Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 121/2019

Urteil vom 23. Juli 2019

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Dambeck.

Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Rebsamen,

gegen

Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich.

Gegenstand
Baubewilligung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 17. Januar 2019 (VB.2018.00474).

Sachverhalt:

A.
Das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich erteilte der A.________ AG am 26. Februar 2013 die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung dreier Ladenlokale auf der Parzelle Kat.-Nr. AU5305.
Am 27. Juli 2016, am 2. November 2016 und am 9. Oktober 2017 bewilligte das Amt für Baubewilligungen der A.________ AG verschiedene Projektänderungen, wobei sie die letztgenannte Bewilligung unter der Auflage erteilte, für das Personal des Ladenlokals Nr. 3 eine gebäudeintern erreichbare Toilette mit lüftbarem Vorraum zu erstellen oder nachzuweisen, in welchem eine Handwascheinrichtung anzubringen sei.
Den dagegen erhobenen Rekurs der A.________ AG wies das Baurekursgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 13. Juli 2018 ab.
Diesen Entscheid focht die A.________ AG mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an, welches die Beschwerde mit Urteil vom 17. Januar 2019 abwies.

B.
Gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil gelangt die A.________ AG mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 27. Februar 2019 an das Bundesgericht und beantragt im Wesentlichen die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts sowie die Streichung der Auflage in der Baubewilligung vom 9. Oktober 2017. Eventuell sei die Auflage darauf zu beschränken, für das Personal eine Toilette mit lüftbarem Vorraum zu erstellen, in welchem die Handwascheinrichtung anzubringen sei.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung und beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Auch das Amt für Baubewilligungen beantragt im Rahmen seiner Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF verzichtet auf eine Vernehmlassung.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des Baurechts. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
b	contre les actes normatifs cantonaux;
c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

, Art. 86 Abs. 1 lit. d

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
1	Le recours est recevable contre les décisions:
a	du Tribunal administratif fédéral;
b	du Tribunal pénal fédéral;
c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
2	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
3	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

und Abs. 2 sowie Art. 90

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 90 Décisions finales - Le recours est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure.

BGG); ein Ausschlussgrund gemäss Art. 83

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
c1	l'entrée en Suisse,
c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
c3	l'admission provisoire,
c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
c5	les dérogations aux conditions d'admission,
c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
f	les décisions en matière de marchés publics:
fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
i	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
n	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
n1	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
n2	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
n3	les permis d'exécution;
o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
q1	l'inscription sur la liste d'attente,
q2	l'attribution d'organes;
r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
s1	...
s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

BGG ist nicht gegeben. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Eigentümerin des betroffenen Grundstücks sowie Adressatin des angefochtenen Urteils im Sinne von Art. 89 Abs. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
1	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
2	Ont aussi qualité pour recourir:
a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
3	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

BGG zur Beschwerde legitimiert. Nachdem auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
a	du droit fédéral;
b	du droit international;
c	de droits constitutionnels cantonaux;
d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
e	du droit intercantonal.

und c BGG). Das Bundesgericht prüft Rechtsverletzungen im Sinne von Art. 95

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
a	du droit fédéral;
b	du droit international;
c	de droits constitutionnels cantonaux;
d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
e	du droit intercantonal.

BGG frei, die Anwendung des (übrigen) kantonalen Rechts dagegen nur auf Bundesrechtsverletzungen, d.h. namentlich auf Willkür, hin (BGE 138 I 143 E. 2 S. 149 f.). Es wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
1	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
2	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

BGG). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft es aber nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
1	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
2	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

BGG).
Gemäss Art. 105 Abs. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
1	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
2	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
3	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen können nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig (d.h. willkürlich) sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
a	du droit fédéral;
b	du droit international;
c	de droits constitutionnels cantonaux;
d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
e	du droit intercantonal.

BGG beruhen (Art. 97 Abs. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
1	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
2	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

bzw. Art. 105 Abs. 2

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
1	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
2	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
3	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

BGG).

2.2. Nachdem die Beschwerdeführerin keine gegen Bundesrecht verstossende Anwendung kantonalen Rechts durch die Vorinstanz geltend macht, sondern vielmehr vorbringt, die kantonalrechtlichen Bestimmungen hätten hinsichtlich der Anordnung von Toiletten in Arbeitsräumen keinen eigenständigen Regelungsgehalt, erübrigen sich Ausführungen zum kantonalen Recht (vgl. oben E. 2.1).

Soweit die Beschwerdeführerin sodann einen Verstoss gegen die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 Abs. 1

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.
1	La propriété est garantie.
2	Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.

BV geltend machen will, jedoch nicht aufzeigt, dass und inwiefern ein Eingriff in ihre Grundrechte vorliegen soll, kommt sie ihrer Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
1	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
2	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

BGG) nicht nach und ist auf diese Rüge daher nicht einzutreten.

3.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist einzig die vom Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich verfügte Auflage, wonach für das Personal des Ladenlokals Nr. 3 eine gebäudeintern erreichbare Toilette mit lüftbarem Vorraum zu erstellen oder nachzuweisen ist, in welchem eine Handwascheinrichtung anzubringen ist.
Gemäss vorinstanzlicher Sachverhaltsfeststellung soll die Personaltoilette zwar im gleichen Gebäude wie die Arbeitsräume erstellt werden, jedoch müsste das Personal mangels gebäudeinterner Verbindung das Gebäude verlassen, um diese aufzusuchen. Die im Freien zurückzulegende Strecke zwischen der Tür des Ladenlokals und der Toilettentür würde ca. 3 m betragen.

3.1. Die Beschwerdeführerin bringt vor, es sei unstreitig, dass für das Ladenlokal Nr. 3 eine Personaltoilette erforderlich sei. Streitig sei hingegen die genaue Lage der Toilette. Für die vom Amt für Baubewilligungen verfügte Auflage fehle es an einer gesetzlichen Grundlage; weder aus dem Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG; SR 822.11) oder der Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz vom 18. August 1993 (ArGV 3; SR 822.113) noch aus einer anderen Bestimmung des Bundesrechts ergebe sich, dass Toiletten gebäudeintern zugänglich sein müssten. Soweit sich die Vorinstanz auf Verwaltungsweisungen stütze, richteten sich diese an die Durchführungsorgane und seien für Gerichte nicht verbindlich. Es obliege sodann nicht dem Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), die verordnungsrechtlich vorgesehenen Regeln nach eigenem Belieben zu ergänzen und damit abzuändern. Dies gehe schon aus demokratischen Überlegungen nicht an. Die Vorschriften gemäss Art. 32

SR 822.113 Ordonnance 3 du 18 août 1993 relative à la loi sur le travail (OLT 3) (Protection de la santé) - Protection de la santé OLT-3 Art. 32 Toilettes - 1 Les travailleurs doivent disposer d'un nombre suffisant de toilettes à proximité des postes de travail, des locaux de repos, des vestiaires et des douches ou des lavabos.
1	Les travailleurs doivent disposer d'un nombre suffisant de toilettes à proximité des postes de travail, des locaux de repos, des vestiaires et des douches ou des lavabos.
2	Le nombre de toilettes est fonction du nombre de travailleurs occupés simultanément dans l'entreprise.
3	Les toilettes seront suffisamment ventilées et seront séparées des locaux de travail par des vestibules aérés.
4	Des installations et du matériel appropriés pour se laver et se sécher les mains doivent se trouver à proximité des toilettes.

ArGV 3 würden vorliegend eingehalten.

3.2. Der Arbeitgeber ist gesetzlich verpflichtet, Massnahmen zum Schutz der Gesundheit und der persönlichen Integrität der Arbeitnehmenden zu treffen (Art. 6 Abs. 1

SR 822.11 Loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (Loi sur le travail, LTr) - Loi sur le travail LTr Art. 6 - 1 Pour protéger la santé des travailleurs, l'employeur est tenu de prendre toutes les mesures dont l'expérience a démontré la nécessité, que l'état de la technique permet d'appliquer et qui sont adaptées aux conditions d'exploitation de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger l'intégrité personnelle des travailleurs.25
1	Pour protéger la santé des travailleurs, l'employeur est tenu de prendre toutes les mesures dont l'expérience a démontré la nécessité, que l'état de la technique permet d'appliquer et qui sont adaptées aux conditions d'exploitation de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger l'intégrité personnelle des travailleurs.25
2	L'employeur doit notamment aménager ses installations et régler la marche du travail de manière à préserver autant que possible les travailleurs des dangers menaçant leur santé et du surmenage.
2bis	L'employeur veille également à ce que le travailleur ne soit pas obligé de consommer des boissons alcooliques ou d'autres substances psychotropes dans l'exercice de son activité professionnelle. Le Conseil fédéral règle les dérogations.26
3	L'employeur fait collaborer les travailleurs aux mesures de protection de la santé. Ceux-ci sont tenus de seconder l'employeur dans l'application des prescriptions sur la protection de la santé.
4	Les mesures de protection de la santé qui doivent être prises dans les entreprises sont déterminées par voie d'ordonnance.

ArG). Gemäss Art. 6 Abs. 4

SR 822.11 Loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (Loi sur le travail, LTr) - Loi sur le travail LTr Art. 6 - 1 Pour protéger la santé des travailleurs, l'employeur est tenu de prendre toutes les mesures dont l'expérience a démontré la nécessité, que l'état de la technique permet d'appliquer et qui sont adaptées aux conditions d'exploitation de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger l'intégrité personnelle des travailleurs.25
1	Pour protéger la santé des travailleurs, l'employeur est tenu de prendre toutes les mesures dont l'expérience a démontré la nécessité, que l'état de la technique permet d'appliquer et qui sont adaptées aux conditions d'exploitation de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger l'intégrité personnelle des travailleurs.25
2	L'employeur doit notamment aménager ses installations et régler la marche du travail de manière à préserver autant que possible les travailleurs des dangers menaçant leur santé et du surmenage.
2bis	L'employeur veille également à ce que le travailleur ne soit pas obligé de consommer des boissons alcooliques ou d'autres substances psychotropes dans l'exercice de son activité professionnelle. Le Conseil fédéral règle les dérogations.26
3	L'employeur fait collaborer les travailleurs aux mesures de protection de la santé. Ceux-ci sont tenus de seconder l'employeur dans l'application des prescriptions sur la protection de la santé.
4	Les mesures de protection de la santé qui doivent être prises dans les entreprises sont déterminées par voie d'ordonnance.

ArG wird durch Verordnung bestimmt, welche Massnahmen für den Gesundheitsschutz in den Betrieben zu treffen sind, wobei der Bundesrat für deren Erlass zuständig ist (Art. 40

SR 822.11 Loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (Loi sur le travail, LTr) - Loi sur le travail LTr Art. 40 - 1 Le Conseil fédéral est compétent pour édicter:
1	Le Conseil fédéral est compétent pour édicter:
a	des dispositions par ordonnance dans les cas expressément prévus par la loi;
b	des dispositions d'exécution destinées à préciser des prescriptions de la loi;
c	des dispositions administratives à l'intention des autorités d'exécution et des autorités de surveillance.
2	Avant d'édicter les dispositions prévues à l'al. 1, let. a et b, le Conseil fédéral consultera les cantons, la Commission fédérale du travail et les organisations économiques intéressées.

ArG). Gestützt auf diese Bestimmungen erliess der Bundesrat die ArGV 3, welche den Gesundheitsschutz zum Gegenstand hat. Deren Art. 32 schreibt vor, dass Toiletten in der Nähe der Arbeitsplätze, Pausenräume, Umkleideräume und Duschen oder Waschgelegenheiten in ausreichender Zahl zur Verfügung zu stellen sind (Abs. 1); dass sie von den Arbeitsräumen durch lüftbare Vorräume zu trennen und ausreichend zu lüften sind (Abs. 3) und dass in der Nähe der Toiletten zweckmässige Einrichtungen und Mittel zum Waschen und Trocknen der Hände vorhanden sein müssen (Abs. 4).
Das SECO hat zum Arbeitsgesetz und den Verordnungen zum Arbeitsgesetz Wegleitungen erlassen, die sich auch zur rechtlichen Tragweite unbestimmter Rechtsbegriffe äussern. Dabei handelt es sich um Verwaltungsverordnungen, welche im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine neuen Rechte und Pflichten für Private statuieren, aber insofern von Bedeutung sind, als sie Gewähr für eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis - insbesondere im Ermessensbereich der Behörde - bieten (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-208/2014 vom 16. Juli 2014 E. 4.1.1; B-771/2009 vom 18. September 2009 E. 4.4; THOMAS GEISER, Arbeitsgesetz, in: Fachhandbuch Arbeitsrecht, 2018, N. 16.15; MARTIN FARNER, in: Kurzkommentar, Arbeitsgesetz, 2018, N. 49 der Einleitung; KASPER/WILDHABER, in: Kurzkommentar, Arbeitsgesetz, 2018, N. 16 zu Art. 40

SR 822.11 Loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (Loi sur le travail, LTr) - Loi sur le travail LTr Art. 40 - 1 Le Conseil fédéral est compétent pour édicter:
1	Le Conseil fédéral est compétent pour édicter:
a	des dispositions par ordonnance dans les cas expressément prévus par la loi;
b	des dispositions d'exécution destinées à préciser des prescriptions de la loi;
c	des dispositions administratives à l'intention des autorités d'exécution et des autorités de surveillance.
2	Avant d'édicter les dispositions prévues à l'al. 1, let. a et b, le Conseil fédéral consultera les cantons, la Commission fédérale du travail et les organisations économiques intéressées.

ArG). Zwar ist das Bundesgericht als gerichtliche Instanz nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden, jedoch weicht es von einer rechtmässigen Verwaltungsverordnung nicht ohne triftigen Grund ab, wenn deren generell-abstrakter Gehalt eine dem individuell-konkreten Fall angepasste und gerecht werdende Auslegung der massgebenden Rechtssätze zulässt, welche diese überzeugend konkretisiert. Auf diese Weise nimmt es das
Anliegen der Verwaltung auf, anhand interner Weisungen einen rechtsgleichen, einheitlichen und sachgemässen Vollzug der massgebenden Rechtssätze herbeizuführen (BGE 144 III 353 E. 2.2 S. 355 f.; Urteil 2C 162/2016 vom 29. September 2016 E. 4.6; je mit Hinweisen; KASPER/WILDHABER, a.a.O., N. 17 zu Art. 40

SR 822.11 Loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (Loi sur le travail, LTr) - Loi sur le travail LTr Art. 40 - 1 Le Conseil fédéral est compétent pour édicter:
1	Le Conseil fédéral est compétent pour édicter:
a	des dispositions par ordonnance dans les cas expressément prévus par la loi;
b	des dispositions d'exécution destinées à préciser des prescriptions de la loi;
c	des dispositions administratives à l'intention des autorités d'exécution et des autorités de surveillance.
2	Avant d'édicter les dispositions prévues à l'al. 1, let. a et b, le Conseil fédéral consultera les cantons, la Commission fédérale du travail et les organisations économiques intéressées.

ArG; zum Ganzen: BGE 142 II 182 E. 2.3.2 und 2.3.3 S. 190 f. mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 77 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 41 N. 11 ff.).
Betreffend Art. 32 Abs. 1

SR 822.113 Ordonnance 3 du 18 août 1993 relative à la loi sur le travail (OLT 3) (Protection de la santé) - Protection de la santé OLT-3 Art. 32 Toilettes - 1 Les travailleurs doivent disposer d'un nombre suffisant de toilettes à proximité des postes de travail, des locaux de repos, des vestiaires et des douches ou des lavabos.
1	Les travailleurs doivent disposer d'un nombre suffisant de toilettes à proximité des postes de travail, des locaux de repos, des vestiaires et des douches ou des lavabos.
2	Le nombre de toilettes est fonction du nombre de travailleurs occupés simultanément dans l'entreprise.
3	Les toilettes seront suffisamment ventilées et seront séparées des locaux de travail par des vestibules aérés.
4	Des installations et du matériel appropriés pour se laver et se sécher les mains doivent se trouver à proximité des toilettes.

ArGV 3 ist der Wegleitung des SECO zu den Verordnungen 3 und 4 zum Arbeitsgesetz zu entnehmen, dass Toiletten möglichst dezentral angeordnet und so gelegen sein sollen, dass die Gebäude nicht verlassen werden müssen. Der Weg vom Arbeitsplatz bzw. von anderen Sozialräumen, wie Garderoben und Waschanlagen, Ess- und Aufenthaltsräumen, soll nicht zu lang sein. Die Entfernung vom Arbeitsplatz soll nicht mehr als 100 m oder eine Geschosshöhe betragen.

3.3. Nach dem Gesagten ist es, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin, nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz bei der Anwendung von Art. 32

SR 822.113 Ordonnance 3 du 18 août 1993 relative à la loi sur le travail (OLT 3) (Protection de la santé) - Protection de la santé OLT-3 Art. 32 Toilettes - 1 Les travailleurs doivent disposer d'un nombre suffisant de toilettes à proximité des postes de travail, des locaux de repos, des vestiaires et des douches ou des lavabos.
1	Les travailleurs doivent disposer d'un nombre suffisant de toilettes à proximité des postes de travail, des locaux de repos, des vestiaires et des douches ou des lavabos.
2	Le nombre de toilettes est fonction du nombre de travailleurs occupés simultanément dans l'entreprise.
3	Les toilettes seront suffisamment ventilées et seront séparées des locaux de travail par des vestibules aérés.
4	Des installations et du matériel appropriés pour se laver et se sécher les mains doivent se trouver à proximité des toilettes.

ArGV 3 die Wegleitung des SECO heranzog. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass diese dem Gesetz oder der Verordnung widersprechen oder über sie hinausgehen würde. Art. 32 Abs. 1

SR 822.113 Ordonnance 3 du 18 août 1993 relative à la loi sur le travail (OLT 3) (Protection de la santé) - Protection de la santé OLT-3 Art. 32 Toilettes - 1 Les travailleurs doivent disposer d'un nombre suffisant de toilettes à proximité des postes de travail, des locaux de repos, des vestiaires et des douches ou des lavabos.
1	Les travailleurs doivent disposer d'un nombre suffisant de toilettes à proximité des postes de travail, des locaux de repos, des vestiaires et des douches ou des lavabos.
2	Le nombre de toilettes est fonction du nombre de travailleurs occupés simultanément dans l'entreprise.
3	Les toilettes seront suffisamment ventilées et seront séparées des locaux de travail par des vestibules aérés.
4	Des installations et du matériel appropriés pour se laver et se sécher les mains doivent se trouver à proximité des toilettes.

ArGV 3 schreibt vor, dass "in der Nähe" der Arbeitsplätze, Pausenräume etc. Toiletten zur Verfügung zu stellen sind. Wenn dabei nicht nur die zurückzulegende Distanz, sondern auch die Art des Weges berücksichtigt und verlangt wird, dass zum Erreichen der Personaltoilette das Gebäude nicht soll verlassen werden müssen, ist dies mit dem Verordnungstext durchaus vereinbar. Der Schutz der Arbeitnehmenden vor Witterungseinflüssen stellt ein wichtiges Anliegen des Arbeitsgesetzes dar und hat in der Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz in verschiedenen Zusammenhängen ausdrücklich Erwähnung gefunden (vgl. Art. 11

SR 822.113 Ordonnance 3 du 18 août 1993 relative à la loi sur le travail (OLT 3) (Protection de la santé) - Protection de la santé OLT-3 Art. 11 Mode de construction - 1 Les parois extérieures et la toiture doivent assurer une protection suffisante contre les intempéries. Au besoin, parois intérieures et sols seront isolés contre l'humidité et le froid.
1	Les parois extérieures et la toiture doivent assurer une protection suffisante contre les intempéries. Au besoin, parois intérieures et sols seront isolés contre l'humidité et le froid.
2	Les matériaux de construction à utiliser ne doivent pas être préjudiciables à la santé.

und Art. 21

SR 822.113 Ordonnance 3 du 18 août 1993 relative à la loi sur le travail (OLT 3) (Protection de la santé) - Protection de la santé OLT-3 Art. 21 Travail dans des locaux non chauffés ou en plein air - Lorsqu'un travail doit être effectué dans des locaux non chauffés, dans des bâtiments partiellement ouverts ou en plein air, les mesures indispensables pour la protection des travailleurs contre le froid et les intempéries doivent être prises. En particulier, il importe autant que possible de veiller à ce que chaque travailleur puisse se réchauffer à son poste de travail.

ArGV 3). Wenn das SECO Art. 32 Abs. 1

SR 822.113 Ordonnance 3 du 18 août 1993 relative à la loi sur le travail (OLT 3) (Protection de la santé) - Protection de la santé OLT-3 Art. 32 Toilettes - 1 Les travailleurs doivent disposer d'un nombre suffisant de toilettes à proximité des postes de travail, des locaux de repos, des vestiaires et des douches ou des lavabos.
1	Les travailleurs doivent disposer d'un nombre suffisant de toilettes à proximité des postes de travail, des locaux de repos, des vestiaires et des douches ou des lavabos.
2	Le nombre de toilettes est fonction du nombre de travailleurs occupés simultanément dans l'entreprise.
3	Les toilettes seront suffisamment ventilées et seront séparées des locaux de travail par des vestibules aérés.
4	Des installations et du matériel appropriés pour se laver et se sécher les mains doivent se trouver à proximité des toilettes.

ArGV 3 dahingehend interpretiert, dass es den Angestellten möglich sein soll, die Toiletten aufzusuchen, ohne das Gebäude verlassen zu müssen, dient dies offensichtlich ebenfalls dem Schutz der Arbeitnehmenden vor Witterungseinflüssen, namentlich bei Kälte oder
Niederschlag. Die Bestimmung stellt damit eine Massnahme des Gesundheitsschutzes im weiteren Sinne dar und entspricht der Stossrichtung des Arbeitsgesetzes und der Verordnung. Somit besteht für die vom Amt für Baubewilligungen verfügte Auflage mit Art. 32

SR 822.113 Ordonnance 3 du 18 août 1993 relative à la loi sur le travail (OLT 3) (Protection de la santé) - Protection de la santé OLT-3 Art. 32 Toilettes - 1 Les travailleurs doivent disposer d'un nombre suffisant de toilettes à proximité des postes de travail, des locaux de repos, des vestiaires et des douches ou des lavabos.
1	Les travailleurs doivent disposer d'un nombre suffisant de toilettes à proximité des postes de travail, des locaux de repos, des vestiaires et des douches ou des lavabos.
2	Le nombre de toilettes est fonction du nombre de travailleurs occupés simultanément dans l'entreprise.
3	Les toilettes seront suffisamment ventilées et seront séparées des locaux de travail par des vestibules aérés.
4	Des installations et du matériel appropriés pour se laver et se sécher les mains doivent se trouver à proximité des toilettes.

ArGV 3 eine rechtliche Grundlage. Das Vorbringen der Beschwerdeführerin, das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich habe gegen Verfassungsrecht verstossen, indem es eine Auflage verfügt habe, ohne sich dabei auf eine gesetzliche Grundlage stützen zu können, stösst daher ins Leere.

4.
Weiter rügt die Beschwerdeführerin, die verfügte Auflage sei unverhältnismässig; für den Gesundheitsschutz sei es nicht notwendig, dass das Personal die Toilette gebäudeintern erreichen könne. Der kurze, abgedeckte und damit witterungsgeschützte Zugang über zwei Aussentüren würde sämtlichen Schutzbedürfnissen Rechnung tragen.
Weshalb die Beschwerdeführerin vorliegend mangels Erforderlichkeit bzw. aus Gründen der Verhältnismässigkeit davon ausgenommen werden sollte, die Personaltoilette gebäudeintern zu erstellen, ist nicht ersichtlich. Dies umso weniger, als die Personaltoilette zu einem früheren Zeitpunkt im Gebäudeinnern geplant und entsprechend bewilligt worden war und gemäss den unbestritten gebliebenen Ausführungen der Vorinstanz nicht nachvollziehbar ist, weshalb das Bauvorhaben so überarbeitet wurde, dass die Toilette nun nicht mehr gebäudeintern erreichbar sein soll. Der Wunsch nach einem grösseren Aussensitzplatz oder eine etwas gewinnbringendere Ausnützung der Liegenschaft lassen die Auflage jedenfalls nicht als unverhältnismässig erscheinen. Des Weiteren hielt die Vorinstanz fest, es stünden bauliche Möglichkeiten offen, um hausintern zugängliche sanitäre Einrichtungen zu erstellen, ohne dass daraus unzumutbar hohe Kosten resultierten, was seitens der Beschwerdeführerin nicht bestritten wurde.
Damit ist die mit Bauentscheid vom 9. Oktober 2017 verfügte Auflage auch verhältnismässig.

5.
Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
1	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
2	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
3	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
4	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
5	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
1	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
2	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
3	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
4	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
5	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

-3

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
1	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
2	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
3	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
4	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
5	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 23. Juli 2019

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Die Gerichtsschreiberin: Dambeck