F-4048/2019 - 2019-08-29 - Droit de cité et droit des étrangers - Zustimmung zur Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (schwerwiegender persönlicher Härtefall)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung VI

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Geschäfts-Nr. F-4048/2019

tra/sng

Zwischenverfügung
vom 29. August 2019

In der Beschwerdesache

X._______,

Parteien Beschwerdeführer,

vertreten durch (...),

gegen

Staatssekretariat für Migration SEM,

Quellenweg 6, 3003 Bern,

Vorinstanz,

Zustimmung zur Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung
Gegenstand
(Art. 14 Abs. 2 AsylG),

wird festgestellt und erwogen:

In seiner undatierten Rechtsmitteleingabe (Poststempel: 12.08.19) ersucht der Rechtsvertreter vorab um Erlass vorsorglicher Massnahmen nach Art. 56 Abs. 1 VwVG bzw. um Gewährung aufschiebende Wirkung nach Art. 55 Abs. 1 VwVG, damit der Beschwerdeführer den Ausgang des Verfahrens in der Schweiz abwarten könne. Dazu Folgendes:

Nach Einreichung einer Beschwerde können von Amtes wegen oder auf Begehren einer Partei vorsorgliche Massnahmen getroffen werden, um den bestehenden Zustand zu erhalten oder bedrohte Interessen abzuwenden (Art. 56 VwVG). Der Entscheid über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen setzt Dringlichkeit sowie ernsthafte Gründe voraus, wobei aufgrund einer summarischen Prüfung und einer Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen zu beurteilen ist, ob ein einstweiliger Rechtsschutz notwendig und verhältnismässig erscheint (vgl. Hansjörg Seiler, in: Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Praxiskommentar VwVG, 2016, Art. 56 N. 27 ff.).

Vorsorgliche Anordnungen sind zulässig, wenn sie die Grenzen der sachlichen und funktionellen Zuständigkeit des Gerichts wahren (vgl. Thomas Merkli, Vorsorgliche Massnahmen und aufschiebende Wirkung bei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiären Verfassungsbeschwerden, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 2008 S. 418 und 424). Ein solcher Bezug ist hier nicht gegeben. Einerseits ist eine Wegweisung, deren Vollzug ausgesetzt werden könnte, nicht Inhalt der angefochtenen Verfügung. Andererseits liegt die Zuständigkeit zur Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen bei den Kantonen. Die Mitwirkung des Bundes beschränkt sich auf das Vetorecht (vgl. Art. 40 und 99 AIG (SR 142.20). Er kann Kantone weder zur Bewilligungserteilung noch zur Duldung des Beschwerdeführers während des Bewilligungsverfahrens veranlassen und dementsprechend auch keine vorsorglichen Anordnungen mit diesem Inhalt treffen. Nicht anders verhält es sich im Kontext eines Bewilligungsverfahrens, das sich auf Art. 14 Abs. 2 des AsylG (SR 142.31) stützt.

Der Antrag auf Zuerkennung aufschiebender Wirkung macht insofern keinen Sinn, als der Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt und die Vorinstanz diese in der angefochtenen Verfügung nicht entzogen hat (Art. 55 Abs. 1 VwVG). Dies hat jedoch lediglich zur Folge, dass die Wirksamkeit der angefochtenen Verfügung aufgeschoben wird, womit einzig der Zustand gesichert wird, wie er vor Erlass der angefochtenen Verfügung war (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 243).

Aus den vorstehenden Gründen ist das Gesuch des Beschwerdeführers um Erlass aufenthaltssichernder vorsorglicher Massnahmen bzw. um Gewährung aufschiebender Wirkung abzuweisen.

Das Bundesverwaltungsgericht erlaubt sich in diesem Zusammenhang den Hinweis, dass das Instrumentarium des Art. 14 Abs. 2 AsylG eine Ausnahme darstellt gegenüber dem Grundsatz der Ausschliesslichkeit des Asylverfahrens nach Absatz 1 derselben Bestimmung. Diesen Grundsatz muss sich der abgewiesene Asylsuchende jedoch längstens bis zu seiner Ausreise entgegenhalten lassen. Anschliessend fällt er wieder unter das ordentliche Ausländerrecht. Eine allfällige Weigerung des Kantons, dem abgewiesenen Asylsuchenden die Anwesenheit während des Verfahrens zu gestatten, wäre daher nicht zu vereinbaren mit der erklärten Absicht, ihm gestützt auf Art. 14 Abs. 2 AsylG, dh. ohne vorherige Ausreise, die Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. In einer solchen Konstellation müsste davon ausgegangen werden, dass der Kanton nicht bzw. nicht länger bereit ist, zu einer Aufenthaltsregelung Hand zu bieten, was das Zustimmungsverfahren selbst in Frage stellen würde. Das Bundesverwaltungsgericht geht deshalb davon aus, dass der Aufenthalt des Beschwerdeführers im Kanton Zürich während des hängigen Verfahrens nicht gefährdet ist.

Der Rechtsvertreter beantragt ferner in seiner Rechtsmittelschrift die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege durch Verzicht auf die Erhebung von Verfahrenskosten und Bestellung eines Armenanwalts in seiner Person. Hinsichtlich der beantragten unentgeltlichen Rechtsverbeiständung gibt der Beschwerdeführer an, die entsprechenden asylrechtlichen Voraussetzungen zu erfüllen, wonach der Rechtsvertreter einen universitären juristischen Hochschulabschluss und entsprechenden Berufserfahrung haben müsse (vgl. Art. 102i Abs. 4 AsylG). Dazu Folgendes:

Gemäss Art. 65 Abs. 1 VwVG wird eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag hin von der Bezahlung der Verfahrenskosten befreit, wenn ihr Begehren nicht als aussichtslos erscheint. Darin eingeschlossen ist eine Entbindung von der Vorschussleistungspflicht. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat die bedürftige Partei ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand (Art. 65 Abs. 2 VwVG). Als aussichtslos gelten Prozessbegehren, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen finanziellen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde (BGE 125 II 265 E. 4b S. 275; 124 I 304 E. 2c S. 306). Ob im Einzelfall genügende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt der Richter nach den Verhältnissen zum Zeitpunkt des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege, in der Regel also bei Prozessbeginn und vor der Erhebung allfälliger Beweise. Der Richter hat den Prozessstoff gestützt auf das Verfahrensdossier summarisch zu prüfen (Urteil des BGer 4P.264/2005 vom 17. Januar 2006, E. 4.1.2).

Gestützt auf die in der Beschwerdebeilage miteingereichte Unterstützungsbestätigung der Sozialberatung und Asylbetreuung vom 31. Juli 2019 ist ohne weiteres von der prozessualen Bedürftigkeit des Beschwerdeführers auszugehen. Eine summarische Prüfung der Akten ergibt schliesslich, dass das vom Beschwerdeführer eingeleitete Rechtsmittel nicht als aussichtslos betrachtet werden kann und daher sein Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG gutzuheissen ist.

Was hingegen die Rechtsverbeiständung durch den gewählten Vertreter betrifft, so ist der Beschwerdeführer darauf hinzuweisen, dass er sich vorliegend nicht in einem asyl-, sondern in einem ausländerrechtlichen Verfahren befindet (vgl. Peter Uebersax, in: Amarelle/Nguyen (Hrsg.), Code annoté de droit des migrations - Volume IV, Loi sur l'asile (LAsi), 2015, Art. 14 S. 124) und sich das Verfahren (ausschliesslich) nach dem VwVG richtet. Die verfahrensrechtlichen Besonderheiten des Asylgesetzes - vorliegend insbesondere Art. 102i Abs. 4 AsylG betreffend Rechtsvertretung - gelangen damit nicht zur Anwendung. Vielmehr gilt, dass zur unentgeltlichen Rechtsverbeiständung gemäss Art. 65 Abs. 2 VwVG nur patentierte Rechtsanwälte zugelassen sind, welche Gewähr für eine unabhängige Mandatsführung bieten (vgl. grundlegend BGE 132 V 200 ff.; 2C_7/2018 vom 10. September 2018 E. 4.2). Vorliegend erfüllt der Rechtsvertreter die erwähnten Voraussetzungen nicht, weshalb das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung abzuweisen ist.

Die Vorinstanz ist in Anwendung von Art. 57 Abs. 1 VwVG zur Einreichung einer Stellungnahme aufzufordern.

Demnach wird verfügt:

1.
Das Gesuch um Erlass von aufenthaltssichernden vorsorglichen Massnahmen bzw. um Gewährung der aufschiebenden Wirkung wird abgewiesen.

2.
Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gemäss Art. 65 Abs. 1 VwVG wird gutgeheissen.

3.
Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gemäss Art. 65 Abs. 2 VwVG wird abgewiesen.

4.
Ein Doppel der Beschwerdeschrift vom 12. August 2019 (Poststempel) geht zusammen mit dem Beschwerdedossier C-4048/2019 und den Vorakten (ZEMIS 17897749) an die Vorinstanz.

5.
Die Vorinstanz wird ersucht, bis zum 1. Oktober 2019 eine Vernehmlassung in 2 Exemplaren unter Rückgabe der gesamten Akten einzureichen.

6.
Diese Verfügung geht an:

- den Beschwerdeführer (Einschreiben)

- die Vorinstanz (...)

Der Instruktionsrichter:

Andreas Trommer

Versand:

SR 142.31 Loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi) LAsi Art. 14 Relation avec la procédure relevant du droit des étrangers - 1 À moins qu'il n'y ait droit, le requérant ne peut engager de procédure visant l'octroi d'une autorisation de séjour relevant du droit des étrangers entre le moment où il dépose une demande d'asile et celui où il quitte la Suisse suite à une décision de renvoi exécutoire, après le retrait de sa demande ou si le renvoi ne peut être exécuté et qu'une mesure de substitution est ordonnée.
¹	À moins qu'il n'y ait droit, le requérant ne peut engager de procédure visant l'octroi d'une autorisation de séjour relevant du droit des étrangers entre le moment où il dépose une demande d'asile et celui où il quitte la Suisse suite à une décision de renvoi exécutoire, après le retrait de sa demande ou si le renvoi ne peut être exécuté et qu'une mesure de substitution est ordonnée.
²	Sous réserve de l'approbation du SEM, le canton peut octroyer une autorisation de séjour à toute personne qui lui a été attribuée conformément à la présente loi, aux conditions suivantes:34
^a	la personne concernée séjourne en Suisse depuis au moins cinq ans à compter du dépôt de la demande d'asile;
^b	le lieu de séjour de la personne concernée a toujours été connu des autorités;
^c	il s'agit d'un cas de rigueur grave en raison de l'intégration poussée de la personne concernée;
^d	il n'existe aucun motif de révocation au sens de l'art. 62, al. 1, de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI)36.
³	Lorsqu'il entend faire usage de cette possibilité, le canton le signale immédiatement au SEM.
⁴	La personne concernée n'a qualité de partie que lors de la procédure d'approbation du SEM.
⁵	Toute procédure pendante déjà engagée en vue de l'octroi d'une autorisation de séjour est annulée par le dépôt d'une demande d'asile.
⁶	L'autorisation de séjour qui a été octroyée conserve sa validité et peut être prolongée conformément au droit des étrangers.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 55 - 1 Le recours a effet suspensif.
¹	Le recours a effet suspensif.
²	Sauf si la décision porte sur une prestation pécuniaire, l'autorité inférieure peut y prévoir qu'un recours éventuel n'aura pas d'effet suspensif; après le dépôt du recours, l'autorité de recours, son président ou le juge instructeur a la même compétence.95
³	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur peut restituer l'effet suspensif à un recours auquel l'autorité inférieure l'avait retiré; la demande de restitution de l'effet suspensif est traitée sans délai.96
⁴	Si l'effet suspensif est arbitrairement retiré ou si une demande de restitution de l'effet suspensif est arbitrairement rejetée ou accordée tardivement, la collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité a statué répond du dommage qui en résulte.
⁵	Sont réservées les dispositions d'autres lois fédérales prévoyant qu'un recours n'a pas d'effet suspensif.97

SR 142.20 Loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI) LEI Art. 40 Octroi des autorisations et décision préalable des autorités du marché du travail - 1 Les autorisations prévues aux art. 32 à 35 et 37 à 39 sont octroyées par les cantons. Les compétences de la Confédération sont réservées en matière de mesures de limitation (art. 20), de dérogations aux conditions d'admission (art. 30) et de procédure d'approbation (art. 99).
¹	Les autorisations prévues aux art. 32 à 35 et 37 à 39 sont octroyées par les cantons. Les compétences de la Confédération sont réservées en matière de mesures de limitation (art. 20), de dérogations aux conditions d'admission (art. 30) et de procédure d'approbation (art. 99).
²	Lorsqu'un étranger ne possède pas de droit à l'exercice d'une activité lucrative, une décision cantonale préalable concernant le marché du travail est nécessaire pour l'admettre en vue de l'exercice d'une activité lucrative, ainsi que pour l'autoriser à changer d'emploi ou à passer d'une activité lucrative salariée à une activité lucrative indépendante.
³	Lorsqu'un canton dépose une demande d'octroi d'une autorisation de courte durée ou de séjour imputable sur le contingent de la Confédération, la décision préalable en matière de marché du travail est rendue par le SEM.

SR 142.20 Loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI) LEI Art. 99 Procédure d'approbation - 1 Le Conseil fédéral détermine les cas dans lesquels les autorisations de courte durée, de séjour ou d'établissement ainsi que les décisions préalables des autorités cantonales du marché du travail sont soumises à l'approbation du SEM.
¹	Le Conseil fédéral détermine les cas dans lesquels les autorisations de courte durée, de séjour ou d'établissement ainsi que les décisions préalables des autorités cantonales du marché du travail sont soumises à l'approbation du SEM.
²	Le SEM peut refuser d'approuver une décision d'une autorité administrative cantonale ou d'une autorité cantonale de recours; il peut également en limiter la durée de validité ou l'assortir de conditions et de charges.

SR 142.31 Loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi) LAsi Art. 14 Relation avec la procédure relevant du droit des étrangers - 1 À moins qu'il n'y ait droit, le requérant ne peut engager de procédure visant l'octroi d'une autorisation de séjour relevant du droit des étrangers entre le moment où il dépose une demande d'asile et celui où il quitte la Suisse suite à une décision de renvoi exécutoire, après le retrait de sa demande ou si le renvoi ne peut être exécuté et qu'une mesure de substitution est ordonnée.
¹	À moins qu'il n'y ait droit, le requérant ne peut engager de procédure visant l'octroi d'une autorisation de séjour relevant du droit des étrangers entre le moment où il dépose une demande d'asile et celui où il quitte la Suisse suite à une décision de renvoi exécutoire, après le retrait de sa demande ou si le renvoi ne peut être exécuté et qu'une mesure de substitution est ordonnée.
²	Sous réserve de l'approbation du SEM, le canton peut octroyer une autorisation de séjour à toute personne qui lui a été attribuée conformément à la présente loi, aux conditions suivantes:34
^a	la personne concernée séjourne en Suisse depuis au moins cinq ans à compter du dépôt de la demande d'asile;
^b	le lieu de séjour de la personne concernée a toujours été connu des autorités;
^c	il s'agit d'un cas de rigueur grave en raison de l'intégration poussée de la personne concernée;
^d	il n'existe aucun motif de révocation au sens de l'art. 62, al. 1, de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI)36.
³	Lorsqu'il entend faire usage de cette possibilité, le canton le signale immédiatement au SEM.
⁴	La personne concernée n'a qualité de partie que lors de la procédure d'approbation du SEM.
⁵	Toute procédure pendante déjà engagée en vue de l'octroi d'une autorisation de séjour est annulée par le dépôt d'une demande d'asile.
⁶	L'autorisation de séjour qui a été octroyée conserve sa validité et peut être prolongée conformément au droit des étrangers.

SR 142.31 Loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi) LAsi Art. 102ⁱ Tâches du prestataire - 1 Le prestataire visé à l'art. 102f, al. 2, est en particulier responsable d'assurer, d'organiser et de mettre en oeuvre le conseil et la représentation juridique au sein des centres de la Confédération. Il veille à la qualité du conseil et de la représentation juridique.
¹	Le prestataire visé à l'art. 102f, al. 2, est en particulier responsable d'assurer, d'organiser et de mettre en oeuvre le conseil et la représentation juridique au sein des centres de la Confédération. Il veille à la qualité du conseil et de la représentation juridique.
²	Le prestataire désigne les personnes chargées d'assumer le conseil et la représentation juridique. Il attribue les représentants juridiques aux requérants.
³	Sont habilitées à fournir un conseil les personnes qui, à titre professionnel, conseillent des requérants d'asile.
⁴	Sont habilités à exercer la fonction de représentation juridique d'un requérant les avocats. Sont également habilités les titulaires d'un diplôme universitaire en droit qui, à titre professionnel, conseillent et représentent des requérants d'asile.
⁵	Le prestataire et le SEM procèdent à un échange d'informations régulier, en vue notamment de coordonner les tâches et d'assurer la qualité.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 65 - 1 Après le dépôt du recours, la partie qui ne dispose pas de ressources suffisantes et dont les conclusions ne paraissent pas d'emblée vouées à l'échec est, à sa demande, dispensée par l'autorité de recours, son président ou le juge instructeur de payer les frais de procédure.111
¹	Après le dépôt du recours, la partie qui ne dispose pas de ressources suffisantes et dont les conclusions ne paraissent pas d'emblée vouées à l'échec est, à sa demande, dispensée par l'autorité de recours, son président ou le juge instructeur de payer les frais de procédure.111
²	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur attribue en outre un avocat à cette partie si la sauvegarde de ses droits le requiert.112
³	Les frais et honoraires d'avocat sont supportés conformément à l'art. 64, al. 2 à 4.
⁴	Si la partie indigente revient à meilleure fortune, elle est tenue de rembourser les honoraires et les frais d'avocat à la collectivité ou à l'établissement autonome qui les a payés.
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des honoraires et des frais.113 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral114 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales115 sont réservés.116

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 57 - 1 Si le recours n'est pas d'emblée irrecevable ou infondé, l'autorité de recours en donne connaissance sans délai à l'autorité qui a pris la décision attaquée et, le cas échéant, aux parties adverses du recourant ou à d'autres intéressés, en leur impartissant un délai pour présenter leur réponse; elle invite en même temps l'autorité inférieure à produire son dossier.99
¹	Si le recours n'est pas d'emblée irrecevable ou infondé, l'autorité de recours en donne connaissance sans délai à l'autorité qui a pris la décision attaquée et, le cas échéant, aux parties adverses du recourant ou à d'autres intéressés, en leur impartissant un délai pour présenter leur réponse; elle invite en même temps l'autorité inférieure à produire son dossier.99
²	L'autorité de recours peut, à n'importe quel stade de la procédure, inviter les parties à un échange ultérieur d'écritures ou procéder à un débat.