1C_323/2019 - 2019-06-24 - Droits politiques - Votation fédérale du 19 mai 2019 portant sur la réforme fiscale et le financement de l'AVS

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 323/2019

1C 324/2019

Arrêt du 24 juin 2019

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Chaix, Président,
Merkli et Fonjallaz.
Greffière : Mme Tornay Schaller.

Participants à la procédure
1C 323/2019
1. Anaïs Timofte,
2. Michel Bühler,
3. Luca Schalbetter,
4. Vincent Keller,
5. Marc Vuilleumier,
6. Christophe Grand,
7. Johann Pain,
tous représentés par Me Pierre Chiffelle, avocat,
recourants,

contre

Conseil d'Etat du canton de Vaud, Château cantonal, 1014 Lausanne.
et

1C 324/2019
1. Julien Gressot,
2. Karim Boukhris,
3. Nicolas Turtschi,
4. Françoise Jeandroz,
5. Robin Augsburger,
6. Alain Bringolf,
7. Cécile Guinand,
8. Camille Vuillème,
tous représentés par Me Pierre Chiffelle, avocat,
recourants,

contre

Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel, Le Château, rue de la Collégiale 12, 2000 Neuchâtel.

Objet
Votation fédérale du 19 mai 2019 portant sur la réforme fiscale et le financement de l'AVS (RFFA),

recours contre la décision du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 5 juin 2019 (R9 187/2019) et contre la décision du Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel du 5 juin 2019 (REC.2019.136).

Faits :
A.
Le 28 septembre 2018, l'Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale relative à la réforme fiscale et au financement de l'AVS (RFFA). Cette loi modifie la loi fédérale du 3 octobre 2003 sur la péréquation financière et la compensation des charges, la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct, la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes, la loi fédérale du 22 juin 1951 concernant l'exécution des conventions internationales conclues par la Confédération en vue d'éviter les doubles impositions, la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants, l'arrêté fédéral du 20 mars 1998 sur le relèvement des taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l'AVS/AI et la loi fédérale du 13 octobre 1965 sur l'impôt anticipé.
Cet acte législatif a été publié dans la Feuille fédérale du 9 octobre 2018 (FF 2018 6077). Le 4 février 2019, la Chancellerie fédérale a constaté l'aboutissement d'un référendum déposé contre cette loi (FF 2019 1367). Par arrêté du 21 février 2019, le Conseil fédéral a fixé la votation populaire sur cet objet au 19 mai 2019 (FF 2019 1727). Selon les résultats finaux officiels provisoires, la loi fédérale relative à la réforme fiscale et au financement de l'AVS (RFFA) a été acceptée par 66.4 % des votants.
B.
Les 24 et 27 mai 2019, Françoise Jeandroz, Cécile Guinand, Julien Gressot, Karim Boukhris, Nicolas Turtschi, Robin Augsburger, Camille Vuillème et Alain Bringolf (ci-après: Françoise Jeandroz et consorts), citoyens du canton de Neuchâtel, ont formé un recours en matière de droits politiques auprès du Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel contre la votation fédérale susmentionnée. Ils se sont plaints d'une violation de la liberté de vote (art. 34 al. 2 Cst.), au motif que le projet de loi en question violait l'unité de la matière. Ils ont demandé l'annulation de l'arrêté relatif aux résultats de la votation fédérale du 19 mai 2019 et la nullité de ladite votation fédérale. Par décision du 5 juin 2019, le Conseil d'Etat a déclaré le recours irrecevable. Il a considéré en substance que les griefs soulevés avaient une portée supracantonale, de sorte qu'il n'était pas compétent pour en connaître; s'ajoutait à cela que le recours était tardif.
Le 24 mai 2019, Anaïs Timofte, Michel Bühler, Luca Schalbetter, Vincent Keller, Marc Vuilleumier, Christophe Grand ainsi que Johan Pain (ci-après: Anaïs Timofte et consorts), citoyens du canton de Vaud, ont formé un recours en matière de droits politiques auprès du Conseil d'Etat du canton de Vaud contre la votation fédérale susmentionnée. Ils se sont plaints d'une violation de la liberté de vote (art. 34 al. 2 Cst.), au motif que le projet de loi en question violait l'unité de la matière. Ils ont demandé l'annulation de l'arrêté relatif aux résultats de la votation fédérale du 19 mai 2019 et la nullité de ladite votation fédérale. Par décision du 5 juin 2019, le Conseil d'Etat a déclaré le recours irrecevable. Il a considéré en substance que les griefs soulevés avaient une portée supracantonale, de sorte qu'il n'était pas compétent pour en connaître; s'ajoutait à cela que le recours était tardif.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Anaïs Timofte et consorts (cause 1C 323/2019) ainsi que Françoise Jeandroz et consorts (cause 1C 324/2019) demandent au Tribunal fédéral d'annuler les décisions du Conseil d'Etat vaudois et du Conseil d'Etat neuchâtelois du 5 juin 2019, d'annuler les arrêtés des gouvernements vaudois et neuchâtelois relatifs aux résultats de la votation fédérale du 19 mai 2019 et de déclarer nulle ladite votation dans tous les cantons.
Il n'a pas été ordonné d'échange d'écritures.

Considérant en droit :

1.
Les causes 1C 323/2019 et 1C 324/2019 relèvent d'un même complexe de faits. Il y a lieu de joindre les causes et de les traiter dans un seul arrêt, par économie de procédure (art. 24 al. 2 PCF et 71 LTF).

2.
Conformément à l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui concernent les votations populaires, en particulier en matière fédérale contre les décisions des gouvernements cantonaux (art. 88 al. 1 let. b LTF). Les recourants disposent du droit de vote sur le plan fédéral et ont ainsi qualité pour recourir (art. 89 al. 3 LTF). Ils ont déposé leur recours contre les décisions des gouvernements vaudois et neuchâtelois auprès du Tribunal fédéral dans le délai prévu (art. 100 al. 3 let. b LTF). Il convient par conséquent d'entrer en matière.

3.
En vertu de l'art. 189 al. 4 Cst., les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral, sauf si une loi fédérale le prévoit. Le législateur fédéral n'a pas prévu de moyen de droit contre les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral en lien avec les votations et les élections fédérales (arrêt 1C 338/2018 du 10 avril 2019 consid. 1.5, destiné à publication; ATF 138 I 61 consid. 7.1 p. 85).
Les recourants mentionnent l'art. 189 al. 4 Cst. et précisent qu'ils ne s'en prennent pas à la loi RFFA en tant que telle. Ils prétendent que l'Assemblée fédérale, en adoptant plusieurs normes distinctes et sans rapport intrinsèque entre elles dans le même acte législatif, a délibérément violé le principe de l'unité de la matière; ils ajoutent que si les citoyens, dans une telle configuration, étaient privés de la faculté de se prévaloir du principe de l'unité de la matière pour contester le résultat d'une votation fédérale, cela reviendrait à vider le droit de référendum d'une partie de sa substance. Ce faisant, bien qu'ils s'en défendent, les recourants s'en prennent bel et bien à un acte du Parlement fédéral, lequel ne peut être attaqué devant le Tribunal fédéral. C'est en effet le Parlement fédéral qui a décidé de lier plusieurs modifications d'actes législatifs en les intégrant dans la loi fédérale relative à la réforme fiscale et au financement de l'AVS (RFFA).
Au demeurant, les recourants se réfèrent en vain à l'ATF 138 I 61, arrêt dans lequel le Tribunal fédéral constate que l'art. 189 al. 4 Cst. permet que l'état d'information global précédant une votation populaire puisse faire l'objet d'une procédure (consid. 7.4). Contrairement à la situation prévalant dans l'ATF 138 I 61, il n'est pas ici reproché au Conseil fédéral d'avoir retenu des informations importantes dont seule l'administration fédérale disposait. Au contraire, les recourants font grief au Parlement fédéral d'avoir violé l'unité de la matière en soumettant au vote plusieurs normes distinctes et sans rapport intrinsèque entre elles. Cet élément pouvait être abordé sans difficulté dans le débat public précédant la votation (voir aussi arrêt 1C 455/2016 du 14 décembre 2016 consid. 2.4 non publié in ATF 143 I 78). Tel a d'ailleurs été le cas.

4.
Il s'ensuit que les recours doivent être rejetés.
Les frais judiciaires, réduits (art. 66 al. 1 LTF), sont mis à la charge des recourants qui succombent.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Les causes 1C 323/2019 et 1C 324/2019 sont jointes.

2.
Les recours sont rejetés.

3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 francs, sont mis à la charge des recourants, pris solidairement entre eux.

4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Conseil d'Etat du canton de Vaud, au Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel et à la Chancellerie fédérale.

Lausanne, le 24 juin 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

La Greffière : Tornay Schaller

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 273 Loi fédérale du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale PCF Art. 24 - 1 Le demandeur qui entend exercer plusieurs actions contre le même défendeur peut les joindre dans une seule demande si le Tribunal fédéral est compétent pour connaître de chacune d'elles. Cette condition n'est pas exigée pour des prétentions accessoires.
¹	Le demandeur qui entend exercer plusieurs actions contre le même défendeur peut les joindre dans une seule demande si le Tribunal fédéral est compétent pour connaître de chacune d'elles. Cette condition n'est pas exigée pour des prétentions accessoires.
²	Plusieurs personnes peuvent agir comme demandeurs ou être actionnées comme défendeurs par la même demande:
^a	s'il existe entre elles, en raison de l'objet litigieux, une communauté de droit ou si leurs droits ou leurs obligations dérivent de la même cause matérielle et juridique. Le juge peut appeler en cause un tiers qui fait partie de la communauté de droit. L'appelé en cause devient partie au procès;
^b	si des prétentions de même nature et reposant sur une cause matérielle et juridique essentiellement de même nature forment l'objet du litige et que la compétence du Tribunal fédéral soit donnée à l'égard de chacune d'elles.
³	Le juge peut en tout état de cause ordonner la disjonction, s'il l'estime opportun.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
¹	Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
^a	en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance;
^b	en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux.
²	Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 189 Compétences du Tribunal fédéral - 1 Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
¹	Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	du droit intercantonal;
^d	des droits constitutionnels cantonaux;
^e	de l'autonomie des communes et des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public;
^f	des dispositions fédérales et cantonales sur les droits politiques.
^1bis	...134
²	Il connaît des différends entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons.
³	La loi peut conférer d'autres compétences au Tribunal fédéral.
⁴	Les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les exceptions sont déterminées par la loi.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.