6B_693/2019 - 2019-06-28 - Verwaltungsverfahren - Contravention à la Loi valaisanne sur les constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

6B 693/2019

Arrêt du 28 juin 2019

Cour de droit pénal

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Denys, Président,
Jacquemoud-Rossari et Oberholzer.
Greffier : M. Tinguely.

Participants à la procédure
Commune de Chalais,
représentée par Me Emilie Kalbermatter, avocate,
recourante,

contre

A.________,
représentée par Me Edmond Perruchoud, avocat,
intimée.

Objet
Contravention à la Loi valaisanne sur les constructions,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 28 décembre 2018 (A3 17 25).

Faits :

A.a. Par mandat de répression du 30 octobre 2017, la Commune de Chalais (VS) a infligé à A.________ une amende de 2000 fr. pour contravention à la loi cantonale sur les constructions (cf. art. 54 al. 1 let. a aLC/VS, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2017).
La Commune a retenu que A.________ avait réalisé sans autorisation des travaux à l'intérieur de la maison d'habitation, sise sur la parcelle n° xxx du cadastre de Chalais, dont elle était propriétaire, séparant de fait la maison en deux appartements distincts.

A.b. La réclamation adressée par A.________ à l'autorité communale a été rejetée le 7 décembre 2017.

B.
Par arrêt du 28 décembre 2018, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a admis l'appel formé par A.________, qui a été acquittée de l'accusation de contravention à l'art. 54 al. 1 let. a aLC/VS.

C.
Contre cet arrêt, la Commune de Chalais forme un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral. Elle conclut, avec suite de frais et dépens, principalement à la réforme de l'arrêt en ce sens que le mandat de répression du 30 octobre 2017 est confirmé. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de l'arrêt et au renvoi du dossier à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

D.
Invitée à se déterminer, la cour cantonale a présenté des observations, en concluant implicitement à l'irrecevabilité du recours. A.________ a conclu pour sa part, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.
La Commune de Chalais et A.________ ont par la suite persisté dans leurs conclusions respectives.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 III 395 consid. 2.1 p. 397; ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116).

2.
Le recours en matière pénale est ouvert contre les décisions rendues en matière pénale (art. 78 al. 1 LTF). Cette notion comprend toutes les décisions fondées sur le droit pénal matériel ou sur le droit de procédure pénale. Est en principe susceptible d'un recours en matière pénale toute décision relative à la poursuite ou au jugement d'une infraction fondée sur le droit fédéral ou cantonal (Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, FF 2001 4000 ss, ch. 4.1.3.2).
En l'espèce, l'objet du recours est exclusivement une amende fondée sur une disposition pénale de droit cantonal. Le recours en matière pénale est donc ouvert et non celui en matière de droit public, ne s'agissant pas d'une procédure d'amende administrative (cf. arrêts 6B 591/2017 du 22 mai 2017 consid. 2; 6B 707/2013 du 2 décembre 2014 consid. 2; 6B 942/2013 du 27 mars 2014; 6B 15/2012 du 13 avril 2012 consid. 1.1; 6B 721/2010 du 7 février 2011 consid. 1.1.2). La recourante devait donc agir par la voie du recours en matière pénale et non par celle du recours en matière de droit public.
En soi, cette dénomination inexacte ne porte pas préjudice à la recourante, pour autant que les conditions de recevabilité du recours en matière pénale soient réunies.

3.
Aux termes de l'art. 81 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en matière pénale quiconque (let. a) a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire et, cumulativement, (let. b) a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée, soit en particulier l'accusateur public (ch. 3).

3.1.

3.1.1. L'intérêt juridique exigé par l'art. 81 al. 1 let. b LTF constitue la condition matérielle de la qualité pour recourir. Un intérêt général ou de fait ne suffit pas, l'intéressé devant au surplus être personnellement touché par la décision (cf. ATF 133 IV 121 consid. 1.2 p. 124).
L'accusateur public, visé par l'art. 81 al. 1 let. b ch. 3 LTF, est la personne ou l'autorité qui, en vertu du droit cantonal, est chargée, en qualité de partie, de défendre l'intérêt public devant le juge pénal cantonal de dernière instance. Lorsque le droit cantonal institue un procureur général ou un ministère public compétent pour la poursuite de toutes les infractions commises sur l'ensemble du territoire cantonal, il est considéré comme seul accusateur public du canton habilité à interjeter un recours au Tribunal fédéral (cf. ATF 142 IV 196 consid. 1.5.2 p. 199). Cela vaut aussi lorsque le droit cantonal charge en plus d'autres autorités de défendre l'intérêt public devant le juge pénal cantonal de dernière instance, que ce soit dans des causes relatives à des matières particulières ou à une partie du territoire cantonal. Même dans les cas où ces autorités ont agi seules en dernière instance cantonale, elles ne peuvent pas recourir auprès du Tribunal fédéral (cf. ATF 131 IV 142 consid. 1 et les références citées; arrêt 6B 707/2013 du 2 décembre 2014 consid. 3.1.2). En définitive, savoir quelle autorité au sein d'un canton constitue l'accusateur public est une question qui doit se résoudre à l'aune de la LTF. Ainsi, lorsqu'il
existe un ministère public compétent pour la poursuite de toutes les infractions sur l'ensemble du territoire, seule cette autorité aura la qualité pour recourir au Tribunal fédéral. En revanche, savoir qui, au sein de ce ministère public, a la compétence de le représenter est une question d'organisation judiciaire, soit une question qui relève du droit cantonal (cf. art. 14 CPP; ATF 142 IV 196 consid. 1.5.2 p. 200).
Dans le canton du Valais, il a été institué pour l'ensemble du canton un ministère public indépendant dans l'application du droit (cf. art. 23 al. 1 de la loi d'organisation judiciaire [LOJ/VS; RS/VS 173.1]), auquel la fonction d'accusateur public a été expressément réservée (cf. art. 6 ss de la loi d'application du code de procédure pénale suisse [LACPP/VS; RS/VS 312.0]; arrêt 6B 447/2017 du 30 août 2017 consid. 2.2.2).

3.1.2. Aux termes de la loi cantonale valaisanne du 8 février 1996 sur les constructions (aLC/VS), dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2017, la police des constructions incombait à l'autorité compétente en matière d'autorisation de construire (cf. art. 49 al. 1 aLC/VS), soit en l'occurrence la commune, par son conseil municipal, s'agissant de projets situés dans les zones à bâtir (cf. art. 2 al. 1 ch. 1 aLC/VS). La Commission cantonale des constructions était pour sa part compétente pour les projets situés hors zones à bâtir (cf. art. 2 al. 1 ch. 2 aLC/VS) ainsi que pour les projets dont la commune était requérante ou partie (cf. art. 2 al. 2 aLC/VS). Ces règles de compétence ne paraissent pas avoir été modifiées par la loi du 15 décembre 2016 sur les constructions (RS/VS 705.1), en vigueur depuis le 1er janvier 2018.
S'agissant des sanctions pénales susceptibles d'être prononcées par l'autorité compétente en matière de police des constructions, l'art. 54 al. 1 aLC/VS, de même que l'actuel art. 61 al. 1 LC/VS, répriment d'une amende de 1'000 à 100'000 fr. celui qui, en tant que responsable (notamment le propriétaire), exécute ou fait exécuter des travaux sans autorisation (let. a).

3.1.3. En l'espèce, la recourante a agi en tant qu'autorité compétente pour prononcer l'amende visée à l'art. 54 al. 1 aLC/VS, objet du recours. C'est ainsi en qualité " d'autorité attaquée " qu'elle a participé à la procédure d'appel, ce qui ressort expressément de l'arrêt entrepris (cf. page de garde, p. 1). Aucun élément ne permet de retenir qu'elle aurait participé aux instances cantonales à un autre titre, en particulier en qualité d'accusateur public (cf. arrêt 6B 707/2013 du 2 décembre 2014 consid. 3.1.2). Sa qualité pour recourir ne saurait dès lors être fondée sur l'art. 81 al. 1 ch. 3 LTF.

3.2. La recourante ne saurait par ailleurs se prévaloir d'une violation de son autonomie communale (cf. art. 50 al. 1 Cst.) pour justifier sa légitimation à recourir. Contrairement à ce que prévoit l'art. 89 al. 2 let. c CPP pour le recours en matière de droit public, l'invocation d'une violation de l'autonomie communale ne fonde pas en tant que telle la qualité pour former un recours en matière pénale (cf. arrêt 6B 721/2010 du 7 février 2011 consid. 1.2.4). Pour le surplus, la recourante n'est pas personnellement touchée par la décision, dans la mesure où celle-ci ne fait qu'entraver l'exécution de tâches publiques, en l'occurrence la police des constructions, et le prononcé d'amendes aux contrevenants, sans qu'elle ne puisse faire valoir d'intérêt financier propre à la modification de la décision (cf. en ce sens, arrêt 6B 721/2010 précité consid. 1.2.4).

3.3. Faute de qualité pour recourir, le présent recours, traité comme un recours en matière pénale, doit être déclaré irrecevable.

4.
Il convient de statuer sans frais (art. 66 al. 4 LTF). L'intimée, qui a été invitée à se déterminer, a droit à des dépens, à la charge de la recourante (art. 68 al. 2 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.
La recourante versera à l'intimée une indemnité de 3'000 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.

Lausanne, le 28 juin 2019

Au nom de la Cour de droit pénal
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Denys

Le Greffier : Tinguely

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 78 Grundsatz - 1 Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden gegen Entscheide in Strafsachen.
¹	Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden gegen Entscheide in Strafsachen.
²	Der Beschwerde in Strafsachen unterliegen auch Entscheide über:
^a	Zivilansprüche, wenn diese zusammen mit der Strafsache zu behandeln sind;
^b	den Vollzug von Strafen und Massnahmen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 81 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in Strafsachen ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in Strafsachen ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; und
^b	ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat, insbesondere:
^b1	die beschuldigte Person,
^b2	ihr gesetzlicher Vertreter oder ihre gesetzliche Vertreterin,
^b3	die Staatsanwaltschaft, ausser bei Entscheiden über die Anordnung, die Verlängerung und die Aufhebung der Untersuchungs- und Sicherheitshaft,
^b4	...
^b5	die Privatklägerschaft, wenn der angefochtene Entscheid sich auf die Beurteilung ihrer Zivilansprüche auswirken kann,
^b6	die Person, die den Strafantrag stellt, soweit es um das Strafantragsrecht als solches geht,
^b7	die Staatsanwaltschaft des Bundes und die beteiligte Verwaltung in Verwaltungsstrafsachen nach dem Bundesgesetz vom 22. März 197455 über das Verwaltungsstrafrecht.
²	Eine Bundesbehörde ist zur Beschwerde berechtigt, wenn das Bundesrecht vorsieht, dass ihr der Entscheid mitzuteilen ist.56
³	Gegen Entscheide nach Artikel 78 Absatz 2 Buchstabe b steht das Beschwerderecht auch der Bundeskanzlei, den Departementen des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, den ihnen unterstellten Dienststellen zu, wenn der angefochtene Entscheid die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 81 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in Strafsachen ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in Strafsachen ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; und
^b	ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat, insbesondere:
^b1	die beschuldigte Person,
^b2	ihr gesetzlicher Vertreter oder ihre gesetzliche Vertreterin,
^b3	die Staatsanwaltschaft, ausser bei Entscheiden über die Anordnung, die Verlängerung und die Aufhebung der Untersuchungs- und Sicherheitshaft,
^b4	...
^b5	die Privatklägerschaft, wenn der angefochtene Entscheid sich auf die Beurteilung ihrer Zivilansprüche auswirken kann,
^b6	die Person, die den Strafantrag stellt, soweit es um das Strafantragsrecht als solches geht,
^b7	die Staatsanwaltschaft des Bundes und die beteiligte Verwaltung in Verwaltungsstrafsachen nach dem Bundesgesetz vom 22. März 197455 über das Verwaltungsstrafrecht.
²	Eine Bundesbehörde ist zur Beschwerde berechtigt, wenn das Bundesrecht vorsieht, dass ihr der Entscheid mitzuteilen ist.56
³	Gegen Entscheide nach Artikel 78 Absatz 2 Buchstabe b steht das Beschwerderecht auch der Bundeskanzlei, den Departementen des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, den ihnen unterstellten Dienststellen zu, wenn der angefochtene Entscheid die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 81 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in Strafsachen ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in Strafsachen ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; und
^b	ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat, insbesondere:
^b1	die beschuldigte Person,
^b2	ihr gesetzlicher Vertreter oder ihre gesetzliche Vertreterin,
^b3	die Staatsanwaltschaft, ausser bei Entscheiden über die Anordnung, die Verlängerung und die Aufhebung der Untersuchungs- und Sicherheitshaft,
^b4	...
^b5	die Privatklägerschaft, wenn der angefochtene Entscheid sich auf die Beurteilung ihrer Zivilansprüche auswirken kann,
^b6	die Person, die den Strafantrag stellt, soweit es um das Strafantragsrecht als solches geht,
^b7	die Staatsanwaltschaft des Bundes und die beteiligte Verwaltung in Verwaltungsstrafsachen nach dem Bundesgesetz vom 22. März 197455 über das Verwaltungsstrafrecht.
²	Eine Bundesbehörde ist zur Beschwerde berechtigt, wenn das Bundesrecht vorsieht, dass ihr der Entscheid mitzuteilen ist.56
³	Gegen Entscheide nach Artikel 78 Absatz 2 Buchstabe b steht das Beschwerderecht auch der Bundeskanzlei, den Departementen des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, den ihnen unterstellten Dienststellen zu, wenn der angefochtene Entscheid die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann.

SR 312.0 Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (Strafprozessordnung, StPO) - Strafprozessordnung StPO Art. 14 Bezeichnung und Organisation der Strafbehörden - 1 Bund und Kantone bestimmen ihre Strafbehörden und deren Bezeichnungen.
¹	Bund und Kantone bestimmen ihre Strafbehörden und deren Bezeichnungen.
²	Sie regeln Wahl, Zusammensetzung, Organisation und Befugnisse der Strafbehörden, soweit dieses Gesetz oder andere Bundesgesetze dies nicht abschliessend regeln.
³	Sie können Ober- oder Generalstaatsanwaltschaften vorsehen.
⁴	Sie können mehrere gleichartige Strafbehörden einsetzen und bestimmen für diesen Fall den jeweiligen örtlichen und sachlichen Zuständigkeitsbereich; ausgenommen sind die Beschwerdeinstanz und das Berufungsgericht.
⁵	Sie regeln die Aufsicht über ihre Strafbehörden.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 50 - 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
¹	Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
²	Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
³	Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.

SR 312.0 Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (Strafprozessordnung, StPO) - Strafprozessordnung StPO Art. 89 Allgemeine Bestimmungen - 1 Gesetzliche Fristen können nicht erstreckt werden.
¹	Gesetzliche Fristen können nicht erstreckt werden.
²	Im Strafverfahren gibt es keine Gerichtsferien.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.