1C_94/2012 - 2012-03-29 - Construction des routes et circulation routière - Plangenehmigung (Ausführungsprojekte zu Nationalstrasse; SABA Schwetti)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1C 94/2012

Urteil vom 29. März 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), Generalsekretariat, Rechtsdienst, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,

gegen

Ortsgemeinde Wartau, Dornau, Postfach 50,
9478 Azmoos.

Gegenstand
Plangenehmigung (Ausführungsprojekte zu Nationalstrasse; SABA Schwetti),

Beschwerde gegen das Urteil vom 27. Dezember 2011 des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I.

Sachverhalt:

A.
Am 4. März 2010 unterbreitete das Bundesamt für Strassen (ASTRA) dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) das Ausführungsprojekt "Nationalstrassen N3/N13, Verzweigung Sarganserland, SABA Schwetti" zur Genehmigung.
Das Projekt sieht vor, das bestehende Entwässerungssystem der Nationalstrasse N13 nördlich des Anschlusses Trübbach mit einer Strassenabwasserbehandlungsanlage (SABA) zu erweitern, damit das gereinigte Strassenabwasser bei der Einleitung in den Vorfluter Schwettigiessen die Anforderungen des Gewässerschutzes erfüllt. Am bestehenden Ölrückhaltebecken sollen Zu-, Ab- und Überleitungen sowie Pumpen eingebaut werden. Zudem sind ein Absetz- und Retentionsfilterbecken sowie eine Zufahrtsstrasse geplant.

B.
Im Rahmen der öffentlichen Auflage vom 8. April bis 7. Mai 2010 erhob unter anderem die Ortsgemeinde Wartau Einsprache gegen das Ausführungsprojekt. Sie verlangte im Wesentlichen von der Errichtung der geplanten SABA Schwetti abzusehen, weil das Projekt den Grundsatz des sorgsamen Umgangs mit Nutzland verletze und die Voraussetzungen für eine Enteignung nicht ausgewiesen seien. Eventualiter beantragte sie eine angemessene Entschädigung für das beanspruchte Land.

C.
Das UVEK genehmigte das Ausführungsprojekt am 9. November 2010 unter Vorbehalt verschiedener Auflagen. Die Einsprache der Ortsgemeinde Wartau wies es ab, soweit es darauf eintrat. Bezüglich des Entschädigungsbegehrens hielt das UVEK fest, dieses werde nach Abschluss des Plangenehmigungsverfahrens an die zuständige Eidgenössische Schätzungskommission (ESchK) überwiesen.

D.
Gegen die Plangenehmigung erhob die Ortsgemeinde Wartau Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Dieses führte am 28. Juni 2011 einen Augenschein durch. Am 27. Dezember 2011 hiess es die Beschwerde teilweise gut, hob die Plangenehmigungsverfügung auf und wies die Sache zur weiteren Abklärung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück. Diese müsse den von der Gemeinde Wartau vorgeschlagenen Alternativstandort Hüttenbrunnen bzw. einen anderen, den Kulturlandschutz hinreichend berücksichtigenden Standort detailliert prüfen.

E.
Dagegen hat das UVEK am 3. Februar 2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Es beantragt, Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben, soweit die Plangenehmigungsverfügung aufgehoben und die Sache zu weiteren Abklärungen zurückgewiesen werde.

F.
Die Gemeinde Wartau schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein Rückweisungsentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.

1.1 Gegen Zwischenentscheide ist die Beschwerde ans Bundesgericht gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Würde die Beschwerde des UVEK gutgeheissen, würde die Plangenehmigungsverfügung rechtskräftig, d.h. es würde sofort ein Endentscheid herbeigeführt. Damit würden die vom Bundesverwaltungsgericht angeordneten - u.U. weitläufigen - Abklärungen zu Alternativstandorten entfallen. Die Voraussetzungen gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG liegen somit vor.

1.2 Das UVEK kann sich auf ein besonderes Beschwerderecht gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG berufen. Dieses steht den Departementen nicht nur als Aufsichtsmittel beim kantonalen Vollzug von Bundesrecht zu, sondern ermöglicht es ihnen auch, Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts anzufechten, die eine Verfügung des Departements oder einer ihm unterstellten Bundesstelle aufheben oder abändern (vgl. SEILER/V. WERDT/GÜNGERICH, BGG-Kommentar, N. 40 zu Art. 89; BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar zum BGG, 2. Aufl., N. 51 zu Art. 89).
Vorliegend ist ein Ausführungsprojekt für eine Nationalstrasse streitig, das in den Aufgabenbereich des UVEK fällt (Art. 26 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen [NSG; SR 725.11]). Dieses hat als Plangenehmigungsbehörde ein Interesse daran, die Anforderungen an die Sachverhaltsabklärung und die Interessenabwägung für Nationalstrassenprojekte, insbesondere betreffend den Kulturlandverbrauch, überprüfen zu lassen.

1.3 Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

2.
Das Bundesverwaltungsgericht warf dem UVEK eine unvollständige Sachverhaltsabklärung sowie eine fehlerhafte Interessenabwägung vor:
Zwar dürfe sich der Aufwand für die Ausarbeitung von Projektvarianten und Alternativen in einem gewissen Rahmen halten. Stelle sich schon aufgrund einer Projektskizze oder grober Kostenberechnungen heraus, dass eine Lösung mit erheblichen Nachteilen belastet sei, dürfe sie ohne Weiteres als unzweckmässig aus dem Auswahlverfahren ausgeschieden werden. Vorliegend sei der von der Gemeinde vorgeschlagene Alternativstandort bei Hüttenbrunnen aber einzig aus Kostengründen ausgeschlossen worden; andere Nachteile (technischer oder umweltrechtlicher Art) seien nicht geltend gemacht worden. Dem finanziellen Interesse alleine sei nicht ohne Weiteres mehr Gewicht beizumessen als dem öffentlichen Interesse an einer haushälterischen Bodennutzung. Der Standort Hüttenbrunnen weise neben dem Kulturlandschutz auch bezüglich der Erschliessung gewisse Vorteile auf und stehe bereits im Eigentum des Bundes, sodass keine Enteignung erforderlich wäre.
Das UVEK habe das öffentliche Interesse an einer haushälterischen Bodennutzung, dem hohes Gewicht beizumessen sei, nicht hinreichend berücksichtigt: Alle drei im Rahmen der Planung näher geprüften Standorte lägen auf landwirtschaftlichem Nutzland (Wies- und Ackerland); eine Projektvariante mit geringer bzw. ohne Beanspruchung von Kulturland sei nicht detailliert ausgearbeitet worden. Die rein ökonomischen Interessen seien im Vergleich zu den gewichtigen Interessen am Kulturlandschutz und der Fruchtfolgeflächensicherung von untergeordneter Bedeutung, weshalb (unter Vorbehalt der Ergebnisse einer detaillierten Prüfung) einem den Kulturlandschutz hinreichend berücksichtigenden Standort der Vorzug zu geben sei.

3.
Das UVEK macht dagegen geltend, das Bundesverwaltungsgericht habe überrissene Anforderungen an die Sachverhaltsabklärung, namentlich im Zusammenhang mit Alternativstandorten, gestellt. Dies führe zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit und zu einem unverhältnismässigen zeitlichen und finanziellen Mehraufwand, der eine effiziente und wirtschaftliche Abwicklung der Plangenehmigungsverfahren für Nationalstrassenprojekte verunmöglichen würde.
Das öffentliche Interesse an einer haushälterischen Bodennutzung könne keinen absoluten Schutz beanspruchen. Es gehe zu weit, bei der Ausarbeitung von Nationalstrassenprojekten stets Varianten in verschiedenen Zonen zu verlangen. Ohnehin seien die Projekte häufig standortgebunden und könnten aufgrund verschiedener gesetzlicher Vorschriften (z.B. Gewässerschutzgesetz, Waldgesetz) oder privater Interessen nicht an beliebigen Orten realisiert werden.
Das UVEK beruft sich auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (z.B. Urteil 1E.5/2000 vom 25. April 2001 E. 8), wonach das Gericht nur prüfen dürfe, ob wichtige Interessen unberücksichtigt geblieben, öffentliche Anliegen klar unrichtig gewichtet worden seien oder die Planungsbehörde das ihr zustehende Ermessen missbraucht oder überschritten habe. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die für den Nationalstrassenbau zur Verfügung stehenden Mittel nicht unbegrenzt seien und sparsam mit Geldmitteln des Bundes im Nationalstrassenbau umgegangen werden müsse.
Im vorliegenden Fall habe das ASTRA verschiedene Standorte auf Grund von nachvollziehbaren Kriterien geprüft, wobei auch der Landverbrauch berücksichtigt worden sei. Dabei habe sich der projektierte Standort "Schwetti" als beste Variante erwiesen: Er befinde sich am Tiefpunkt des Entwässerungsnetzes, an einer Stelle, an der bereits heute ein Ölrückhaltebecken bestehe. Alle involvierten Bundesämter hätten dem Projekt zugestimmt. Das Landwirtschaftsamt des Kantons St. Gallen habe zwar in seinem Schreiben vom 5. August 2010 darauf hingewiesen, dass die Landwirtschaft durch die in der Region geplanten Vorhaben (und nicht speziell das vorliegend streitige Projekt) deutlich stärker berührt werde als ursprünglich angenommen; es habe aber eine nochmalige Beurteilung nur für die SABA Reschubach und nicht für den Standort Schwetti verlangt. Unter diesen Umständen habe es im Ermessen der Planungsbehörde gelegen, auf die Prüfung weiterer Alternativen zu verzichten.
Der von der Gemeinde Wartau vorgeschlagene Standort Hüttenbrunnen würde eine Pumpleitung von über 2 km Länge erfordern, was beim Bau Mehrkosten von 50 % verursachen (Fr. 3 Mio. statt 2 Mio.) und zu höheren Unterhaltskosten führen würde. Zudem müsste auch am Standort Hüttenbrunnen zusätzliches Land für den Bau der SABA beansprucht werden, da dort bisher nur ein Retentionsbecken bestehe. Der Standort sei daher vom ASTRA zu Recht als unzweckmässig ausgeschieden worden.

4.
Streitig ist vorliegend vor allem die Bedeutung, die bei der Vorauswahl möglicher Standorte bzw. der Ausscheidung offensichtlich unzweckmässiger Standorte dem Kulturlandschutz einerseits und finanziellen Interessen andererseits beizumessen ist.

4.1 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt wird (Art. 75 Abs. 1 BV; Art. 1 Abs. 1 RPG). Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen, die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen (Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG) und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern (Art. 1 Abs. 2 lit. d RPG). Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden müssen darauf achten, die Landschaft zu schonen; insbesondere sollen der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG). Besonderen Schutz verdienen dabei die Fruchtfolgeflächen (Art. 26 ff . RPV; Art. 3 Abs. 1 des Bundesbeschlusses vom 8. April 1992 betreffend den Sachplan Fruchtfolgeflächen; im Folgenden: Sachplan FFF; vgl. BGE 134 II 217 E. 3.3 S. 220 mit Hinweisen).
Zwar ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, Fruchtfolgeflächen zu anderen als landwirtschaftlichen Zwecken in Anspruch zu nehmen, wenn dies durch entgegenstehende, höher zu gewichtende Interessen gerechtfertigt erscheint. Hierfür ist aber eine umfassende Abwägung aller privaten und öffentlichen Interessen erforderlich (Art. 3 RPV). Dies setzt gemäss der Vollzugshilfe 2006 des Bundesamts für Raumentwicklung (ARE) zum Sachplan FFF (Ziff. 4.1 S. 8) grundsätzlich den Nachweis der Prüfung von Alternativen ohne oder mit weniger Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen (einschliesslich Kompensationsmöglichkeiten) voraus. Weiter muss sichergestellt sein, dass der Anteil des Kantons am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen dauernd erhalten bleibt (Art. 30 Abs. 2 RPV).
Schliesslich sind gewisse verfahrensrechtliche Anforderungen zu beachten: Art. 46 RPV verpflichtet die Kantone, dem ARE rechtzeitig die Änderung von Nutzungsplänen mitzuteilen, wenn Fruchtfolgeflächen um mehr als drei Hektaren vermindert werden. Stellen Bundesstellen fest, dass bei der Ausübung ihrer raumwirksamen Tätigkeit Fruchtfolgeflächen beansprucht werden müssen, so holen sie rechtzeitig die Stellungnahme des ARE ein (Art. 3 Abs. 2 Sachplan FFF und Vollzugshilfe Ziff. 4.1 S. 8). Dies gilt (Art. 3 Abs. 3 e contrario) grundsätzlich auch bei der Inanspruchnahme von Flächen von weniger als 3 ha.

4.2 Gemäss den Projektunterlagen (Umweltnotiz Ziff. 4.9) werden für die SABA Schwetti 3'100 m² Fruchtfolgefläche definitiv (durch Absetzbecken, Retentionsfilterbecken mit Sandfilter und Unterhaltsweg) und 1'100 m² temporär (während der Bauphase) beansprucht. Hierzu wurde das Landwirtschaftsamt St. Gallen konsultiert; im Verfahren gemäss Art. 62a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010) wurden das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und das Eidgenössische Starkstrominspektorat (ESTI) zur Stellungnahme eingeladen. Eine Stellungnahme des ARE ist dagegen nicht aktenkundig.
Alternativen ausserhalb von Fruchtfolgeflächen oder mit geringerem Kulturlandverbrauch wurden nicht detailliert abgeklärt, weil das ASTRA davon ausging, das Vorhaben sei standortgebunden. Dies ist im Folgenden zu prüfen.
Immerhin versuchte das ASTRA, den Landverbrauch für den Sanierungsabschnitt der N3/N13 Verzweigung Sarganserland insgesamt zu minimieren, indem gewisse Teilabschnitte zusammengelegt und nur 6 (anstelle der ursprünglich vorgesehenen 10) SABAs erstellt wurden. Für die SABA Schwetti wurde zudem von den drei untersuchten Standorten derjenige gewählt, der den für die Landwirtschaft am wenigsten störenden Verlust an Fruchtfolgefläche bewirkt: Es handelt sich um eine spitzwinklige, umständlich zu erreichende Parzelle zwischen der Autobahn einerseits und dem Schwettigiessen andererseits, die heute als Weideland genutzt wird (vgl. Umweltnotiz SABA Schwetti Ziff. 4.1 S. 3).

4.3 Das ASTRA erläutert in seiner Aktennotiz vom 13. Januar 2012, dass die SABA Schwetti insofern standortgebunden sei, als sie an die bestehende Entwässerungsableitung der Nationalstrasse N13 anknüpfe. Diese liege am Tiefpunkt des Entwässerungsnetzes und führe über das bereits vorhandene Ölrückhaltebecken Schwetti, welches weiter genutzt werden solle. Werde die SABA an einem anderen Ort gebaut, so müsse das Abwasser vom Ableitungsstandort dorthin gepumpt werden, was zu höheren Investitions- und Betriebskosten führe. Ab einer Entfernung von 1000 m müsse mit Mehrkosten von mindestens ca. Fr. 500'000.-- gerechnet werden; bei einer Entfernung von 2 km (wie zum Standort Hüttenbrunnen oder zur 2 km südlich liegenden SABA Saarkanal) betrügen die Mehrkosten ca. 1 Mio. Franken. Hinzu kämen rund Fr. 6'500.-- jährlich für den erhöhten Strom- und Wartungsbedarf der Pumpleitung. Aufgrund dieser überschlägigen Kostenabschätzung seien in einem ersten Schritt alle Standorte ausgeschieden worden, die weiter als 1000 m vom bestehenden Ölabscheider entfernt gewesen seien, darunter auch der Standort Hüttenbrunnen. Überdies seien eine Reihe von ausschliessenden Randbedingungen zu beachten gewesen, z.B. das angrenzende Ausland (Liechtenstein),
Grundwasserschutzareale, die einzuhaltenden Abstände zu den bestehenden Fliessgewässern (Rhein, Saarkanal, Schwettigiessen), Waldstandorte, die SBB-Trasse und Überbauungen der Gemeinde Wartau. Da sich im Umkreis von 1000 m keine Alternativstandorte aufgezwungen hätten, sei der Untersuchungsbereich weiter - auf einem Umkreis von 500 m - eingeengt worden. In diesem Perimeter hätten sich alle (insgesamt 25) in Betracht kommenden Alternativstandorte auf Fruchtfolgeflächen befunden. Die detaillierte Überprüfung habe sich daher auf drei Standorte in der Nähe des bestehenden Ölrückhaltebeckens beschränkt.

4.4 Wie das UVEK zu Recht geltend macht, sind die Gelder für den Nationalstrassenbau nicht unbeschränkt; die Investitions- und Betriebskosten sind daher ein gewichtiger Faktor, der bei der Vorauswahl der in Betracht kommenden Standorte durchaus berücksichtigt werden darf. Grundsätzlich erscheint das Vorgehen des ASTRA, die Standortsuche aus Kostengründen auf einen Perimeter von 1000 m um die bestehende Entwässerungsableitungen herum zu beschränken, zulässig, jedenfalls, sofern sich ein weiter entfernt liegender Standort nicht geradezu aufdrängt.

4.5 Dies wäre beim Standort Hüttenbrunnen wohl zu bejahen, wenn das Retentionsbecken ohne zusätzlichen Landbedarf zu einer SABA umgebaut werden könnte.
4.5.1 Das UVEK macht geltend, das bestehende Retentionsbecken diene nur dem Schutz vor Überschwemmungen bei Starkregenereignissen und habe keine Reinigungswirkung; dementsprechend müsse auch am Standort Hüttenbrunnen eine komplett neue SABA gebaut und hierfür Land beansprucht werden. Dies wird von der Gemeinde Wartau nicht bestritten. Deren Vertreter machte am Augenschein lediglich geltend, das Land bei Hüttenbrunnen sei bereits abgetreten und werde auch nicht landwirtschaftlich genutzt, sodass ein allfälliger zusätzlicher Landbedarf nicht ins Gewicht falle.
Insofern ist davon auszugehen, dass auch am Standort Hüttenbrunnen zusätzlich Land für den Bau der SABA beansprucht werden müsste; allerdings würde es sich nicht um Kulturland bzw. Fruchtfolgeflächen handeln. Der Landverbrauch wäre zudem etwas geringer als am Standort Schwetti, wenn das bestehende Retentionsbecken mitverwendet werden kann. In welchem Ausmass und an welcher Stelle Land beansprucht werden müsste und welche öffentlichen Interessen dadurch berührt werden, muss aber erst noch abgeklärt werden.
4.5.2 Gemäss den Ausführungen des Vertreters des ASTRA am Augenschein stellt der zweimal jährlich durchzuführende Unterhalt der SABA keine hohen Anforderungen an die Erschliessung (vgl. Protokoll Ziff. 1 S. 5); insofern fallen die Erschliessungsvorteile des Standorts Hüttenbrunnen nicht stark ins Gewicht.
4.5.3 Zu berücksichtigen ist dagegen, dass das Land am Alternativstandort Hüttenbrunnen schon früher im Zusammenhang mit dem Nationalstrassenbau an den Bund abgetreten wurde. Grundsätzlich gebieten es die Eigentumsgarantie und das Verhältnismässigkeitsprinzip, vor der Inanspruchnahme weiterer Flächen abzuklären, ob das bereits abgetretene Land genügt, um auch die neue Aufgabe (SABA) zu bewältigen. Dies gilt jedenfalls, wenn dies vom Enteigneten verlangt wird und nicht von vornherein unmöglich erscheint.
Die Gemeinde Wartau (als Eigentümerin des zu enteignenden Landes bei Schwetti) hat frühzeitig das Gespräch gesucht (vgl. Schreiben vom 26. März 2010). In ihrer Einsprache wies sie ausdrücklich auf den Alternativstandort Hüttenbrunnen hin und verlangte sinngemäss dessen Abklärung. Entgegen der Auffassung des UVEK war dieser Hinweis spezifisch genug, auch wenn vom Retentionsbecken "im Raum Hörnli" die Rede war. Sie machte geltend, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb in einer derart geringen Entfernung ein zweites Becken, wiederum auf Land der Ortsgemeinde Wartau, erstellt werden müsse.
Zumindest unter diesen Umständen ist mit der Vorinstanz eine Verpflichtung zur Detailabklärung des Standorts Hüttenbrunnen zu bejahen. Ob die Vorteile dieses Standorts die Nachteile überwiegen, wird erst nach erfolgter Detailprüfung beurteilt werden können.

4.6 Problematisch erscheint ferner, dass Standorte innerhalb der Bauzone für die SABA Schwetti von vornherein nicht in Betracht gezogen wurden. In der Umweltnotiz SABA Schwetti (Ziff. 4.1) heisst es dazu, aufgrund der erforderlichen Fläche, der Distanz zu Autobahn und der Einleitung in einen Vorfluter sei die Anlage auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen. Allerdings befindet sich in weniger als 1000 m Entfernung zum Ölrückhaltebecken die Gewerbe-Industriezone Wartaus mit grossen, unüberbauten Parzellen, die unmittelbar an die Autobahn angrenzen (vgl. Zonenplan, Anh. B der Umweltnotiz). Es ist nicht ohne Weiteres ersichtlich, weshalb die SABA nicht auf einer dieser Parzellen errichtet werden könnte.

4.7 Hinzu kommt, dass das ARE offensichtlich zur Problematik des Fruchtfolgeflächen-Verlusts nicht angehört worden ist (vgl. oben, E. 4.2). In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass die SABA Schwetti nur eines von mehreren Projekten im Sanierungsabschnitt Abzweigung Sarganserland und (schweizweit gesehen) von zahlreichen Projekten zur gewässerschutzkonformen Ableitung von Abwässern der Nationalstrassen ist. Diese führen bei gesamthafter Betrachtung zu einer erheblichen Beanspruchung von Kulturland (einschl. Fruchtfolgeflächen). Unter diesen Umständen würde es sich rechtfertigen, beim ARE (sofern noch nicht geschehen) eine über den vorliegenden Einzelfall hinausgehende Stellungnahme zur Frage einzuholen, wie der Kulturlandverlust bei der Abwasserbehandlung von Nationalstrassen minimiert werden könnte.

5.
Zusammenfassend erscheint somit das Vorgehen des Bundesverwaltungsgerichts, die Sache zu ergänzenden Abklärungen an das UVEK zurückzuweisen, gerechtfertigt. Die Beschwerde ist daher abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), der Ortsgemeinde Wartau und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 29. März 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 725.11 Loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales (LRN) LRN Art. 26 - 1 Les plans relatifs aux projets définitifs sont soumis à l'approbation du département.
¹	Les plans relatifs aux projets définitifs sont soumis à l'approbation du département.
²	L'approbation des plans couvre toutes les autorisations requises par le droit fédéral.
³	Aucune autorisation ni aucun plan relevant du droit cantonal ne sont requis. Le droit cantonal est pris en compte dans la mesure où il n'entrave pas de manière disproportionnée la construction et l'exploitation des routes nationales.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 75 Aménagement du territoire - 1 La Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire.
¹	La Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire.
²	La Confédération encourage et coordonne les efforts des cantons et collabore avec eux.
³	Dans l'accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons prennent en considération les impératifs de l'aménagement du territoire.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
¹	La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
²	Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:
^a	de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;
^abis	d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée;
^b	de créer un milieu bâti compact;
^bbis	de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;
^c	de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;
^d	de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;
^e	d'assurer la défense générale du pays;
^f	d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
¹	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
²	Le paysage doit être préservé. Il convient notamment:
^a	de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement;
^b	de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage;
^c	de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci;
^d	de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement;
^e	de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions.
³	Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment:
^a	de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics;
^abis	de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat;
^b	de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations;
^c	de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;
^d	d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;
^e	de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres.
⁴	Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment:
^a	de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci;
^b	de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics;
^c	d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie.

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 26 Principes - 1 Les surfaces d'assolement font partie du territoire qui se prête à l'agriculture (art. 6, al. 2, let. a, LAT); elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire.
¹	Les surfaces d'assolement font partie du territoire qui se prête à l'agriculture (art. 6, al. 2, let. a, LAT); elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire.
²	Les surfaces d'assolement sont délimitées en fonction des conditions climatiques (période de végétation, précipitations), des caractéristiques du sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que de la configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée). La nécessité d'assurer une compensation écologique doit également être prise en considération.
³	Une surface totale minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé.

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 3 Pesée des intérêts en présence - 1 Lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles:
¹	Lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles:
^a	déterminent les intérêts concernés;
^b	apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent;
^c	fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés.
²	Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur décision.

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 30 Garantie des surfaces d'assolement - 1 Les cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient classées en zones agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures nécessaires à cet effet.
¹	Les cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient classées en zones agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures nécessaires à cet effet.
^1bis	Des surfaces d'assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir que:
^a	lorsqu'un objectif que le canton également estime important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux surfaces d'assolement, et
^b	lorsqu'il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances.15
²	Les cantons s'assurent que leur part de la surface totale minimale d'assolement (art. 29) soit garantie de façon durable. Si cette part ne peut être garantie hors des zones à bâtir, ils prévoient des zones réservées (art. 27 LAT) pour des territoires non équipés sis dans des zones à bâtir.
³	Le Conseil fédéral peut délimiter des zones d'affectation de caractère temporaire (art. 37 LAT) aux fins de garantir des surfaces d'assolement situées dans des zones à bâtir.
⁴	Les cantons suivent les modifications qui affectent l'emplacement, l'étendue et la qualité des surfaces d'assolement; ils renseignent au moins tous les quatre ans l'ARE sur ces modifications (art. 9, al. 1).

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 46 Communication des cantons - 1 Les cantons notifient à l'ARE les décisions relatives à l'approbation de plans d'affectation au sens de l'art. 26 LAT et les décisions sur recours rendues par les autorités inférieures lorsqu'elles concernent:
¹	Les cantons notifient à l'ARE les décisions relatives à l'approbation de plans d'affectation au sens de l'art. 26 LAT et les décisions sur recours rendues par les autorités inférieures lorsqu'elles concernent:
^a	la délimitation de zones à bâtir dans des cantons où s'applique l'art. 38a, al. 2, 3 ou 5, LAT;
^b	la modification de plans d'affectation entraînant une diminution de plus de trois hectares de surfaces d'assolement.
²	L'ARE peut exiger que certains cantons lui notifient les décisions relatives à des domaines sectoriels déterminés.
³	Les cantons communiquent à l'Office fédéral de l'agriculture les décisions concernant l'approbation de plans d'affectation en vertu de l'art. 26 LAT ou les décisions sur recours prises par les instances inférieures lorsque celles-ci concernent des modifications de plans d'affectation qui réduisent les surfaces d'assolement de plus de trois hectares.73

SR 172.010 Loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) - Loi sur l'organisation de l'administration LOGA Art. 62^a Consultation - 1 Si une loi prévoit, pour des projets concernant par exemple des constructions ou des installations, la concentration de plusieurs décisions entre les mains d'une seule autorité (autorité unique), cette dernière consulte les autorités fédérales concernées avant de rendre sa décision.
¹	Si une loi prévoit, pour des projets concernant par exemple des constructions ou des installations, la concentration de plusieurs décisions entre les mains d'une seule autorité (autorité unique), cette dernière consulte les autorités fédérales concernées avant de rendre sa décision.
²	L'autorité unique consulte simultanément les autorités concernées: si des motifs particuliers le justifient, elle peut les consulter l'une après l'autre.
³	L'autorité unique impartit en règle générale un délai de deux mois aux autorités concernées pour se prononcer.
⁴	L'autorité unique et les autorités concernées déterminent d'un commun accord les cas exceptionnels pour lesquels aucune consultation n'est requise.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.