1C_354/2011 - 2011-10-25 - Aménagement public et droit public des constructions - ordine di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_354/2011

Sentenza del 25 ottobre 2011
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Merkli, Eusebio,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
1. Fondazione A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
ricorrenti,

contro

Municipio di Lugano, Palazzo Civico,
Piazza Riforma 1, 6900 Lugano,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona.

Oggetto
ordine di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria,

ricorso contro la sentenza emanata il 7 giugno 2011
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
La Fondazione A.________ è proprietaria di una piccola casa di abitazione (di 89 m2) sita a Lugano donatale nel 2009 dai coniugi C.________ e D.________, che si sono riservati un diritto d'abitazione vita natural durante. La Fondazione è anche comproprietaria, unitamente a B.________, di un piccolo stabile contiguo pure abitale (di 54 m2) e del terreno retrostante.

Il 14 e il 16 ottobre 2009, funzionari dell'Ufficio del veterinario cantonale e della polizia comunale hanno accertato che nei menzionati edifici C.________ e D.________ detenevano 20 cani, 22 gatti, un coniglio, un cincillà e diversi uccelli canori.

B.
In seguito a questi accertamenti, il 7 gennaio 2010 il Municipio di Lugano ha ordinato alla Fondazione e a B.________ di inoltrare una domanda di costruzione a posteriori per la trasformazione attuata attraverso la detenzione di numerosi animali. Nei confronti delle proprietarie dei fondi, il Municipio ha inoltre avviato un procedimento di contravvenzione per violazione formale della legge edilizia.

Adito dagli interessati, il 5 ottobre 2010 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino, annullata la citata risoluzione municipale nei confronti di B.________, poiché non comproprietaria di uno dei due fondi, ha respinto il ricorso della Fondazione. Contro questa decisione, gli interessati hanno presentato tre distinti ricorsi al Tribunale cantonale amministrativo, che con giudizio del 7 giugno 2011 li ha respinti in quanto ricevibili.

C.
Avverso questa pronunzia la Fondazione A.________, B.________, nonché C.________ e D.________ presentano un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiedono, concesso al gravame effetto sospensivo, di annullarla unitamente alla risoluzione municipale.

Non sono state chieste osservazioni al ricorso.

Diritto:

1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF) e l'ammissibilità dei ricorsi sottopostigli (DTF 136 II 497 consid. 3 e rinvii).

1.2 Presentato tempestivamente contro una decisione pronunciata in una causa di diritto pubblico da un'autorità di ultima istanza cantonale, il ricorso in materia di diritto pubblico è di principio ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a , 86 cpv. 1 lett. b e 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. c LTF.

1.3 La Corte cantonale ha lasciato aperta la questione di sapere se agli insorgenti C.________ e D.________ possa essere riconosciuta la legittimazione a ricorrere. Visto l'esito del gravame, il quesito non dev'essere esaminato oltre.

1.4 In effetti, i ricorrenti accennano a torto che si sarebbe in presenza di una decisione finale ai sensi dell'art. 90 LTF e non incidentale giusta l'art. 93 cpv. 1 LTF.
Secondo quest'ultima norma, il ricorso contro una decisione incidentale è ammissibile se può causare un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (lett. b).
Sono incidentali le decisioni che non pongono termine alla lite e riguardano soltanto una fase del procedimento, assumendo una funzione strumentale rispetto alla pronuncia destinata a concludere la vertenza; queste decisioni possono avere indifferentemente per oggetto una questione formale o materiale, giudicata anteriormente alla decisione finale (DTF 133 V 477 consid. 4.1.3). Un pregiudizio è poi irreparabile nel senso dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF, quando è suscettibile di provocare un danno che una decisione favorevole nel merito non permetterebbe di eliminare completamente. Il semplice prolungamento della procedura o l'aumento dei costi collegati alla causa non basta di massima a fondare un simile pregiudizio (DTF 136 II 165 consid. 1.2.1 e rinvii).
Le condizioni di ammissibilità poste dall'art. 93 cpv. 1 LTF, il cui adempimento deve di principio essere dimostrato dai ricorrenti (DTF 134 III 426 consid. 1.2 in fine; 133 II 629 consid. 2.3.1), mirano a sgravare il Tribunale federale, che di massima deve potersi esprimere sull'oggetto del litigio con un'unica decisione, evitando di pronunciarsi parzialmente, senza un esaustivo accertamento della fattispecie, nell'ambito di una prima fase della procedura. Se eventuali pregiudizi possono essere eliminati in modo adeguato anche nel contesto di un esame successivo all'emanazione del giudizio finale, questo Tribunale non entra quindi nel merito di impugnative contro decisioni pregiudiziali e incidentali (DTF 135 II 30 consid. 1.3.2).
1.4.1 In concreto, la Corte cantonale ha ritenuto che la decisione municipale di ordinare l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria tende ad accertare un asserito cambiamento di destinazione dell'uso abitativo dei citati immobili, che ospita un numero particolarmente elevato di animali domestici. Riguardo alla detenzione di animali e all'obbligo di esigere un permesso di costruzione, essa ha rilevato che le abitazioni sono di principio destinate al soggiorno di persone e non alla detenzione di animali, di regola custoditi nelle stalle, canili ecc. Ha aggiunto che nell'uso ammissibile delle abitazioni rientra anche la detenzione di alcuni animali di compagnia, in numero che deve comunque rimanere contenuto, soprattutto sotto il profilo igienico-sanitario, e che non è pertanto soggetto al rilascio di una licenza edilizia: nei casi dubbi l'autorità è per contro tenuta ad avviare una procedura di rilascio della licenza edilizia. La Corte cantonale ha ritenuto che in concreto la coabitazione dei coniugi ricorrenti con alcune decine di cani e gatti travalica manifestamente i limiti di quanto può essere tollerato come uso normale dell'abitazione, ininfluente essendo il fatto che gli animali appartengano a loro e non alla
Fondazione, ch'essi non gestiscano una pensione per animali e non perseguano fini commerciali. Ha quindi ritenuto che la presenza di un elevato numero di animali altera in misura significativa la destinazione dell'uso abitativo autorizzato, poiché ingenera ripercussioni di gran lunga superiori a quelle derivanti dalla residenza di alcune persone. Essa è soggetta a licenza edilizia, siccome costitutiva di un cambiamento di destinazione, essendo oggi l'immobile almeno in parte assimilabile a un canile/gattile.
1.4.2 I ricorrenti si limitano in sostanza a fornire una cronologia dei fatti e ad addurre un'asserita riduzione degli animali ospitati in seguito alla morte di alcuni per vecchiaia: al loro dire, attualmente vi sarebbero 14 cani e 14 gatti, due uccelli, un cincillà e un coniglio. Aggiungono che avrebbero deciso di non tenere più altri animali. Essi non contestano, per lo meno con una motivazione conforme all'art. 42 cpv. 2 LTF, la decisione impugnata in quanto tale (sulle esigenze di motivazione vedi DTF 136 I 49 consid. 1.4.1 e rinvii), e adducono in maniera del tutto generica che non vi sarebbe alcuna legge che limiterebbe il numero degli animali di compagnia, senza confrontarsi tuttavia con i motivi posti a fondamento del criticato giudizio.
1.4.3 Ora, il contestato ordine di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria non risolve definitivamente la questione di sapere se, nella fattispecie, siano o no realizzati gli estremi di un cambiamento di destinazione necessitante il rilascio di una licenza edilizia. Tale ordine, di natura meramente incidentale, implica unicamente l'esigenza di dare avvio ad una procedura formale, che permetta, con la collaborazione dei ricorrenti, di verificare compiutamente proprio gli aspetti di legittimità materiale dell'utilizzazione litigiosa, che si risolverà nel rilascio o nel diniego della licenza edilizia (sentenze 1P.717/2004 del 12 agosto 2005, consid. 1.2, in: RtiD I-2006 pag. 144 segg.; 1P.756/2006 del 23 gennaio 2007, consid. 1.4.2; 1C_54/2011 del 19 aprile 2011). Le argomentazioni di merito riguardanti il numero effettivo degli animali detenuti potranno essere addotte nell'ambito della susseguente procedura edilizia. In seguito, contro un'eventuale decisione dell'ultima istanza cantonale, che dovesse negare definitivamente la licenza edilizia o comunque risultare loro sfavorevole, i ricorrenti potranno se del caso riproporre le odierne censure nell'ambito di un nuovo ricorso in materia di diritto pubblico (cfr. art. 93
cpv. 3 LTF). D'altra parte, essi nemmeno censurano, per lo meno con una motivazione conforme alle esigenze dell'art. 42 LTF, il procedimento di contravvenzione avviato per violazione formale della legge edilizia.
1.4.4 In siffatte circostanze, il gravame risulta quindi diretto contro una decisione di natura incidentale, che non appare suscettibile di cagionare, né i ricorrenti lo sostengono, un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF, non potendosi ravvisare, come visto, un simile danno nel prolungamento della procedura o nel suo conseguente maggior costo. Quanto alla condizione dell'art. 93 cpv. 1 lett. b LTF, nella fattispecie essa non è manifestamente data. In mancanza di chiari accertamenti vincolanti e della necessità di una loro valutazione approfondita nell'ambito dell'esame della domanda di costruzione, un giudizio immediato da parte di questa Corte non entra infatti in considerazione, né i ricorrenti sostengono che l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria comporterebbe, in concreto, una procedura defatigante o dispendiosa (cfr. DTF 133 V 477 consid. 5.1).

2.
2.1
Ne segue, che il gravame dev'essere dichiarato inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico dei ricorrenti (art. 66 cpv. 1 LTF).

2.2 L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda provvisionale.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è inammissibile.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti.

3.
Comunicazione ai ricorrenti, al Municipio di Lugano, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 25 ottobre 2011

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Crameri

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 46 Suspension - 1 Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
¹	Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
^a	du septième jour avant Pâques au septième jour après Pâques inclus;
^b	du 15 juillet au 15 août inclus;
^c	du 18 décembre au 2 janvier inclus.
²	L'al. 1 ne s'applique pas:
^a	aux procédures concernant l'octroi de l'effet suspensif ou d'autres mesures provisionnelles;
^b	à la poursuite pour effets de change;
^c	aux questions relatives aux droits politiques (art. 82, let. c);
^d	à l'entraide pénale internationale ni à l'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^e	aux marchés publics.19

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.