1C_665/2013 - 2014-03-24 - Diritti politici - Annulation d'une délibération municipale par le Conseil d'Etat, qualité pour recourir

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 665/2013

Arrêt du 24 mars 2014

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Karlen.
Greffier: M. Kurz.

Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H._______ _,
9. I.________,
10. J.________,
tous représentés par Me Amélie Piguet, avocate,
recourants,

contre

Fondation K.________,
L.________, représentés par Me Romain Jordan, avocat,

M.________ S.A.,
représentée par Me François Bellanger, avocat.

Commune de Chêne-Bougeries, représentée par Me David Lachat, avocat,
intimés,

Conseil d'Etat de la République et canton de Genève,

Objet
Annulation d'une délibération municipale par le Conseil d'Etat, qualité pour recourir,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 11 juin 2013.

Faits:

A.
Le 28 août 2012, L.________ a promis-vendu à M.________ SA la parcelle n° 491 de la commune de Chêne-Bougeries, pour le prix de 20'500'000 fr. plus une donation de 8'500'000 fr. en faveur de la Fondation K.________. Sur intervention de l'Office cantonal du logement, le prix de vente a été ramené à 19'360'00' fr., correspondant à une estimation effectuée en octobre 2010. L'Etat de Genève a fait savoir, le 2 novembre 2012, qu'il renonçait à exercer son droit de préemption.

B.
Lors de sa séance du 28 novembre 2012, le Conseil communal de Chêne-Bougeries a décidé de charger le Conseil administratif (contre l'avis de celui-ci) d'exercer le droit de préemption communal. Par arrêté du 5 décembre 2012, le Conseil d'Etat du canton de Genève a invalidé cette délibération. Afin de préserver le site et de limiter les dépenses, le projet communal comportait moins de logements que celui de l'acquéreur, soit 150 au lieu de 250; il ne présentait dès lors pas un intérêt public suffisant et contrevenait aux objectifs du plan directeur cantonal en cours d'élaboration. Contre cet arrêté, onze conseillers municipaux ont recouru auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève.
Par arrêt du 11 juin 2013, la Chambre administrative a déclaré le recours irrecevable. La délibération municipale n'était pas le résultat d'une initiative populaire et n'était pas soumise au référendum; le recours pour violation des droits politiques n'était donc pas ouvert. L'autorité communale pouvait recourir contre l'annulation de la délibération, mais ne l'avait en l'occurrence pas fait. Les conseillers communaux n'étaient pas touchés plus que quiconque contre la décision du Conseil d'Etat et n'avaient donc pas la qualité pour exercer un tel droit de recours.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les auteurs du recours cantonal (à l'exception de l'un d'entre eux) demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal, de dire qu'ils ont qualité pour recourir et de renvoyer la cause à la Chambre administrative afin qu'elle statue sur le fond.
La cour cantonale a renoncé à présenter des observations. Le Conseil d'Etat et la commune de Chêne-Bougeries, par son Conseil administratif, M.________ SA, L.________ et la Fondation K.________ concluent au rejet du recours.
Les recourants et la commune de Chêne-Bougeries ont déposé des observations complémentaires.

Considérant en droit:

1.
Le recours est fondé sur l'art. 82 let. a LTF. Il est dirigé contre un arrêt final (art. 90 LTF) rendu en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une cause relevant du droit public. Les recourants, dont le recours cantonal a été déclaré irrecevable, ont qualité au sens de l'art. 89 LTF pour contester ce prononcé, indépendamment de leur qualité pour agir sur le fond.

2.
Dans un grief formel, les recourants reprochent à la Chambre administrative d'avoir violé leur droit d'être entendus. Dans leurs observations complémentaires du 26 avril 2013, ils estimaient que l'admission de leur recours cantonal pourrait leur procurer un avantage idéal en ce sens que cela permettrait de rétablir la vérité: contrairement à ce que retenait le Conseil d'Etat, l'exercice du droit de préemption communal ne tendait pas à réaliser moins de logements. La cour cantonale n'aurait pas statué sur ce grief.

2.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183; 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236).

2.2. L'argument dont se prévalent les recourants figurait dans des observations complémentaires, en réponse à la contestation concernant leur qualité pour recourir. Pour l'essentiel, les recourants prenaient position sur deux arrêts rendus dans ce domaine par la cour cantonale. Celle-ci s'est prononcée à ce sujet en relevant d'une part que les droits politiques des recourants n'étaient pas en jeu dans un tel contexte, et d'autre part qu'en tant que conseillers municipaux, ceux-ci n 'étaient pas touchés plus que quiconque par l'arrêté attaqué, dès lors qu'un éventuel droit de recours devait être exercé par la commune elle-même. Cette dernière appréciation se rapportait également au droit de rectification dont se prévalaient les recourants, puisqu'il appartenait le cas échéant à l'autorité communale de défendre ses propres délibérations et d'en exposer au besoin les motifs. L'argument, au demeurant peu développé par les recourants, n'appelait dès lors pas de motivation spécifique.

3.
Sur le fond, invoquant l'art. 29 al. 1 Cst. ainsi qu'une application arbitraire de l'art. 60 al. 1 de la loi genevoise sur la procédure administrative (LPA/GE), les recourants reprochent à la Chambre administrative d'avoir commis un déni de justice en leur déniant la qualité pour recourir contre l'arrêté du Conseil d'Etat. En tant que membres du Conseil communal dont la délibération avait été annulée, ils pouvaient se prévaloir d'un intérêt digne de protection; ils invoquaient également leur droit de vote. Les recourants relèvent que selon un arrêt de la Chambre administrative rendu en 2010, les conseillers municipaux pourraient se prévaloir de leurs droits politiques à l'encontre de l'annulation d'une délibération municipale. Selon un autre arrêt rendu en février 2013, des conseillers municipaux auraient qualité pour agir lorsque, comme en l'espèce, le conseil municipal charge le conseil administratif de recourir contre l'annulation d'une délibération par le Conseil d'Etat.

3.1. L'art. 60 al. 1 LPA/GE reconnaît notamment la qualité pour recourir aux personnes suivantes: a) les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée; b) toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée; d) les organes compétents des communes, établissements et corporations de droit public lorsqu'ils allèguent une violation de l'autonomie que leur garantit la loi et la constitution; e) les autorités, personnes et organisations auxquelles la loi reconnaît le droit de recourir. Comme l'exige l'art. 111 al. 1 LTF pour les causes susceptibles d'être portées devant le Tribunal fédéral, les lettres a et b de cette disposition correspondent à l'art. 89 al. 1 LTF.
L'intérêt personnel digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 III 537 consid. 1.2.2 p. 539). Un intérêt seulement indirect à son annulation ou à sa modification n'est pas suffisant (ATF 138 V 292 consid. 4 p. 296). La qualité pour recourir d'un tiers, qui n'est pas le destinataire de la décision attaquée, ne peut être admise que de façon très limitée. Elle suppose que le tiers soit lui-même atteint de manière particulière par le prononcé litigieux (ATF 139 II 279 consid. 2.2 p. 282; 137 III 67 consid. 3.5 p. 74).

3.2. En l'occurrence, à l'instar de tout membre d'une autorité dont une décision se trouve remise en cause par l'instance supérieure, les membres du conseil communal ne sont pas personnellement touchés par l'annulation d'une délibération. Les recourants n'indiquent d'ailleurs nullement quel préjudice d'ordre économique ou idéal il pourraient retirer d'une annulation de l'arrêté du Conseil d'Etat. Ils ne sont pas intéressés à titre personnel à l'exercice du droit de préemption de la commune. Ils contestent certes les motifs retenus par le Conseil d'Etat, mais, qu'il s'agisse de l'application correcte du droit ou de l'établissement des faits, cela ne saurait constituer un intérêt personnel et digne de protection au sens de l'art. 60 al. 1 let. b LPA/GE.
L'arrêt attaqué retient que les recourants ne peuvent pas se prévaloir de leurs droits politiques dans la mesure où la délibération municipale n'était pas issue d'une initiative populaire. Les recourants ne contestent pas cette appréciation. Le parallèle avec l'arrêt de la Chambre administrative de 2010 est par ailleurs sans pertinence, dès lors que celui-ci se rapportait au processus même de délibération du conseil communal. Quant à l'arrêt de 2013, il confirme lui aussi que seul le conseil administratif communal a qualité pour contester l'annulation, par le Conseil d'Etat, d'une délibération municipale (art. 70 al. 5 de la loi cantonale sur l'administration des communes). Qu'il exerce effectivement ce droit de recours, ou qu'il y soit invité par le conseil municipal, ne change rien à la qualité pour agir des recourants. Il n'y a aucune contradiction dans la jurisprudence cantonale à ce sujet.

3.3. L'arrêt attaqué procède dès lors d'une application du droit cantonal dénuée d'arbitraire. La décision d'irrecevabilité ne constitue pas non plus un déni de justice formel puisqu'elle repose sur une interprétation soutenable du droit cantonal de procédure.

4.
Le recours doit par conséquent être rejeté. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants, de même que des indemnités de dépens allouées aux intimés M.________ SA, ainsi que L.________ et la Fondation K.________ (art. 68 al. 2 LTF). Il n'est en revanche pas alloué de dépens à la commune de Chêne-Bougeries (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les indemnités de dépens suivantes sont mises à la charge solidaire des recourants:

2.1. 2'000 fr. en faveur de l'intimée M.________ SA;

2.2. 2'000 fr. en faveur des intimés L.________ et la Fondation K.________ d'autre part.

3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge des recourants.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la Commune de Chêne-Bougeries, au Conseil d'Etat et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.

Lausanne, le 24 mars 2014

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Fonjallaz

Le Greffier: Kurz

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 111 Unità procedurale - 1 Chi ha diritto di ricorrere al Tribunale federale deve poter essere parte nei procedimenti dinanzi a tutte le autorità cantonali inferiori.
¹	Chi ha diritto di ricorrere al Tribunale federale deve poter essere parte nei procedimenti dinanzi a tutte le autorità cantonali inferiori.
²	Le autorità federali che hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti dinanzi alle autorità cantonali inferiori.
³	L'autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale deve poter esaminare almeno le censure di cui agli articoli 95-98. ...99

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.