2C_330/2007 - 2007-07-27 - Öffentliche Finanzen und Abgaberecht - Praxis Zweitwohnungsbewilligungen/Hauptwohnungsersatzabgaben

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C 330/2007 /ble

Urteil vom 27. Juli 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Hungerbühler, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Wurzburger, Karlen,
Gerichtsschreiber Wyssmann.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführer,

gegen

1. Kreis Oberengadin,
Chesa Ruppaner, 7503 Samedan,
2. Gemeinde Bever, vertr. durch den Gemeindevorstand, 7502 Bever,
3. Gemeinde Celerina/Schlarigna, vertr. durch den Gemeindevorstand, 7505 Celerina/Schlarigna,
4. Gemeinde Madulain, vertr. durch den Gemeindevorstand, 7523 Madulain,
5. Gemeinde La Punt Chamues-ch, vertr. durch den Gemeindevorstand, 7522 La Punt-Chamues-ch,
6. Gemeinde Samedan, vertr. durch den Gemeindevorstand, 7503 Samedan,
7. Politische Gemeinde S-chanf, vertr. durch den Gemeinderat, 7525 S-chanf,
8. Gemeinde Zuoz, vertr. durch den Gemeindevorstand, 7524 Zuoz,
9. Gemeinde Pontresina, 7504 Pontresina,
10. Gemeinde St. Moritz, 7500 St. Moritz,

11. Gemeinde Sils i.E./Segl, 7514 Sils/Segl Maria,
12. Gemeinde Silvaplana, 7513 Silvaplana,
Beschwerdegegnerinnen 9-12 wiederum vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Otmar Bänziger,
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer, Obere Plessurstrasse 1, 7000 Chur.

Gegenstand
Praxis zur Zweitwohnungsbewilligung/Hauptwohnung-Ersatzabgabe,

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 25. Mai 2007.

Sachverhalt:
A.
X.________ ist Miteigentümer einer Zweitwohnung in der Gemeinde Samedan, A.________.
Am 21. Januar 2007 reichte er beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden eine verwaltungsgerichtliche Beschwerde, eventuell Aufsichtsbeschwerde, gegen den Kreis Oberengadin und die darin zusammengefassten Gemeinden ein. Er stellte das Begehren, es sei dem Kreis Oberengadin und den Gemeinden die Praxis, wonach die Pflicht zur Schaffung von Erstwohnungsanteilen durch eine Ersatzabgabe abgegolten werden kann, zu verbieten in den Fällen, wo der Käufer die Wohnung resp. das Haus als Hauptwohnung nutze und zu Eigentum erwerbe und das Hauptwohnungs-Kontingent noch nicht erschöpft sei; dem Kreis Oberengadin und den Grundbuchämtern seien die entsprechenden Anweisungen zu erteilen. Dem Beschwerdeführer liegt daran, dass die in den kommunalen Baugesetzen festgeschriebenen Mindestquoten von Hauptwohnungen ausgeschöpft werden, bevor (weitere) Zweitwohnungen bewilligt werden, wie er geltend macht.
Mit Urteil vom 25. Mai 2007 trat das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden auf die Beschwerden (verwaltungsgerichtliche Beschwerde, eventuell Aufsichtsbeschwerde) nicht ein. Von der Überweisung der Aufsichtsbeschwerde an den Regierungsrat von Amtes wegen sah das Verwaltungsgericht ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 5. Juli 2007 erneuert X.________ im Wesentlichen seine bisherigen Anträge und verlangt, es sei auf seine Vorbringen materiell einzutreten.
Instruktionsmassnahmen wurden nicht angeordnet.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerde ist offensichtlich unbegründet, soweit darauf einzutreten ist, und im vereinfachten Verfahren gemäss Art. 109 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) mit summarischer Begründung des Entscheides zu erledigen:
1.1 Das Bundesgericht beurteilt in Anwendung von Art. 82 lit. a BGG Beschwerden in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Fragen des Raumplanungs- und Baurechts sowie kantonaler Ersatzabgaben auf dem Gebiet des Zweitwohnungsbaus beschlagen Angelegenheiten des öffentlichen Rechts im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Das Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen Ausschlussgrund. Das Verwaltungsgericht trat im angefochtenen Entscheid auf die Beschwerden (verwaltungsgerichtliche Beschwerde, eventuell Aufsichtsbeschwerde) nicht ein. Der Beschwerdeführer ist daher durch den angefochtenen Entscheid im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Insofern ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig. Zu prüfen ist indessen nur, ob das Nichteintreten Bundesrecht, einschliesslich der verfassungsmässigen Rechte, im Sinne von Art. 95 BGG, verletzt. Rügen, das kantonale (Verfahrens-)Recht sei willkürlich ausgelegt bzw. angewendet worden, sind nach Art. 106 Abs. 2 BGG ausdrücklich zu erheben und ausreichend zu begründen.
1.2 Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht einzig die Praxis der elf Oberengadiner Gemeinden im Zusammenhang mit der Erhebung der Hauptwohnung-Ersatzabgabe, und nicht etwa eine konkrete Verfügung (Entscheid) anfocht. Insbesondere richtete sich die Beschwerde nicht gegen die Ersatzabgabe-Verfügung betreffend die Eigentumswohnung A.________, Samedan. Art. 49 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Graubünden (VRG/GR) enthält eine Enumeration der kantonalen Hoheitsakte, die mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden können. Anfechtbar sind nach Absatz 1 dieser Vorschrift Entscheide von Behörden, also individuell-konkrete Akte, nicht aber eine allgemeine Verwaltungspraxis, wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid dargelegt hat.
Zudem fehlt dem Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse gemäss Art. 50 VRG/GR zur Anfechtung der Verwaltungspraxis der Oberengadiner Gemeinden. Er macht zwar geltend, durch die ausufernde Bewilligungspraxis zu den Zweitwohnungen werde einerseits das Ortsbild beeinträchtigt (leerstehende Wohnungen) und andererseits seine eigene Zweitwohnung in ihrem Wert gemindert. Damit ist der Beschwerdeführer indessen nicht mehr betroffen als jedermann bzw. jeder andere Zweitwohnungsbesitzer in Samedan oder in einer anderen Gemeinde des Oberengadins auch.
Wenn daher das Verwaltungsgericht im Hinblick auf Art. 49 Abs. 1 und Art. 50 VRG/GR erwogen hat, dass ein anfechtbarer Hoheitsakt (Entscheid) nicht vorliege und der Beschwerdeführer zur Beschwerde nicht legitimiert sei, hat es das kantonale Recht in haltbarer Weise angewendet. Jedenfalls geht aus der vorliegenden Beschwerde nicht hervor, inwiefern diese Rechtsanwendung willkürlich sein könnte.
1.3 Der Beschwerdeführer macht hauptsächlich geltend, bei der Praxis der Oberengadiner Gemeinden handle es sich um einen anfechtbaren Realakt.
Ob die Rüge ausreichend begründet ist (Art. 106 Abs. 2 OG), kann offen bleiben. Als anfechtbare Entscheide gelten nach Art. 28 Abs. 4 und 49 Abs. 3 VRG/GR Realakte, die "in Rechte und Pflichten von Personen eingreifen". Die nach dieser Bestimmung anfechtbaren Realakte unterscheiden sich von formellen Entscheiden (Verfügungen) darin, dass die Verfügung im betreffenden Realakt bereits enthalten ist. Bei der Praxis der Oberengadiner Gemeinden, an welcher der Beschwerdeführer Anstoss nimmt, handelt es sich indessen nicht um einen anfechtbaren Realakt im Sinne von Art. 49 Abs. 3 VRG/GR. Sie greift offenkundig nicht "in Rechte und Pflichten" des Beschwerdeführers ein. Auch Art. 25a des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021), auf den sich der Beschwerdeführer zur Untermauerung seiner Ansicht hilfsweise ("analog") beruft, verlangt für die Verfügung über einen Realakt, dass ein schutzwürdiges Interesse an der Verfügung besteht und der Realakt in die Rechte und Pflichten der Person eingreift. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts ist daher auch unter diesem Gesichtswinkel nicht zu beanstanden.
1.4 Der Beschwerdeführer rügt, die Feststellung der Vorinstanz, er habe die Hauptwohnungs-Ersatzabgabe bezüglich der Wohnung A.________ nicht angefochten und längst bezahlt, bedürfe "im Sinne einer Rüge einer massiven Korrektur". Unklar ist, was der Beschwerdeführer mit dieser Rüge erreichen will. Nachdem sich die kantonale Beschwerde unbestrittenermassen gegen die Praxis der Oberengadiner Gemeinden und nicht gegen diese konkrete Verfügung richtete (vgl. vorstehende E. 1.2), handelt es sich nicht um eine sachbezogene Rüge und ist darauf nicht einzutreten.
1.5 Die weiteren Vorbringen lassen die Beschwerde ebenfalls nicht als besser begründet erscheinen. Namentlich steht auch die Rechtsweggarantie des Art. 29a BV hier nicht in Frage, nachdem ein Gericht über die Zulässigkeit der Beschwerde nach dem massgebenden Gesetzesrecht befunden hat. Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 65 f . BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Kreis Oberengadin, der Gemeinde Bever, der Gemeinde Celerina/Schlarigna, der Gemeinde Madulain, der Gemeinde La Punt Chamues-ch, der Gemeinde Samedan, der Politischen Gemeinde S-chanf, der Gemeinde Zuoz, der Gemeinde Pontresina, der Gemeinde St. Moritz, der Gemeinde Sils i.E./Segl, der Gemeinde Silvaplana und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. Juli 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber:

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 109 Dreierbesetzung - 1 Die Abteilungen entscheiden in Dreierbesetzung über Nichteintreten auf Beschwerden, bei denen sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder kein besonders bedeutender Fall vorliegt, wenn die Beschwerde nur unter einer dieser Bedingungen zulässig ist (Art. 74 und 83-85). Artikel 58 Absatz 1 Buchstabe b findet keine Anwendung.
¹	Die Abteilungen entscheiden in Dreierbesetzung über Nichteintreten auf Beschwerden, bei denen sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder kein besonders bedeutender Fall vorliegt, wenn die Beschwerde nur unter einer dieser Bedingungen zulässig ist (Art. 74 und 83-85). Artikel 58 Absatz 1 Buchstabe b findet keine Anwendung.
²	Sie entscheiden ebenfalls in Dreierbesetzung bei Einstimmigkeit über:
^a	Abweisung offensichtlich unbegründeter Beschwerden;
^b	Gutheissung offensichtlich begründeter Beschwerden, insbesondere wenn der angefochtene Akt von der Rechtsprechung des Bundesgerichts abweicht und kein Anlass besteht, diese zu überprüfen.
³	Der Entscheid wird summarisch begründet. Es kann ganz oder teilweise auf den angefochtenen Entscheid verwiesen werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 25^a - 1 Wer ein schutzwürdiges Interesse hat, kann von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie:
¹	Wer ein schutzwürdiges Interesse hat, kann von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie:
^a	widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft;
^b	die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt;
^c	die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt.
²	Die Behörde entscheidet durch Verfügung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 65 Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten bestehen in der Gerichtsgebühr, der Gebühr für das Kopieren von Rechtsschriften, den Auslagen für Übersetzungen, ausgenommen solche zwischen Amtssprachen, und den Entschädigungen für Sachverständige sowie für Zeugen und Zeuginnen.
¹	Die Gerichtskosten bestehen in der Gerichtsgebühr, der Gebühr für das Kopieren von Rechtsschriften, den Auslagen für Übersetzungen, ausgenommen solche zwischen Amtssprachen, und den Entschädigungen für Sachverständige sowie für Zeugen und Zeuginnen.
²	Die Gerichtsgebühr richtet sich nach Streitwert, Umfang und Schwierigkeit der Sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien.
³	Sie beträgt in der Regel:
^a	in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse 200-5000 Franken;
^b	in den übrigen Streitigkeiten 200-100 000 Franken.
⁴	Sie beträgt 200-1000 Franken und wird nicht nach dem Streitwert bemessen in Streitigkeiten:
^a	über Sozialversicherungsleistungen;
^b	über Diskriminierungen auf Grund des Geschlechts;
^c	aus einem Arbeitsverhältnis mit einem Streitwert bis zu 30 000 Franken;
^d	nach den Artikeln 7 und 8 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 200224.
⁵	Wenn besondere Gründe es rechtfertigen, kann das Bundesgericht bei der Bestimmung der Gerichtsgebühr über die Höchstbeträge hinausgehen, jedoch höchstens bis zum doppelten Betrag in den Fällen von Absatz 3 und bis zu 10 000 Franken in den Fällen von Absatz 4.