8C_459/2014 - 2015-05-29 - Santé & sécurité sociale - Aide sociale (prestations en nature, hébergement)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

8C 459/2014

Arrêt du 29 mai 2015

Ire Cour de droit social

Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Ursprung, Frésard, Maillard et Heine.
Greffière : Mme von Zwehl.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s, rue Enning 4, 1003 Lausanne,
recourant,

contre

Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), Siège administratif, avenue de Sévelin 40, 1007 Lausanne,
intimé.

Objet
Aide sociale (prestations en nature, hébergement),

recours contre le jugement du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 14 mai 2014.

Faits :

A.
A.________, de nationalité étrangère, a déposé une demande d'asile en Suisse en avril 2012. Il a été attribué au canton de Vaud et a été pris en charge par l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), qui a notamment assumé les frais d'un hébergement privé de l'intéressé à B.________. Par décision du 23 juillet 2013, l'Office fédéral des migrations (ODM) a refusé d'entrer en matière sur la demande d'asile déposée par l'intéressé. Il a prononcé son renvoi de Suisse. Le Tribunal administratif fédéral a confirmé cette décision par arrêt du 30 juillet 2013.
Les 26 août 2013 et 23 septembre 2013, l'EVAM a rendu deux décisions sur opposition. Il a mis fin à l'assistance financière et à la prise en charge de l'hébergement accordées jusqu'alors à l'intéressé. Il l'a mis au bénéfice de l'aide d'urgence et l'a invité à demander une place d'hébergement dans un centre collectif et à prendre ses repas à l'abri de protection civile de C.________.
A.________ a recouru contre ces décisions devant le Chef du Département de l'économie et du sport. Plusieurs attestations ont été produites dans la procédure:

Selon le docteur D.________, médecin-chef de l'hôpital de B.________, l'intéressé souffre de pathologies diverses, dont la principale est un diabète sucré compliqué. Le patient nécessite une prise en charge globale incluant notamment une éducation thérapeutique pour stabiliser ses pathologies et éviter d'autres complications plus sévères. Il présente en outre une vulnérabilité psychique. Ce médecin préconise l'attribution d'un logement individuel permettant à l'intéressé de cuisiner lui-même pour mettre en application les recommandations médicales et diététiques (attestation du 12 novembre 2013).
E.________, diététicienne, a indiqué qu'il était important pour l'intéressé de manger de manière équilibrée avec suffisamment de légumes, de varier son alimentation chaque jour, d'avoir un apport régulier en hydrates de carbones, de privilégier les céréales complètes et de limiter les aliments sucrés (attestation du 18 novembre 2013).
Selon un rapport du "Groupe critères de vulnérabilités" de la Clinique F.________ du 7 octobre 2013, les besoins en matière d'hébergement de l'intéressé commandent qu'il soit logé à proximité d'un lieu de soins pour garantir le suivi et le traitement de son diabète. Les auteurs du rapport ne préconisent pas explicitement la mise à disposition d'un logement individuel, mais précisent: "Logement en appartement où (le patient) peut préparer lui-même son repas".
Statuant le 20 janvier 2014, le Département a rejeté les recours.

B.
A.________ a alors saisi la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal vaudois, lequel a rejeté son recours par arrêt du 14 mai 2014.

C.
A.________ interjette un recours en matière de droit public dans lequel il conclut à l'annulation de l'arrêt cantonal. Il demande également à ce que le Tribunal renonce à percevoir une avance de frais vu son indigence.
L'EVAM déclare se rallier aux considérants du jugement attaqué.

Considérant en droit :

1.
Le recours en matière de droit public se caractérise comme un recours en réforme (art. 107 al. 2 LTF), de sorte que le recourant doit en principe prendre des conclusions sur le fond. A titre exceptionnel, il est admis que le recourant puisse se limiter à prendre des conclusions cassatoires lorsque le Tribunal fédéral, s'il accueillait le recours, ne serait pas en mesure de statuer lui-même sur le fond (cf. ATF 134 III 379 consid. 1.3 p. 383). Par ailleurs, les conclusions doivent être interprétées selon le principe de la confiance, à la lumière de la motivation du recours. En l'espèce, il ressort du mémoire de recours que le recourant désire obtenir des prestations en espèces pour sa nourriture et bénéficier d'un logement privé en lieu et place d'un hébergement collectif.

2.
Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - ce qui correspond à la notion d'arbitraire (ATF 136 II 304 consid. 2.4 p. 313; 135 II 145 consid. 8.1 p. 153) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).

3.

3.1. Il n'est pas contesté que le recourant a seulement droit à l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. (cf. art. 86 al. 1 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers [LEtr; RS 142.20] en corrélation avec les art. 81 et 82 al. 1 de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile [LAsi; RS 142.31]).

3.2. Selon la législation vaudoise, les bénéficiaires de l'aide d'urgence reçoivent, en principe et en priorité, des prestations en nature; celles-ci comprennent le logement, en règle générale dans un lieu d'hébergement collectif, la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène, ainsi que les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Clinique F.________ en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV (art. 14 et 15 du règlement d'application [du canton de Vaud] du 3 décembre 2008 de la loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers du 7 mars 2006 [RLARA; RS/VD 142.21.1]). Selon les directives adoptées par le Département de l'économie et du sport sur la base de l'art. 21 de cette loi (abrégée LARA; RS/VD 142.21) et de l'art. 13 RLARA, les bénéficiaires de l'aide d'urgence sont hébergés dans des structures d'hébergement collectif. L'établissement (en l'occurrence l'EVAM) peut décider d'autres modalités d'hébergement en fonction de la situation personnelle ou médicale des bénéficiaires.

4.
Le recourant soutient qu'un hébergement en structure collective plutôt que dans un appartement privé, et la fourniture de repas en nature, violent son droit à des conditions minimales pour vivre dans la dignité selon l'art. 12 Cst. ainsi que l'interdiction des traitements inhumains et dégradants prévue par l'art. 3 CEDH. Il fait valoir qu'en raison de son diabète, il est insulino-dépendant. Il doit quotidiennement effectuer cinq à sept injections d'insuline et contrôler sa glycémie aussi bien le jour que la nuit. Il précise avoir déjà fait un nombre "incalculable" de pré-comas diabétiques et quatre comas diabétiques. Les contraintes auxquelles il est soumis nécessiteraient qu'il puisse demeurer au calme, c'est-à-dire à l'abri des dérangements liés à la promiscuité. En particulier, il doit pouvoir disposer d'un lieu sûr pour y déposer son matériel de contrôle et d'injection, ce qui n'est pas possible en cas d'hébergement dans un abri de protection civile dont l'accès est fermé pendant la journée. S'agissant de l'alimentation, il soutient que le régime en nature n'est pas compatible avec son état de santé. En outre, il doit avoir en permanence de la nourriture à disposition en raison des risques d'hypoglycémie qui doivent être
résorbés à n'importe quel moment du jour et de la nuit. La nourriture doit pouvoir être rangée dans un placard ou dans un réfrigérateur et il doit avoir la possibilité de préparer les aliments et de les réchauffer. Il reproche, enfin, aux premiers juges de n'avoir pas mis en oeuvre une expertise médicale.

5.
Le fait pour un requérant d'asile débouté de devoir séjourner dans un lieu d'hébergement collectif, que ce soit dans un centre prévu à cet effet ou dans un abri de protection civile n'est certainement pas contraire aux art. 12 Cst. et 3 CEDH. En particulier, cette dernière forme d'hébergement ne saurait être considérée comme relevant d'un traitement inhumain ou dégradant ou encore contraire à la dignité humaine pour une personne qui n'est pas spécialement vulnérable (ATF 139 I 272 consid. 3.4 et 4 p. 277 et 278). L'intéressé n'a donc pas droit à une chambre privée, sauf si des motifs impérieux (par exemple des raisons médicales) l'exigent ( KATHRIN AMSTUTZ, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, p. 228). En ce qui concerne la nourriture, il convient d'opérer une distinction entre les personnes qui séjournent régulièrement en Suisse et celles dont le séjour n'est que provisoire ou encore les personnes qui font l'objet d'une décision de renvoi et dont le séjour est illégal. Pour ces dernières en tout cas, les prestations en nature doivent en principe être préférées aux prestations en espèces. Elles en facilitent la distribution et l'utilisation d'une manière conforme à leur but (ATF 135 I 119 consid. 6 p. 124; 131 I 166 consid.
8.4 p. 184). Le droit fondamental à des conditions minimales d'existence implique toutefois qu'il soit tenu compte de besoins particuliers liés à l'état de santé de l'intéressé. Si, d'un point de vue médical, il apparaît qu'à défaut d'un régime alimentaire spécial, il existe un risque pour la santé ou pour le processus de guérison d'une maladie, des prestations en espèce peuvent être accordées en lieu et place d'une alimentation en nature ( KATHRIN AMSTUTZ, op. cit., 2002, p. 191 ss).

6.
En l'espèce, le recourant souffre d'un diabète de type I.
Dans les pièces versées au dossier, il n'est pas fait état d'une contre-indication médicale absolue à un hébergement collectif. Il n'est pas non plus question de la nécessité de suivre un régime alimentaire spécial dont on peut d'emblée dire qu'il ne serait pas couvert par des repas distribués en nature et qu'il exige une préparation individualisée. De telles indications ne ressortent ni du rapport du docteur D.________ ni de l'évaluation établie par le "Groupe critères de vulnérabilités" de la Clinique F.________. Ceux-ci se bornent en effet à préconiser l'attribution d'un logement individuel, sans qu'on puisse en inférer un autre motif médical que la facilitation de l'application des recommandations thérapeutiques et diététiques auxquelles le recourant est soumis en tant que personne diabétique. Quant à l'avis de la diététicienne E.________, il mentionne un régime diversifié sans attester d'interdit alimentaire. En revanche, ces pièces établissent indiscutablement l'existence de besoins spécifiques liés au diabète qui doivent être pris en compte dans les modalités de l'aide d'urgence à laquelle le recourant peut prétendre. Ainsi, il est nécessaire que celui-ci puisse s'injecter plusieurs fois par jour de l'insuline et se nourrir
de manière équilibrée. Il doit par ailleurs disposer d'un lieu de soins à proximité de son hébergement.
Il convient dès lors d'examiner si l'octroi d'une alimentation en nature et l'attribution d'un hébergement collectif proposés par l'EVAM est compatible avec ces besoins médicaux.

7.

7.1. En ce qui concerne les repas cuisinés et servis par l'EVAM, les premiers juges ont considéré qu'ils étaient adaptés à une personne atteinte d'un diabète de type I (insulino-dépendant). Ils se sont en particulier référés au plan hebdomadaire des menus produit par l'EVAM pour admettre que les exigences posées par la diététicienne E.________ étaient respectées. Ce point de vue ne saurait être tenu pour arbitraire. Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de constater, dans un autre contexte, que les repas servis par l'EVAM sont, au dire d'une diététicienne, réputés sains et équilibrés (arrêt 8C 102/2013 du 10 janvier 2014). Ils répondent en tout cas à la définition d'un régime alimentaire diversifié sans interdit alimentaire, de sorte qu'il n'est pas démontré que le recourant s'exposerait à un risque pour sa santé par la fourniture des repas en nature par l'EVAM. Ce d'autant que selon l'attestation du docteur G.________ du 24 janvier 2013, le recourant gère parfaitement le traitement de son diabète avec l'insuline. Il a une très bonne compréhension de sa pathologie et est conscient des conséquences défavorables qu'un arrêt de la thérapie ou sa négligence pourraient causer à son état de santé, à court et surtout à long terme. Ce
médecin a également souligné la "bonne compliance" du recourant. Il est donc permis de penser que ce dernier est en mesure de s'adapter aux conditions d'une alimentation en nature.

7.2. Cela étant, en sus d'une alimentation équilibrée, le traitement d'un diabète de type I présente notoirement certaines particularités à respecter impérativement.
Pour une personne insulino-dépendante, il est essentiel de maintenir un équilibre entre les rations glucidiques ingérées et la quantité d'insuline injectée afin d'éviter des variations trop importantes de la glycémie. Il doit dès lors être garanti que le recourant soit informé à l'avance de la composition des repas servis par l'EVAM et qu'il puisse le cas échéant peser les aliments glucidiques afin d'adapter leur quantité à sa dose d'insuline habituelle. Il doit également pouvoir compter sur un complément de nourriture ou de boisson sucrée en cas de besoin rapide d'un apport en sucre durant la journée aussi bien que durant la nuit. De plus, le recourant doit avoir la possibilité de conserver ses médicaments ainsi que son matériel de contrôle et d'injection dans un endroit sûr et réfrigéré (pour l'insuline) auquel il peut accéder en tout temps. Enfin, comme on l'a dit plus haut, il importe que le recourant puisse disposer d'un lieu de soins à proximité de son logement en cas d'urgence médicale.

7.3. A priori, on ne voit pas que l'ensemble de ces exigences soit concrètement impossible ou à tout le moins très difficile à satisfaire par des mesures organisationnelles appropriées dans le cadre des diverses structures d'hébergement collectif dont dispose l'EVAM. Celui-ci devra veiller à ce qu'elles soient concrétisées dans le cas où le recourant demande une place d'hébergement dans un centre d'accueil collectif, ce qu'il n'a pas encore fait à ce jour puisqu'il séjourne toujours dans un logement individuel à B.________ grâce, semble-t-il, au soutien financier de tiers. Par ailleurs, s'il devait s'avérer, contre toute attente, que les besoins du recourant liés à son diabète ne peuvent pas être remplis ou que sa situation médicale s'est aggravée en raison de ces nouvelles conditions d'existence, il incombera à l'EVAM de rendre une nouvelle décision en conséquence, comme il s'est d'ailleurs engagé à le faire dans sa décision du 23 septembre 2013.

7.4. A ce stade de la procédure néanmoins, on doit admettre qu'il est exigible du recourant qu'il prenne les repas en nature fournis par l'EVAM à l'abri de protection civile de C.________ et qu'il soit hébergé dans un logement collectif, étant précisé que dans l'hypothèse d'une renonciation à l'hébergement fourni par l'EVAM, le recourant ne saurait prétendre, à la place, des prestations en espèces pour se nourrir (voir arrêt 8C 102/2013 du 10 janvier 2014 consid. 4.4).
Le recours doit être rejeté au sens des considérants qui précèdent.

8.
Le recourant, qui succombe, n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 1 LTF). Il convient par ailleurs de renoncer à la perception de frais judiciaires (art. 66 al. 1 , 2 ème phrase, LTF), ce qui rend sans objet sa demande d'assistance judiciaire partielle.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté au sens des considérants.

2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et au Département de l'économie et du sport du canton de Vaud.

Lucerne, le 29 mai 2015

Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : Leuzinger

La Greffière : von Zwehl

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 107 Arrêt - 1 Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
¹	Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
²	Si le Tribunal fédéral admet le recours, il statue lui-même sur le fond ou renvoie l'affaire à l'autorité précédente pour qu'elle prenne une nouvelle décision. Il peut également renvoyer l'affaire à l'autorité qui a statué en première instance.
³	Si le Tribunal fédéral considère qu'un recours en matière d'entraide pénale internationale ou d'assistance administrative internationale en matière fiscale est irrecevable, il rend une décision de non-entrée en matière dans les quinze jours qui suivent la fin d'un éventuel échange d'écritures. Dans le domaine de l'entraide pénale internationale, le Tribunal fédéral n'est pas lié par ce délai lorsque la procédure d'extradition concerne une personne dont la demande d'asile n'a pas encore fait l'objet d'une décision finale entrée en force.101
⁴	Le Tribunal fédéral statue sur tout recours contre une décision du Tribunal fédéral des brevets portant sur l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets102 dans le mois qui suit le dépôt du recours.103

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.100

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.100

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.90

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.