlung unter den Spitälern frei wählen, die auf der Spitalliste ihres Wohnkantons oder jener des Standortkantons aufgeführt sind (Listenspital). Der Versicherer und der Wohnkanton übernehmen bei stationärer Behandlung in einem Listenspital die Vergütung anteilsmässig nach Artikel 49a höchstens nach dem Tarif, der in einem Listenspital des Wohnkantons für die betreffende Behandlung gilt.129
1ter	Absatz 1bis gilt sinngemäss für Geburtshäuser.130
2	Versicherte, die in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union, in Island, in Norwegen oder im Vereinigten Königreich wohnen, können für die stationäre Behandlung in der Schweiz unter den Listenspitälern frei wählen.131
2bis	Bei folgenden Versicherten, die in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union, in Island, in Norwegen oder im Vereinigten Königreich wohnen, übernehmen der Versicherer und der Kanton, an den die Versicherten einen Anknüpfungspunkt haben, bei stationärer Behandlung in einem Listenspital die Vergütung höchstens nach dem Tarif, der in einem Listenspital dieses Kantons für die betreffende Behandlung gilt:
a	Grenzgänger und Grenzgängerinnen sowie deren Familienangehörige;
b	Familienangehörige von Niedergelassenen, von Aufenthaltern und Aufenthalterinnen und von Kurzaufenthaltern und Kurzaufenthalterinnen;
c	Bezüger und Bezügerinnen einer Leistung der schweizerischen Arbeitslosenversicherung sowie deren Familienangehörige.132
2ter	Bei Versicherten, die in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union, in Island, in Norwegen oder im Vereinigten Königreich wohnen und eine schweizerische Rente beziehen, sowie bei deren Familienangehörigen, übernehmen der Versicherer und die Kantone gemeinsam bei stationärer Behandlung in einem Listenspital die Vergütung höchstens nach dem Tarif für die betreffende Behandlung, der in einem Listenspital des Referenzkantons gilt. Der Bundesrat legt den Referenzkanton fest.133
3	Beansprucht die versicherte Person bei einer stationären Behandlung aus medizinischen Gründen ein nicht auf der Spitalliste des Wohnkantons aufgeführtes Spital, so übernehmen der Versicherer und der Wohnkanton die Vergütung anteilsmässig nach Artikel 49a. Mit Ausnahme des Notfalls ist dafür eine Bewilligung des Wohnkantons notwendig.134
3bis	Medizinische Gründe nach den Absätzen 2 und 3 liegen bei einem Notfall vor oder wenn die erforderlichen Leistungen nicht angeboten werden:
a	bei ambulanter Behandlung am Wohn- oder Arbeitsort der versicherten Person oder in deren Umgebung;
b	bei stationärer Behandlung in einem Spital, das auf der Spitalliste des Wohnkantons aufgeführt ist.135
4	Die Versicherten können ihr Wahlrecht im Einvernehmen mit dem Versicherer auf Leistungserbringer beschränken, die der Versicherer im Hinblick auf eine kostengünstigere Versorgung auswählt (Art. 62 Abs. 1 und 3). Der Versicherer muss dann nur die Kosten für Leistungen übernehmen, die von diesen Leistungserbringern ausgeführt oder veranlasst werden; Absatz 2 gilt sinngemäss. Die gesetzlichen Pflichtleistungen sind in jedem Fall versichert.

des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG)."

C.
Dagegen erhob Remy Ammann am 30. Juni 2017 Beschwerde in Stimmrechtssachen beim Bundesgericht mit dem Antrag, den Beschluss des Kantonsrats aufzuheben. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, der Kantonsrat habe eine generell-abstrakte Regelung erlassen, die wegen ihrer Wichtigkeit in ein Gesetz zu kleiden und dem Referendum zu unterstellen sei. Weil der Kantonsrat lediglich einen nicht referendumspflichtigen Beschluss gefällt habe, erweise sich das Stimmrecht des im Kanton Zürich stimmberechtigten Beschwerdeführers als verletzt.
Der Kantonsrat verzichtete auf eine Stellungnahme. Das Sozialversicherungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, eventuell auf Bestätigung der getroffenen Zuständigkeitsregelung. Das Verwaltungsgericht äusserte sich zur Sache, ohne einen Antrag zu stellen. Der Regierungsrat liess sich innert Frist nicht vernehmen.

Erwägungen:

1.
Der Beschwerdeführer bezeichnet seine Eingabe beim Bundesgericht als Stimmrechtsbeschwerde und leitet seine Beschwerdelegitimation aus Art. 89 Abs. 3

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
1	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

BGG ab. Danach hat jede Person das Beschwerderecht, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist, was auf den Beschwerdeführer zutreffen würde. Handelt es sich hingegen nicht um eine Stimmrechtssache, gelten die Legitimationsvoraussetzungen von Art. 89 Abs. 1

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
1	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

BGG. Danach müsste der Beschwerdeführer insbesondere durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt sein (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben (lit. c). Handelt es sich beim angefochtenen Beschluss um einen Anwendungsakt im Einzelfall, fehlt es an der erforderlichen Betroffenheit des Beschwerdeführers. Ist von einem Erlass auszugehen, fiele theoretisch eine virtuelle Betroffenheit des Beschwerdeführers in Betracht, obwohl er eine solche gar nicht geltend macht, da er sich auf die Stimmrechtsbeschwerde fokussiert. So oder so kommt es entscheidend auf die Rechtsnatur des angefochtenen Beschlusses des Kantonsrats an.

2.

2.1. Der Beschwerdeführer steht auf dem Standpunkt, aufgrund des Wortlautes des kantonsrätlichen Beschlusses handle es sich um eine allgemeinverbindliche Regelung und nicht um einen Entscheid im konkreten Anwendungsfall. Wie sich aus dem Protokoll des Kantonsrats der Sitzung vom 22. Mai 2017 ergibt, hatte darauf auch der damalige Vertreter des Verwaltungsgerichts hingewiesen, der eine andere, einzelfallbezogene Formulierung anregte, um den Beschluss nicht als generell-abstrakt erscheinen zu lassen. Der Kantonsrat gab dem jedoch keine Folge und beliess es beim von der Justizkommission vorgeschlagenen Wortlaut. Auf diesen allein kann es indessen nicht ankommen. Entscheidend ist vielmehr, wie der beschlossene Text aufgrund der gesamten Umstände, des sachlichen Zusammenhangs und der üblichen Auslegungsregeln zu verstehen ist.

2.2. Ausgangspunkt des kantonsrätlichen Beschlusses bilden zwei Streitfälle zur Leistungspflicht des Kantons gegenüber ausserkantonalen Kliniken für die Behandlung von Zürcher Patienten. Dabei ergaben sich Differenzen bei der Frage der Zuständigkeit und des Rechtswegs. Konkret geht es darum, ob gegen entsprechende Entscheide der zürcherischen Gesundheitsdirektion direkt Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht zu führen oder zuerst eine solche beim Regierungsrat und in der Folge beim Verwaltungsgericht zu erheben ist. Im ersten Fall verneinte das Sozialversicherungsgericht seine Zuständigkeit und überwies die Streitsache dem Regierungsrat; mit Urteil 9C 905/2013 vom 4. Februar 2014 wies das Bundesgericht eine dagegen gerichtete Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Im zweiten Fall verneinte auch das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit und überwies die Sache dem Sozialversicherungsgericht. Gestützt darauf überwies der Regierungsrat auch den ersten Fall zurück an das Sozialversicherungsgericht. In der Folge unterbreitete das Sozialversicherungsgericht den negativen Kompetenzkonflikt in Anwendung von § 12 Abs. 1 lit. i des Kantonsratsgesetzes des Kantons Zürich vom 5. April 1981 (KRG; LS 171.1) dem Kantonsrat zum Entscheid.
Ursprung des vorliegenden Verfahrens bilden demnach zwei Streitfälle, die beide zurzeit noch immer beim Sozialversicherungsgericht liegen.

2.3. Nach § 3 des zürcherischen Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht (GSVGer; LS 212.81) beurteilt dieses endgültig Beschwerden und Klagen aus dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts, soweit das die Gesetzgebung vorsieht. Ausdrücklich genannt werden in § 3 lit. c GSVGer namentlich Beschwerden gemäss Art. 65

SR 832.10 Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG) KVG Art. 65 Prämienverbilligung durch die Kantone - 1 Die Kantone gewähren den Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen Prämienverbilligungen. Sie bezahlen den Beitrag für die Prämienverbilligung direkt an die Versicherer, bei denen diese Personen versichert sind. Der Bundesrat kann die Anspruchsberechtigung auf versicherungspflichtige Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz ausdehnen, die sich längere Zeit in der Schweiz aufhalten.245
1	Die Kantone gewähren den Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen Prämienverbilligungen. Sie bezahlen den Beitrag für die Prämienverbilligung direkt an die Versicherer, bei denen diese Personen versichert sind. Der Bundesrat kann die Anspruchsberechtigung auf versicherungspflichtige Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz ausdehnen, die sich längere Zeit in der Schweiz aufhalten.245
1bis	Für untere und mittlere Einkommen verbilligen die Kantone die Prämien der Kinder um mindestens 80 Prozent und die Prämien der jungen Erwachsenen in Ausbildung um mindestens 50 Prozent.246
2	Der Datenaustausch zwischen den Kantonen und den Versicherern erfolgt nach einem einheitlichen Standard. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten nach Anhörung der Kantone und der Versicherer.247
3	Die Kantone sorgen dafür, dass bei der Überprüfung der Anspruchsvoraussetzungen, insbesondere auf Antrag der versicherten Person, die aktuellsten Einkommens- und Familienverhältnisse berücksichtigt werden. Nach der Feststellung der Bezugsberechtigung sorgen die Kantone zudem dafür, dass die Auszahlung der Prämienverbilligung so erfolgt, dass die anspruchsberechtigten Personen ihrer Prämienzahlungspflicht nicht vorschussweise nachkommen müssen.
4	Die Kantone informieren die Versicherten regelmässig über das Recht auf Prämienverbilligung.
4bis	Der Kanton meldet dem Versicherer die Versicherten, die Anspruch auf eine Prämienverbilligung haben, und die Höhe der Verbilligung so früh, dass der Versicherer die Prämienverbilligung bei der Prämienfakturierung berücksichtigen kann. Der Versicherer informiert die anspruchsberechtigte Person spätestens bei der nächsten Fakturierung über die tatsächliche Prämienverbilligung.248
5	Die Versicherer sind verpflichtet, bei der Prämienverbilligung über die Bestimmungen betreffend die Amts- und Verwaltungshilfe nach Artikel 82 hinaus mitzuwirken.249
6	Die Kantone machen dem Bund zur Überprüfung der sozial- und familienpolitischen Ziele anonymisierte Angaben über die begünstigten Versicherten. Der Bundesrat erlässt die notwendigen Vorschriften dazu.250

des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) sowie gemäss § 26 des zürcherischen Einführungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz vom 13. Juni 1999 (EG KVG; LS 832.01). Nach § 26 lit. c EG KVG richtet sich das verwaltungsinterne Verfahren unter anderem im Bereich der ausserkantonalen Hospitalisation vor der Gesundheitsdirektion nach dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1). Gemäss § 27 EG KVG kann gegen Entscheide im Sinne von § 26 EG KVG beim Sozialversicherungsgericht Beschwerde erhoben werden.

2.4. In den beiden vor den kantonalen Behörden streitigen Fällen geht es jeweils nicht um konkrete Leistungen des Kantons an bestimmte Patienten, sondern um den Umfang der Leistungspflicht des Kantons Zürich gegenüber den betroffenen Kliniken. Das bedeutet aber nicht, dass es sich nicht um Einzelfallentscheide handelt. Vielmehr hat die Gesundheitsdirektion jeweils in einer Verfügung entschieden, dass sich der Kanton Zürich nur noch für eine bestimmte Zahl von Behandlungstagen an in der jeweiligen ausserkantonalen Klinik anfallenden Behandlungskosten von Zürcher Patienten beteiligen werde. Bei solchen vom Bundesgericht den Tarifstreitigkeiten zugeordneten Auseinandersetzungen (vgl. das Urteil 9C 905/2013 vom 4. Februar 2014 E. 3.1) handelt es sich um spezifische Anordnungen des Leistungsumfangs gegenüber der jeweiligen Klinik in einem individuell-konkreten Kontext. Dass solche Streitigkeiten im Unterschied zu solchen über die summenmässig bemessbare Leistungspflicht im Zusammenhang mit einem bestimmten Krankheitsfall nicht in den Anwendungsbereich des Gesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts fallen (vgl. BGE 140 V 58 E. 5.4 S. 64 f.), schliesst ihren Einzelfallcharakter nicht aus und führt nicht zwingend
dazu, dass dafür nicht das Sozialversicherungsgericht zuständig wäre.

2.5. § 3 GSVGer unterstellt denn auch kantonalrechtliche Streitigkeiten der Kompetenz des Sozialversicherungsgerichts. Dabei erscheint es durchaus sinnvoll, Streitigkeiten über die tarifmässige Leistungspflicht im Sinne einer Obergrenze gegenüber einer ausserkantonalen Klinik und solche über die konkrete Leistungspflicht im Zusammenhang mit einem bestimmten Krankheitsfall durch das gleiche Gericht beurteilen zu lassen. Die Zuständigkeitsordnung des Sozialversicherungsgerichts geht als besondere gesetzliche Kompetenzregelung derjenigen des zürcherischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) vor (vgl. § 3 VRG). Daran ändert das Urteil des Bundesgerichts 9C 905/2013 vom 4. Februar 2014 nichts, ist das Bundesgericht damals doch erstens auf die gerade hier massgebliche Frage mangels ausreichender Rüge gar nicht eingetreten (vgl. E. 3.2.2 des Urteils) und hätte es zweitens die entsprechende Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nicht frei, sondern nur auf Willkür hin überprüfen können (vgl. E. 3.2.1 des Urteils), was den kantonalen Behörden so oder so einen gewissen Spielraum belassen hätte. Wird hingegen die Kompetenz des Sozialversicherungsgerichts verneint, entsteht kein Vakuum, sondern dann ist der
Regierungsrat mit Rechtsmittelmöglichkeit beim Verwaltungsgericht zuständig. Die gesetzliche Regelung weist insofern keine Lücke auf, sondern verfügt über eine abgeschlossene gerichtliche Zuständigkeitsordnung.

2.6. Welches Gericht nun letztlich zuständig ist, bildet hier nicht Streitgegenstand und braucht nicht vom Bundesgericht entschieden zu werden. Wesentlich für die Frage der Rechtsnatur des angefochtenen Entscheids ist jedoch, dass es für den vorliegenden Kompetenzkonflikt keine neue generell-abstrakte Regelung braucht, weil eine solche fehlen würde. Vielmehr genügt es, das bestehende zürcherische Recht auszulegen und anzuwenden. Genauso wenig kommt es darauf an, ob das die beiden involvierten Gerichte selbst hätten tun können und es dafür den Kantonsrat eventuell gar nicht gebraucht hätte. Jedenfalls wurde dieser angerufen und ist er auch zuständig, negative Kompetenzkonflikte zwischen der Verwaltung oder dem Verwaltungsgericht einerseits und den übrigen Gerichten, hier dem Sozialversicherungsgericht, zu entscheiden (vgl. § 12 Abs. 1 lit. i KRG). Das hat er denn auch getan, was von keiner Seite an sich beanstandet wird.

2.7. Massgeblich sind demnach zwei Gesichtspunkte: Erstens liegen dem angefochtenen Beschluss zwei individuell-konkrete Streitigkeiten zugrunde. Davon gehen im Übrigen auch beide betroffenen Gerichte aus, wie sich einerseits aus dem Votum des Vertreters des Verwaltungsgerichts vor dem Kantonsrat und andererseits aus der Stellungnahme des Sozialversicherungsgerichts an das Bundesgericht ergibt. Bereits in seinen beiden Eingaben vom 27. September 2016 und 23. Januar 2017 an den Kantonsrat hatte das Sozialversicherungsgericht für seinen Antrag auf Klärung der Zuständigkeitsfrage klar Bezug auf den ersten hängigen Fall genommen. Auch der zweite Fall war dem Kantonsrat bekannt, wie aus der Begründung des angefochtenen Beschlusses hervorgeht. Zweitens existiert bereits eine lückenlose gesetzliche Regelung über die Zuständigkeiten von Sozialversicherungs- und Verwaltungsgericht, die es einzig auszulegen und anzuwenden gilt. Nichts anderes hat der Kantonsrat im angefochtenen Beschluss getan. Eine neue allgemeinverbindliche Bestimmung braucht es nicht. Der Kantonsrat hat in diesem Sinne weder eine Lücke gefüllt noch eine bestehende Rechtsnorm abgeändert.

2.8. Trotz des insofern etwas missverständlichen Wortlauts erliess der Kantonsrat demnach nicht eine generell-abstrakte Regelung. Vielmehr legen die Ausgangslage, die Entstehungsgeschichte und der Zweck des angefochtenen Entscheids sowie der rechtliche und sachliche Zusammenhang eine andere Bedeutung des Beschlusses des Kantonsrats nahe. Dieser entschied in zwei Einzelfällen in Anwendung der bestehenden gesetzlichen Kompetenzordnung über den kantonalen Rechtsmittelweg in Streitigkeiten zwischen ausserkantonalen Kliniken und dem Kanton über die Obergrenze von dessen Leistungspflicht für Zürcher Patienten. Die gewählte abstrakte Formulierung begründet nicht eine neue allgemeinverbindliche Regelung, sondern gibt einzig die übliche präjudizielle Wirkung juristischer Entscheide wieder. Obwohl die unmittelbare Rechtswirkung des Kantonsratsbeschlusses auf die zwei zurzeit vor dem Sozialversicherungsgericht hängigen Fälle beschränkt ist, entfaltet der angefochtene Entscheid eine indirekte präjudizielle Wirkung für gleichgelagerte künftige Streitfälle. Das macht ihn aber genauso wenig zum Erlass wie ein sonstiger rechtsanwendender Enzelfallentscheid einer Verwaltungsbehörde oder eines Gerichts, der mit demselben Effekt verbunden ist.

3.

3.1. Hat der Kantonsrat mithin keine allgemeinverbindliche Norm erlassen, sondern einen individuell-konkreten Entscheid gefällt, erweist sich die Stimmrechtsbeschwerde als ausgeschlossen. Für ein allfälliges anderes Rechtsmittel ist der Beschwerdeführer offenkundig nicht legitimiert. Damit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

3.2. Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
1	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
2	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
3	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
4	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
5	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

, Art. 65

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 65 Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten bestehen in der Gerichtsgebühr, der Gebühr für das Kopieren von Rechtsschriften, den Auslagen für Übersetzungen, ausgenommen solche zwischen Amtssprachen, und den Entschädigungen für Sachverständige sowie für Zeugen und Zeuginnen.
1	Die Gerichtskosten bestehen in der Gerichtsgebühr, der Gebühr für das Kopieren von Rechtsschriften, den Auslagen für Übersetzungen, ausgenommen solche zwischen Amtssprachen, und den Entschädigungen für Sachverständige sowie für Zeugen und Zeuginnen.
2	Die Gerichtsgebühr richtet sich nach Streitwert, Umfang und Schwierigkeit der Sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien.
3	Sie beträgt in der Regel:
a	in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse 200-5000 Franken;
b	in den übrigen Streitigkeiten 200-100 000 Franken.
4	Sie beträgt 200-1000 Franken und wird nicht nach dem Streitwert bemessen in Streitigkeiten:
a	über Sozialversicherungsleistungen;
b	über Diskriminierungen auf Grund des Geschlechts;
c	aus einem Arbeitsverhältnis mit einem Streitwert bis zu 30 000 Franken;
d	nach den Artikeln 7 und 8 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 200223.
5	Wenn besondere Gründe es rechtfertigen, kann das Bundesgericht bei der Bestimmung der Gerichtsgebühr über die Höchstbeträge hinausgehen, jedoch höchstens bis zum doppelten Betrag in den Fällen von Absatz 3 und bis zu 10 000 Franken in den Fällen von Absatz 4.

BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht auszusprechen (vgl. Art. 68

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
1	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.

BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, dem Regierungsrat des Kantons Zürich und dem Kantonsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 31. Januar 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Uebersax