Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}

9C 331/2014, 9C 332/2014

Urteil vom 23. März 2015

II. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Glanzmann, Präsidentin,
Bundesrichterinnen Pfiffner, Moser-Szeless,
Gerichtsschreiber Traub.

Verfahrensbeteiligte
Bundesamt für Sozialversicherungen, Effingerstrasse 20, 3003 Bern 3,
Beschwerdeführer,

gegen

9C 331/2014
Sammelstiftung Berufliche Zusatzvorsorge der Allianz Suisse Lebensversicherungs-Gesellschaft, Bleicherweg 19, 8022 Zürich,
Beschwerdegegnerin 1,

und

9C 332/2014
Sammelstiftung BVG der Allianz Suisse Lebensversicherungs-Gesellschaft, Richtiplatz 1, 8304 Wallisellen,
Beschwerdegegnerin 2.

Gegenstand
Berufliche Vorsorge,

Beschwerde gegen die Entscheide C-941+942/2012 des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. März 2014.

Sachverhalt:

A.

A.a. Mit Verfügung vom 23. Januar 2012 übertrug das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) die bis anhin bei ihm liegende Aufsicht über die Sammelstiftung BVG der Allianz Suisse Lebensversicherungs-Gesellschaft mit Sitz im Kanton Zürich an die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Zürich (Dispositiv-Ziff. 1). Es legte Aufsichtsgebühren für das Jahr 2011 (Ziff. 3) sowie solche für die Oberaufsichtskommission des Bundes im Jahr 2012 in Höhe von Fr. 56'523.- (Ziff. 4) fest.

A.b. Ebenfalls mit Verfügung vom 23. Januar 2012 übertrug das BSV die bis anhin bei ihm liegende Aufsicht über die Sammelstiftung Berufliche Zusatzvorsorge der Allianz Suisse Lebensversicherungs-Gesellschaft mit Sitz im Kanton Zürich an die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Zürich (Dispositiv-Ziff. 1). Es legte Aufsichtsgebühren für das Jahr 2011 (Ziff. 2) sowie solche für die Oberaufsichtskommission des Bundes im Jahr 2012 in Höhe von Fr. 2'362.- (Ziff. 3) fest.

B.
Die beiden Vorsorgeeinrichtungen führten beim Bundesverwaltungsgericht je Beschwerde mit dem Rechtsbegehren, die angefochtenen Verfügungen seien insoweit aufzuheben, als sie die Auferlegung einer Abgabe unter dem Titel der Oberaufsicht vorsähen. Das Bundesverwaltungsgericht hiess die Beschwerden gut und hob die betreffenden Dispositiv-Ziffern der strittigen Verfügungen vom 23. Januar 2012 auf (Entscheide vom 7. März 2014).

C.
Das BSV führt in beiden Verfahren Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, der jeweilige Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben.

Die Vorsorgeeinrichtungen schliessen jeweils auf Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.
Da den beiden Beschwerden gleichartige Sachverhalte zugrunde liegen, sich die gleichen Rechtsfragen stellen und die Beschwerdegegnerinnen organisatorisch verbunden sind, rechtfertigt es sich, die Verfahren zu vereinigen und in einem Urteil zu erledigen (vgl. BGE 128 V 124 E. 1 S. 126).

2.

2.1. Die direkte Aufsicht über landesweit tätige Vorsorgeeinrichtungen erfolgte bis zum 31. Dezember 2011 grundsätzlich durch das BSV; die Kantone beaufsichtigten die in ihrem Gebiet tätigen Vorsorgeeinrichtungen. Am 1. Januar 2012 trat eine Änderung des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR 831.40) in Kraft ("Strukturreform"). Im Rahmen dieser Gesetzesrevision wurde die direkte Aufsicht (unter anderem) über die national tätigen Vorsorgeeinrichtungen dezentralisiert, das heisst sitzabhängig auf die kantonalen (oder regionalen; Art. 61 Abs. 2
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 61 Autorité de surveillance - 1 Les cantons désignent l'autorité chargée de surveiller les institutions de prévoyance et les institutions servant à la prévoyance qui ont leur siège sur le territoire cantonal.252
1    Les cantons désignent l'autorité chargée de surveiller les institutions de prévoyance et les institutions servant à la prévoyance qui ont leur siège sur le territoire cantonal.252
2    Les cantons peuvent se regrouper en une région de surveillance commune et désigner une autorité de surveillance pour cette région.
3    L'autorité de surveillance est un établissement de droit public doté de la personnalité juridique. Elle n'est soumise à aucune directive dans l'exercice de ses fonctions. Ses membres ne peuvent être issus du département cantonal chargé des questions relatives à la prévoyance professionnelle.253 254
BVG) Aufsichtsbehörden übertragen (vgl. Art. 61 Abs. 1
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 61 Autorité de surveillance - 1 Les cantons désignent l'autorité chargée de surveiller les institutions de prévoyance et les institutions servant à la prévoyance qui ont leur siège sur le territoire cantonal.252
1    Les cantons désignent l'autorité chargée de surveiller les institutions de prévoyance et les institutions servant à la prévoyance qui ont leur siège sur le territoire cantonal.252
2    Les cantons peuvent se regrouper en une région de surveillance commune et désigner une autorité de surveillance pour cette région.
3    L'autorité de surveillance est un établissement de droit public doté de la personnalité juridique. Elle n'est soumise à aucune directive dans l'exercice de ses fonctions. Ses membres ne peuvent être issus du département cantonal chargé des questions relatives à la prévoyance professionnelle.253 254
BVG). Vorsorgeeinrichtungen, die bisher unter Bundesaufsicht standen, mussten bis spätestens Ende 2014 der direkten Aufsicht der kantonalen oder regionalen Instanz übergeben werden (vgl. Übergangsbestimmung zur Änderung des BVG vom 19. März 2010; Art. 25 Abs. 5
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 25 Dispositions transitoires - 1 L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
1    L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
2    L'ordonnance du 17 octobre 1984 instituant des émoluments pour la surveillance des institutions de prévoyance professionnelle18 reste applicable aux émoluments dus par les institutions placées sous la surveillance directe de l'OFAS tant que la surveillance de ces institutions n'a pas été transférée aux autorités cantonales de surveillance.
3    L'année du transfert, l'émolument annuel de surveillance prévu par l'ancien droit est dû pro rata temporis jusqu'à la date du transfert. L'OFAS fixe dans la décision de transfert l'émolument qui lui est dû sur la base du dernier rapport annuel de l'institution dont il dispose et le facture à l'institution.
4    Jusqu'à la fin de l'année au cours de laquelle la surveillance des institutions de prévoyance est transférée aux autorités cantonales de surveillance, l'OFAS doit s'acquitter de la taxe de surveillance prévue à l'art. 7.
5    L'OFAS transfère d'ici au 31 décembre 2014 la surveillance des institutions de prévoyance à l'autorité cantonale de surveillance compétente; il fixe la date du transfert. L'autorité cantonale compétente est celle du siège de l'institution au moment du transfert. Dès que la décision de transfert de la surveillance est devenue exécutoire, elle est communiquée à l'office du registre du commerce en vue de la modification de l'inscription.
der Verordnung vom 10. und 22. Juni 2011 über die Aufsicht in der beruflichen Vorsorge [BVV 1; SR 831.435.1]). Für die Beschwerdegegnerinnen geschah dies per 23. Januar 2012.

Für die Oberaufsicht über die kantonalen Aufsichtsbehörden war bis zum Inkrafttreten der Strukturreform der Bundesrat zuständig. Sie wird nunmehr von einer unabhängigen Oberaufsichtskommission (OAK) wahrgenommen (vgl. Art. 64 ff
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64 Commission de haute surveillance - 1 Le Conseil fédéral nomme une commission de haute surveillance composée de sept à neuf membres. Il en désigne le président et le vice-président. Les membres doivent être des spécialistes indépendants. Chacun des partenaires sociaux est représenté par un membre. La durée des mandats est de quatre ans.
1    Le Conseil fédéral nomme une commission de haute surveillance composée de sept à neuf membres. Il en désigne le président et le vice-président. Les membres doivent être des spécialistes indépendants. Chacun des partenaires sociaux est représenté par un membre. La durée des mandats est de quatre ans.
2    Pour prendre ses décisions, la Commission de haute surveillance ne reçoit de directives ni du Conseil fédéral ni du Département fédéral de l'intérieur. Dans son règlement, elle peut déléguer certaines compétences à son secrétariat.
3    La responsabilité de la Confédération n'est engagée pour les actes de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat que si des devoirs de fonction essentiels ont été violés et que les dommages ne résultent pas d'une violation des obligations d'un assujetti visé à l'art. 64a.
4    Au surplus, la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité267 est applicable.
. BVG; zum Ganzen: Botschaft vom 15. Juni 2007 zur Änderung des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 2007 5681 ff. und 5703 ff.; Erläuternder Bericht des BSV zu den Änderungen der Verordnungen im Rahmen der Strukturreform in der beruflichen Vorsorge vom Juni 2011; Jürg Brechbühl, Neuordnung von Aufsicht und Oberaufsicht in der beruflichen Vorsorge, in: HAVE 2012 S. 318 ff.; Kucera/ Ruppen, Strukturreform beschleunigt Kulturwandel, in: Soziale Sicherheit CHSS 1/2011 S. 8 f., sowie Barbara Brosi, Die neue Oberaufsichtskommission in der beruflichen Vorsorge, a.a.O., S. 11 ff.).

2.2.

2.2.1. Die Kosten der OAK und ihres Sekretariates werden durch eine jährliche Aufsichtsabgabe und durch Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen gedeckt (Art. 64c Abs. 1
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64c Coûts - 1 Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
1    Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
a  une taxe annuelle de surveillance;
b  des émoluments pour les décisions et les prestations.
2    La taxe annuelle de surveillance est perçue:
a  pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance, sur la base du montant des prestations de sortie de l'ensemble des assurés et des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la LFLP273, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation;
b  auprès du fonds de garantie, de l'institution supplétive et des fondations de placement, sur la base de la fortune et, le cas échéant, du nombre de compartiments d'investissement.
3    Le Conseil fédéral détermine les coûts de surveillance imputables, règle les modalités de calcul et fixe le tarif des émoluments.
4    ...274
BVG). Schuldner der Aufsichtsabgabe und der Gebühren sind die kantonalen Aufsichtsbehörden sowie die von der OAK direkt beaufsichtigten Institutionen (Sicherheitsfonds, Auffangeinrichtung, Anlagestiftungen; Art. 64a Abs. 2
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64a Tâches - 1 La Commission de haute surveillance exerce la haute surveillance sur les autorités de surveillance. Elle accomplit les tâches suivantes:
1    La Commission de haute surveillance exerce la haute surveillance sur les autorités de surveillance. Elle accomplit les tâches suivantes:
a  elle garantit que les autorités de surveillance exercent leur activité de manière uniforme; elle peut émettre des directives à cet effet;
b  elle examine les rapports annuels des autorités de surveillance; elle peut procéder à des inspections auprès de ces dernières;
c  elle édicte, à condition qu'une base légale existe et après avoir consulté les milieux intéressés, les normes nécessaires à l'activité de surveillance;
d  elle décide de l'agrément et du retrait de l'agrément donné aux experts en matière de prévoyance professionnelle;
e  elle tient un registre des experts agréés en matière de prévoyance professionnelle; ce registre est public et il est publié sur Internet;
f  elle peut émettre des directives à l'intention des experts en matière de prévoyance professionnelle et des organes de révision;
g  elle édicte un règlement concernant son organisation et sa gestion; ce règlement doit être approuvé par le Conseil fédéral.
2    Elle surveille en outre le fonds de garantie, l'institution supplétive et les fondations de placement.
3    Elle présente chaque année un rapport d'activité au Conseil fédéral par l'intermédiaire du Département fédéral de l'intérieur.
BVG). Die jährliche Aufsichtsabgabe der Aufsichtsbehörden bemisst sich nach der Zahl der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtungen und der Anzahl der Versicherten (Art. 64c Abs. 2 lit. a
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64c Coûts - 1 Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
1    Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
a  une taxe annuelle de surveillance;
b  des émoluments pour les décisions et les prestations.
2    La taxe annuelle de surveillance est perçue:
a  pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance, sur la base du montant des prestations de sortie de l'ensemble des assurés et des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la LFLP273, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation;
b  auprès du fonds de garantie, de l'institution supplétive et des fondations de placement, sur la base de la fortune et, le cas échéant, du nombre de compartiments d'investissement.
3    Le Conseil fédéral détermine les coûts de surveillance imputables, règle les modalités de calcul et fixe le tarif des émoluments.
4    ...274
BVG). Art. 64c Abs. 3
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64c Coûts - 1 Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
1    Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
a  une taxe annuelle de surveillance;
b  des émoluments pour les décisions et les prestations.
2    La taxe annuelle de surveillance est perçue:
a  pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance, sur la base du montant des prestations de sortie de l'ensemble des assurés et des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la LFLP273, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation;
b  auprès du fonds de garantie, de l'institution supplétive et des fondations de placement, sur la base de la fortune et, le cas échéant, du nombre de compartiments d'investissement.
3    Le Conseil fédéral détermine les coûts de surveillance imputables, règle les modalités de calcul et fixe le tarif des émoluments.
4    ...274
BVG gibt dem Bundesrat auf, die anrechenbaren Aufsichtskosten zu bestimmen und das Berechnungsverfahren im Einzelnen sowie den Gebührentarif festzulegen. Nach Art. 7 Abs. 1
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 7 Taxe pour la surveillance du système et la haute surveillance - 1 La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
1    La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
2    Elle est au plus de 6 francs par million de francs de la somme des prestations de sortie réglementaires de tous les assurés et du montant, multiplié par dix, des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage6, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation de l'exercice pour lequel la taxe de surveillance est due.
3    La Commission de haute surveillance facture au fonds de garantie, au plus tard neuf mois après la clôture de son exercice, les taxes de surveillance dues.
BVV 1 beträgt die jährliche Aufsichtsabgabe der Aufsichtsbehörden 300 Franken für jede beaufsichtigte Vorsorgeeinrichtung (lit. a) und 80 Rappen für jede bei der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtung versicherte Person (lit. b). In den Schlussbestimmungen der BVV 1 ist festgelegt, dass bis zum Ende des Jahres, in dem die Aufsicht an die kantonale Aufsichtsbehörde übergeben wird, das BSV die an die OAK zu entrichtende Aufsichtsabgabe schuldet (Art. 25 Abs. 4
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 25 Dispositions transitoires - 1 L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
1    L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
2    L'ordonnance du 17 octobre 1984 instituant des émoluments pour la surveillance des institutions de prévoyance professionnelle18 reste applicable aux émoluments dus par les institutions placées sous la surveillance directe de l'OFAS tant que la surveillance de ces institutions n'a pas été transférée aux autorités cantonales de surveillance.
3    L'année du transfert, l'émolument annuel de surveillance prévu par l'ancien droit est dû pro rata temporis jusqu'à la date du transfert. L'OFAS fixe dans la décision de transfert l'émolument qui lui est dû sur la base du dernier rapport annuel de l'institution dont il dispose et le facture à l'institution.
4    Jusqu'à la fin de l'année au cours de laquelle la surveillance des institutions de prévoyance est transférée aux autorités cantonales de surveillance, l'OFAS doit s'acquitter de la taxe de surveillance prévue à l'art. 7.
5    L'OFAS transfère d'ici au 31 décembre 2014 la surveillance des institutions de prévoyance à l'autorité cantonale de surveillance compétente; il fixe la date du transfert. L'autorité cantonale compétente est celle du siège de l'institution au moment du transfert. Dès que la décision de transfert de la surveillance est devenue exécutoire, elle est communiquée à l'office du registre du commerce en vue de la modification de l'inscription.
und 5
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 25 Dispositions transitoires - 1 L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
1    L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
2    L'ordonnance du 17 octobre 1984 instituant des émoluments pour la surveillance des institutions de prévoyance professionnelle18 reste applicable aux émoluments dus par les institutions placées sous la surveillance directe de l'OFAS tant que la surveillance de ces institutions n'a pas été transférée aux autorités cantonales de surveillance.
3    L'année du transfert, l'émolument annuel de surveillance prévu par l'ancien droit est dû pro rata temporis jusqu'à la date du transfert. L'OFAS fixe dans la décision de transfert l'émolument qui lui est dû sur la base du dernier rapport annuel de l'institution dont il dispose et le facture à l'institution.
4    Jusqu'à la fin de l'année au cours de laquelle la surveillance des institutions de prévoyance est transférée aux autorités cantonales de surveillance, l'OFAS doit s'acquitter de la taxe de surveillance prévue à l'art. 7.
5    L'OFAS transfère d'ici au 31 décembre 2014 la surveillance des institutions de prévoyance à l'autorité cantonale de surveillance compétente; il fixe la date du transfert. L'autorité cantonale compétente est celle du siège de l'institution au moment du transfert. Dès que la décision de transfert de la surveillance est devenue exécutoire, elle est communiquée à l'office du registre du commerce en vue de la modification de l'inscription.
).

2.2.2. In Anwendung von Art. 7 Abs. 1
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 7 Taxe pour la surveillance du système et la haute surveillance - 1 La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
1    La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
2    Elle est au plus de 6 francs par million de francs de la somme des prestations de sortie réglementaires de tous les assurés et du montant, multiplié par dix, des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage6, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation de l'exercice pour lequel la taxe de surveillance est due.
3    La Commission de haute surveillance facture au fonds de garantie, au plus tard neuf mois après la clôture de son exercice, les taxes de surveillance dues.
BVV 1 erzielte die OAK in den Jahren 2012 und 2013 deutliche Überschüsse. Um dies fortan zu vermeiden, änderte der Bundesrat die BVV 1 (Beschluss vom 2. Juli 2014). Nunmehr richten sich die Aufsichtsabgaben nach den effektiven Kosten der OAK (Mélanie Sauvain, Sozialversicherungen: Neuerungen per 1. Januar 2015 und laufende Reformen, in: SZS 2015 S. 49). Mit Wirkung ab dem 1. Januar 2015 setzt die OAK die jährlichen Aufsichtsabgaben nach Art. 7 Abs. 1 lit. b
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 7 Taxe pour la surveillance du système et la haute surveillance - 1 La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
1    La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
2    Elle est au plus de 6 francs par million de francs de la somme des prestations de sortie réglementaires de tous les assurés et du montant, multiplié par dix, des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage6, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation de l'exercice pour lequel la taxe de surveillance est due.
3    La Commission de haute surveillance facture au fonds de garantie, au plus tard neuf mois après la clôture de son exercice, les taxes de surveillance dues.
BVV 1 auf der Grundlage der Kosten fest, die ihr und ihrem Sekretariat im Geschäftsjahr entstanden sind (neuer Art. 6 Abs. 3
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 6 Coûts de la haute surveillance - 1 Les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat se composent:
1    Les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat se composent:
a  des coûts générés par la surveillance du système et par la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance;
b  des coûts générés par la surveillance des fondations de placement, du fonds de garantie et de l'institution supplétive;
c  du coût des prestations fournies par l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) pour la commission et son secrétariat.
2    Les coûts sont entièrement couverts par des taxes et des émoluments.3
3    La Commission de haute surveillance détermine les coûts occasionnés à elle-même et à son secrétariat durant l'exercice et les affecte aux taxes annuelles de surveillance visées aux art. 7, al. 1, et 8, al. 1.4
BVV 1). An die Stelle der bisherigen fixen Pro Kopf-Abgabe (von 80 Rappen für jede bei der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtung versicherte Person) tritt eine Zusatzabgabe von höchstens 80 Rappen für jede aktiv versicherte Person sowie jede von der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtung ausbezahlte Rente (neuer Art. 7 Abs. 1 lit. b
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 7 Taxe pour la surveillance du système et la haute surveillance - 1 La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
1    La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
2    Elle est au plus de 6 francs par million de francs de la somme des prestations de sortie réglementaires de tous les assurés et du montant, multiplié par dix, des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage6, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation de l'exercice pour lequel la taxe de surveillance est due.
3    La Commission de haute surveillance facture au fonds de garantie, au plus tard neuf mois après la clôture de son exercice, les taxes de surveillance dues.
und Abs. 2 BVV 1).

2.3. Mit Verfügungen vom 23. Januar 2012 belastete das BSV den Beschwerdegegnerinnen für das (gesamte) Jahr 2012 Aufsichtsgebühren, die es an die OAK abzuführen haben würde. Diese - mit Blick auf die Übergabe der Aufsicht an die kantonale Behörde im Januar 2012 einmaligen - Abgaben bilden den Streitgegenstand. Nicht strittig sind die gleichzeitig erhobenen Gebühren aus der bis zum Datum der Übergabe an die kantonale Behörde ausgeübten direkten Aufsicht durch das BSV (vgl. Art. 25 Abs. 2
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 25 Dispositions transitoires - 1 L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
1    L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
2    L'ordonnance du 17 octobre 1984 instituant des émoluments pour la surveillance des institutions de prévoyance professionnelle18 reste applicable aux émoluments dus par les institutions placées sous la surveillance directe de l'OFAS tant que la surveillance de ces institutions n'a pas été transférée aux autorités cantonales de surveillance.
3    L'année du transfert, l'émolument annuel de surveillance prévu par l'ancien droit est dû pro rata temporis jusqu'à la date du transfert. L'OFAS fixe dans la décision de transfert l'émolument qui lui est dû sur la base du dernier rapport annuel de l'institution dont il dispose et le facture à l'institution.
4    Jusqu'à la fin de l'année au cours de laquelle la surveillance des institutions de prévoyance est transférée aux autorités cantonales de surveillance, l'OFAS doit s'acquitter de la taxe de surveillance prévue à l'art. 7.
5    L'OFAS transfère d'ici au 31 décembre 2014 la surveillance des institutions de prévoyance à l'autorité cantonale de surveillance compétente; il fixe la date du transfert. L'autorité cantonale compétente est celle du siège de l'institution au moment du transfert. Dès que la décision de transfert de la surveillance est devenue exécutoire, elle est communiquée à l'office du registre du commerce en vue de la modification de l'inscription.
und 3
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 25 Dispositions transitoires - 1 L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
1    L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
2    L'ordonnance du 17 octobre 1984 instituant des émoluments pour la surveillance des institutions de prévoyance professionnelle18 reste applicable aux émoluments dus par les institutions placées sous la surveillance directe de l'OFAS tant que la surveillance de ces institutions n'a pas été transférée aux autorités cantonales de surveillance.
3    L'année du transfert, l'émolument annuel de surveillance prévu par l'ancien droit est dû pro rata temporis jusqu'à la date du transfert. L'OFAS fixe dans la décision de transfert l'émolument qui lui est dû sur la base du dernier rapport annuel de l'institution dont il dispose et le facture à l'institution.
4    Jusqu'à la fin de l'année au cours de laquelle la surveillance des institutions de prévoyance est transférée aux autorités cantonales de surveillance, l'OFAS doit s'acquitter de la taxe de surveillance prévue à l'art. 7.
5    L'OFAS transfère d'ici au 31 décembre 2014 la surveillance des institutions de prévoyance à l'autorité cantonale de surveillance compétente; il fixe la date du transfert. L'autorité cantonale compétente est celle du siège de l'institution au moment du transfert. Dès que la décision de transfert de la surveillance est devenue exécutoire, elle est communiquée à l'office du registre du commerce en vue de la modification de l'inscription.
BVV 1; Verordnung vom 17. Oktober 1984 über die Gebühren für die Beaufsichtigung von Einrichtungen der beruflichen Vorsorge [VGBV; SR 831.435.2]).

3.

3.1. Zur Frage, ob das BSV die von ihm an die OAK zu entrichtende Abgabe für das Jahr 2012 grundsätzlich zu Recht auf die Beschwerdegegnerinnen überwälzt hat, hielt das Bundesverwaltungsgericht jeweils fest, nach Gesetz und Verordnung bestehe keine Rechtsgrundlage für eine Weitergabe an die Vorsorgeeinrichtungen. Die Allgemeine Gebührenverordnung (SR 172.041.1) sei nicht anwendbar; ohnehin müsste sich eine Abgabe auf ein formelles Gesetz stützen können. Seien die Verfügungen vom 23. Januar 2012 schon aus diesem Grund nicht rechtmässig, erübrige es sich zu prüfen, ob die Abgabe richtig bemessen sei (E. 7 der angefochtenen Entscheide).

3.2. Das beschwerdeführende Bundesamt wendet sich gegen die vorinstanzliche Auslegung des Gesetzes, wonach die Aufsichtsabgabe abschliessend zu Lasten der Aufsichtsbehörden, also der öffentlichen Hand, gehen solle. Der Gesetzgeber könne nicht beabsichtigt haben, die Steuerzahler die Aufsichtsabgaben für die OAK tragen zu lassen. Eine rein wörtliche Auslegung von Art. 64c Abs. 2 lit. a
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64c Coûts - 1 Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
1    Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
a  une taxe annuelle de surveillance;
b  des émoluments pour les décisions et les prestations.
2    La taxe annuelle de surveillance est perçue:
a  pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance, sur la base du montant des prestations de sortie de l'ensemble des assurés et des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la LFLP273, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation;
b  auprès du fonds de garantie, de l'institution supplétive et des fondations de placement, sur la base de la fortune et, le cas échéant, du nombre de compartiments d'investissement.
3    Le Conseil fédéral détermine les coûts de surveillance imputables, règle les modalités de calcul et fixe le tarif des émoluments.
4    ...274
BVG und Art. 7 Abs. 1
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 7 Taxe pour la surveillance du système et la haute surveillance - 1 La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
1    La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
2    Elle est au plus de 6 francs par million de francs de la somme des prestations de sortie réglementaires de tous les assurés et du montant, multiplié par dix, des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage6, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation de l'exercice pour lequel la taxe de surveillance est due.
3    La Commission de haute surveillance facture au fonds de garantie, au plus tard neuf mois après la clôture de son exercice, les taxes de surveillance dues.
und 2
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 7 Taxe pour la surveillance du système et la haute surveillance - 1 La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
1    La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
2    Elle est au plus de 6 francs par million de francs de la somme des prestations de sortie réglementaires de tous les assurés et du montant, multiplié par dix, des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage6, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation de l'exercice pour lequel la taxe de surveillance est due.
3    La Commission de haute surveillance facture au fonds de garantie, au plus tard neuf mois après la clôture de son exercice, les taxes de surveillance dues.
BVV 1 führe nicht zur sachlich richtigen Lösung. Vielmehr folge aus den Materialien der Gesetzgebung, dass die Aufsichtsbehörde als Zahlstelle fungiere; als solche erhebe sie die Aufsichtsabgabe bei den Vorsorgeeinrichtungen und leite sie an die OAK weiter. Auch der Normzweck lege nahe, dass die OAK nicht durch Bund oder Kantone, sondern durch die Vorsorgeeinrichtungen finanziert werden solle. Verhielte es sich anders, so wäre eine Gebührenerhebung nach Anzahl Vorsorgeeinrichtungen und Versicherte nicht sinnvoll. Gerade bei landesweit tätigen Vorsorgeeinrichtungen sei nicht ersichtlich, weshalb (nach Implementierung der Strukturreform) der Kanton, in welchem sich der Sitz solcher Stiftungen befinde, Gebühren nach Anzahl der Versicherten aufbringen sollte.

4.
Zu prüfen ist zunächst, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen ist, die Überwälzung der OAK-Aufsichtsabgabe bedürfe einer formellgesetzlichen Grundlage.

4.1. Die Vorinstanz erwog, das Kostendeckungsprinzip (Art. 6 Abs. 2
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 6 Coûts de la haute surveillance - 1 Les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat se composent:
1    Les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat se composent:
a  des coûts générés par la surveillance du système et par la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance;
b  des coûts générés par la surveillance des fondations de placement, du fonds de garantie et de l'institution supplétive;
c  du coût des prestations fournies par l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) pour la commission et son secrétariat.
2    Les coûts sont entièrement couverts par des taxes et des émoluments.3
3    La Commission de haute surveillance détermine les coûts occasionnés à elle-même et à son secrétariat durant l'exercice et les affecte aux taxes annuelles de surveillance visées aux art. 7, al. 1, et 8, al. 1.4
BVV 1; vgl. unten E. 5) vermöge allenfalls das Fehlen von formellgesetzlichen Bemessungsvorgaben auszugleichen, nicht aber das Fehlen einer Grundlage für Subjekt und Objekt der Abgabepflicht an sich (vgl. BGE 134 I 179 E. 6.1 S. 180; Urteil 2C 160/2014 vom 7. Oktober 2014 E. 5.2.4 und 6.2.1). Dieser Gesichtspunkt ist hier indessen nicht entscheidend. Das Aufsichtswesen ist als funktionale Einheit zu begreifen; die Oberaufsicht erfolgt vorab im Hinblick auf eine einheitliche (direkte) Aufsichtstätigkeit (Art. 64a Abs. 1 lit. a
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64a Tâches - 1 La Commission de haute surveillance exerce la haute surveillance sur les autorités de surveillance. Elle accomplit les tâches suivantes:
1    La Commission de haute surveillance exerce la haute surveillance sur les autorités de surveillance. Elle accomplit les tâches suivantes:
a  elle garantit que les autorités de surveillance exercent leur activité de manière uniforme; elle peut émettre des directives à cet effet;
b  elle examine les rapports annuels des autorités de surveillance; elle peut procéder à des inspections auprès de ces dernières;
c  elle édicte, à condition qu'une base légale existe et après avoir consulté les milieux intéressés, les normes nécessaires à l'activité de surveillance;
d  elle décide de l'agrément et du retrait de l'agrément donné aux experts en matière de prévoyance professionnelle;
e  elle tient un registre des experts agréés en matière de prévoyance professionnelle; ce registre est public et il est publié sur Internet;
f  elle peut émettre des directives à l'intention des experts en matière de prévoyance professionnelle et des organes de révision;
g  elle édicte un règlement concernant son organisation et sa gestion; ce règlement doit être approuvé par le Conseil fédéral.
2    Elle surveille en outre le fonds de garantie, l'institution supplétive et les fondations de placement.
3    Elle présente chaque année un rapport d'activité au Conseil fédéral par l'intermédiaire du Département fédéral de l'intérieur.
BVG). Daher stellen die Abgaben der Aufsichtsbehörden an die Oberaufsichtsbehörde eine neue (Botschaft, a.a.O., 5714) Aufwendung der unteren Behörde dar, welche den Umfang der gegebenenfalls auf die Vorsorgeeinrichtungen abzuwälzenden Kosten mitbestimmt. Die Rechtsgrundlage, gestützt auf welche die direkte Aufsicht ausübende Behörde bei den Vorsorgeeinrichtungen Abgaben erhebt, erfasst mit andern Worten auch die Oberaufsichtsabgabe, wie sie dieser Behörde belastet worden ist. Somit fragt sich einzig, ob im Verhältnis zwischen der unteren Aufsichtsbehörde und den Vorsorgeeinrichtungen eine formellgesetzliche Grundlage besteht, um hier eine
(die Aufsichtskosten insgesamt abdeckende) Abgabe zu erheben.

4.2. Vor der Strukturreform bestimmte Art. 63a Abs. 1
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 63a
BVG (in der bis Ende 2011 gültigen Fassung), dass die Aufsichtsbehörde des Bundes (das BSV) von den ihrer Aufsicht unterstellten Einrichtungen - darunter Vorsorgeeinrichtungen "mit nationalem und internationalem Charakter" (Art. 3 Abs. 1 lit. a
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 3 Répertoire des institutions de prévoyance surveillées - 1 Chaque autorité cantonale de surveillance tient un répertoire des institutions de prévoyance professionnelle soumises à sa surveillance.
1    Chaque autorité cantonale de surveillance tient un répertoire des institutions de prévoyance professionnelle soumises à sa surveillance.
2    Ce répertoire comprend:
a  le registre de la prévoyance professionnelle prévu par l'art. 48 LPP;
b  la liste des institutions de prévoyance qui ne sont pas enregistrées et des institutions servant à la prévoyance professionnelle.
3    Chaque inscription dans le répertoire comprend le numéro d'identification des entreprises, la dénomination et l'adresse de l'institution, ainsi que la date de la décision de prise en charge de la surveillance. Chaque inscription dans la liste doit également indiquer s'il s'agit d'une institution de prévoyance pratiquant exclusivement le régime surobligatoire, d'une institution de libre passage ou d'une institution du pilier 3a.2
4    Le répertoire est public et consultable sur Internet.
der bis Ende 2011 in Kraft stehenden BVV 1) - zur Deckung der Aufsichtskosten unter anderem eine jährliche Aufsichtsgebühr erhebt. Nach der Dezentralisierung der direkten Aufsicht (oben E. 2.1) richtet sich die Erhebung von allgemeinen (für besondere Massnahmen: Art. 62a Abs. 3
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 62a Moyens de surveillance - 1 Pour remplir ses tâches, l'autorité de surveillance se fonde sur les rapports des experts en matière de prévoyance professionnelle et des organes de révision.
1    Pour remplir ses tâches, l'autorité de surveillance se fonde sur les rapports des experts en matière de prévoyance professionnelle et des organes de révision.
2    L'autorité de surveillance peut au besoin:
a  demander en tout temps à l'organe suprême de l'institution de prévoyance, à l'expert en matière de prévoyance professionnelle ou à l'organe de révision de lui fournir des renseignements ou de lui remettre des documents pertinents;
b  donner des instructions à l'organe suprême, à l'organe de révision ou à l'expert en matière de prévoyance professionnelle dans des cas d'espèce;
c  ordonner des expertises;
d  annuler des décisions de l'organe suprême de l'institution de prévoyance;
e  ordonner des mesures de substitution;
f  mettre en demeure, sanctionner par une réprimande ou révoquer l'organe suprême de l'institution de prévoyance ou certains de ses membres;
g  ordonner la gestion de l'institution de prévoyance ou de l'institution servant à la prévoyance par un organe officiel;
h  nommer ou révoquer un organe de révision ou un expert en matière de prévoyance professionnelle;
i  sanctionner l'inobservation de prescriptions d'ordre conformément à l'art. 79.
3    Les mesures relevant de la surveillance sont à la charge de l'institution de prévoyance ou de l'institution servant à la prévoyance qui les a occasionnées. Les coûts liés à la révocation prévue par l'al. 2, let. h, sont à la charge de l'organe de révision ou de l'expert en matière de prévoyance professionnelle concerné.
BVG) Aufsichtsabgaben bei den Vorsorgeeinrichtungen nach kantonalem Recht (vgl. Botschaft, a.a.O., 5689; Amtl. Bull. S 2008 581). So sieht etwa der Kanton Zürich, in welchem die Beschwerdegegnerinnen ihren Sitz haben, vor, dass unter anderem jährliche Aufsichtsgebühren unabhängig vom Aufwand der Aufsichtsbehörde sowie eine jährliche Abgabe gemäss Art. 64c Abs. 2 lit. a
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64c Coûts - 1 Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
1    Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
a  une taxe annuelle de surveillance;
b  des émoluments pour les décisions et les prestations.
2    La taxe annuelle de surveillance est perçue:
a  pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance, sur la base du montant des prestations de sortie de l'ensemble des assurés et des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la LFLP273, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation;
b  auprès du fonds de garantie, de l'institution supplétive et des fondations de placement, sur la base de la fortune et, le cas échéant, du nombre de compartiments d'investissement.
3    Le Conseil fédéral détermine les coûts de surveillance imputables, règle les modalités de calcul et fixe le tarif des émoluments.
4    ...274
BVG erhoben werden (§ 18 Abs. 2 lit. a und b des Gesetzes vom 11. Juli 2011 über die BVG- und Stiftungsaufsicht [BVSG]).

Hinsichtlich des Jahres der Aufsichtsübergabe (hier: 2012) sieht die Verordnung vor, dass für die pro rata temporis bis zum Datum der Übergabe geschuldete Abgabe altes Recht massgebend ist (Art. 25 Abs. 3
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 25 Dispositions transitoires - 1 L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
1    L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
2    L'ordonnance du 17 octobre 1984 instituant des émoluments pour la surveillance des institutions de prévoyance professionnelle18 reste applicable aux émoluments dus par les institutions placées sous la surveillance directe de l'OFAS tant que la surveillance de ces institutions n'a pas été transférée aux autorités cantonales de surveillance.
3    L'année du transfert, l'émolument annuel de surveillance prévu par l'ancien droit est dû pro rata temporis jusqu'à la date du transfert. L'OFAS fixe dans la décision de transfert l'émolument qui lui est dû sur la base du dernier rapport annuel de l'institution dont il dispose et le facture à l'institution.
4    Jusqu'à la fin de l'année au cours de laquelle la surveillance des institutions de prévoyance est transférée aux autorités cantonales de surveillance, l'OFAS doit s'acquitter de la taxe de surveillance prévue à l'art. 7.
5    L'OFAS transfère d'ici au 31 décembre 2014 la surveillance des institutions de prévoyance à l'autorité cantonale de surveillance compétente; il fixe la date du transfert. L'autorité cantonale compétente est celle du siège de l'institution au moment du transfert. Dès que la décision de transfert de la surveillance est devenue exécutoire, elle est communiquée à l'office du registre du commerce en vue de la modification de l'inscription.
BVV 1). Mit aArt. 63a
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 63a
BVG besteht eine formellgesetzliche Grundlage, die nach dem Gesagten auch die Oberaufsichtsabgabe des BSV (Art. 25 Abs. 4
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 25 Dispositions transitoires - 1 L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
1    L'autorité cantonale de surveillance informe la Commission de haute surveillance de sa constitution en tant qu'établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique conformément à l'art. 61 LPP.
2    L'ordonnance du 17 octobre 1984 instituant des émoluments pour la surveillance des institutions de prévoyance professionnelle18 reste applicable aux émoluments dus par les institutions placées sous la surveillance directe de l'OFAS tant que la surveillance de ces institutions n'a pas été transférée aux autorités cantonales de surveillance.
3    L'année du transfert, l'émolument annuel de surveillance prévu par l'ancien droit est dû pro rata temporis jusqu'à la date du transfert. L'OFAS fixe dans la décision de transfert l'émolument qui lui est dû sur la base du dernier rapport annuel de l'institution dont il dispose et le facture à l'institution.
4    Jusqu'à la fin de l'année au cours de laquelle la surveillance des institutions de prévoyance est transférée aux autorités cantonales de surveillance, l'OFAS doit s'acquitter de la taxe de surveillance prévue à l'art. 7.
5    L'OFAS transfère d'ici au 31 décembre 2014 la surveillance des institutions de prévoyance à l'autorité cantonale de surveillance compétente; il fixe la date du transfert. L'autorité cantonale compétente est celle du siège de l'institution au moment du transfert. Dès que la décision de transfert de la surveillance est devenue exécutoire, elle est communiquée à l'office du registre du commerce en vue de la modification de l'inscription.
BVV 1) abdeckt. Demnach durfte das BSV diese Aufwendung grundsätzlich auf die Beschwerdegegnerinnen abwälzen. Dies gilt trotz des Umstandes, dass die übergangsrechtliche Regelung hinsichtlich der Oberaufsichtsabgabe des BSV das gesamte Jahr erfasst und nicht nur die Zeit bis zum Übergang der (direkten) Aufsicht vom BSV an die kantonale Behörde.

5.
Zu beurteilen bleibt, ob die Bemessung der Oberaufsichtsabgabe nach Art. 7 Abs. 1
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 7 Taxe pour la surveillance du système et la haute surveillance - 1 La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
1    La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
2    Elle est au plus de 6 francs par million de francs de la somme des prestations de sortie réglementaires de tous les assurés et du montant, multiplié par dix, des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage6, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation de l'exercice pour lequel la taxe de surveillance est due.
3    La Commission de haute surveillance facture au fonds de garantie, au plus tard neuf mois après la clôture de son exercice, les taxes de surveillance dues.
BVV 1 übergeordnetem Recht standhält (zur Überprüfbarkeit von bundesrätlichen Verordnungen vgl. BGE 136 I 197 E. 4.2 S. 201 mit Hinweisen). Dabei handelt es sich um eine notwendigerweise zu beantwortende Vorfrage zur hier strittigen Frage der Kostenüberwälzung.

5.1. Art. 64c Abs. 2 lit. a
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64c Coûts - 1 Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
1    Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
a  une taxe annuelle de surveillance;
b  des émoluments pour les décisions et les prestations.
2    La taxe annuelle de surveillance est perçue:
a  pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance, sur la base du montant des prestations de sortie de l'ensemble des assurés et des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la LFLP273, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation;
b  auprès du fonds de garantie, de l'institution supplétive et des fondations de placement, sur la base de la fortune et, le cas échéant, du nombre de compartiments d'investissement.
3    Le Conseil fédéral détermine les coûts de surveillance imputables, règle les modalités de calcul et fixe le tarif des émoluments.
4    ...274
BVG, wonach sich die jährliche Aufsichtsabgabe nach der Zahl der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtungen und der Anzahl der Versicherten bemisst, ist der Sache nach nicht Bemessungs-, sondern Verteilungsvorschrift. Dennoch ist davon auszugehen, dass der Bundesgesetzgeber das Kostendeckungsprinzip eingehalten sehen wollte. Dies ergibt sich allgemein aus der Zweckbindung der Abgabe (vgl. Art. 64c Abs. 1
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64c Coûts - 1 Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
1    Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
a  une taxe annuelle de surveillance;
b  des émoluments pour les décisions et les prestations.
2    La taxe annuelle de surveillance est perçue:
a  pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance, sur la base du montant des prestations de sortie de l'ensemble des assurés et des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la LFLP273, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation;
b  auprès du fonds de garantie, de l'institution supplétive et des fondations de placement, sur la base de la fortune et, le cas échéant, du nombre de compartiments d'investissement.
3    Le Conseil fédéral détermine les coûts de surveillance imputables, règle les modalités de calcul et fixe le tarif des émoluments.
4    ...274
Ingress BVG; Botschaft, a.a.O., 5714), aber auch aus der Delegationsnorm von Art. 64c Abs. 3
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64c Coûts - 1 Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
1    Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
a  une taxe annuelle de surveillance;
b  des émoluments pour les décisions et les prestations.
2    La taxe annuelle de surveillance est perçue:
a  pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance, sur la base du montant des prestations de sortie de l'ensemble des assurés et des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la LFLP273, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation;
b  auprès du fonds de garantie, de l'institution supplétive et des fondations de placement, sur la base de la fortune et, le cas échéant, du nombre de compartiments d'investissement.
3    Le Conseil fédéral détermine les coûts de surveillance imputables, règle les modalités de calcul et fixe le tarif des émoluments.
4    ...274
BVG. Diese enthält den Auftrag an den Verordnungsgeber, unter anderem die anrechenbaren Aufsichtskosten zu bestimmen. Der Bundesrat verankerte denn auch in Art. 6 Abs. 2
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 6 Coûts de la haute surveillance - 1 Les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat se composent:
1    Les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat se composent:
a  des coûts générés par la surveillance du système et par la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance;
b  des coûts générés par la surveillance des fondations de placement, du fonds de garantie et de l'institution supplétive;
c  du coût des prestations fournies par l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) pour la commission et son secrétariat.
2    Les coûts sont entièrement couverts par des taxes et des émoluments.3
3    La Commission de haute surveillance détermine les coûts occasionnés à elle-même et à son secrétariat durant l'exercice et les affecte aux taxes annuelles de surveillance visées aux art. 7, al. 1, et 8, al. 1.4
BVV 1 das Kostendeckungsprinzip, wählte in Art. 7 Abs. 1
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 7 Taxe pour la surveillance du système et la haute surveillance - 1 La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
1    La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
2    Elle est au plus de 6 francs par million de francs de la somme des prestations de sortie réglementaires de tous les assurés et du montant, multiplié par dix, des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage6, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation de l'exercice pour lequel la taxe de surveillance est due.
3    La Commission de haute surveillance facture au fonds de garantie, au plus tard neuf mois après la clôture de son exercice, les taxes de surveillance dues.
BVV 1 aber ein numerisch fixes Bemessungsmodell. Die Abgabe wurde erst in der ab dem 1. Januar 2015 gültigen Fassung vom effektiven Aufwand der OAK abhängig gemacht, nachdem während zweier Jahre ein erheblicher Überschuss erzielt worden war (oben E. 2.2.2).

Die hier anwendbare, bis Ende 2014 geltende Fassung von Art. 7 Abs. 1 lit. b
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 7 Taxe pour la surveillance du système et la haute surveillance - 1 La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
1    La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
2    Elle est au plus de 6 francs par million de francs de la somme des prestations de sortie réglementaires de tous les assurés et du montant, multiplié par dix, des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage6, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation de l'exercice pour lequel la taxe de surveillance est due.
3    La Commission de haute surveillance facture au fonds de garantie, au plus tard neuf mois après la clôture de son exercice, les taxes de surveillance dues.
BVV 1 leistet (im Gegensatz zur revidierten Fassung) konzeptionell keine Gewähr, dass die erhobenen Abgaben wenigstens annähernd den effektiven Kosten der OAK - und nur diesen - entsprechen. Zudem hat sich in einem mit heutigem Datum ergangenen Urteil mit gleicher Fragestellung ergeben, dass auch die konkreten Ansätze der Verordnung nicht darauf abgestimmt sind (Urteil 9C 349/2014 E. 4.1). Zu beachten ist, dass die Kosten der OAK nicht allein durch die Abgaben der Aufsichtsbehörden nach Art. 64c Abs. 1 lit. a
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64c Coûts - 1 Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
1    Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
a  une taxe annuelle de surveillance;
b  des émoluments pour les décisions et les prestations.
2    La taxe annuelle de surveillance est perçue:
a  pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance, sur la base du montant des prestations de sortie de l'ensemble des assurés et des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la LFLP273, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation;
b  auprès du fonds de garantie, de l'institution supplétive et des fondations de placement, sur la base de la fortune et, le cas échéant, du nombre de compartiments d'investissement.
3    Le Conseil fédéral détermine les coûts de surveillance imputables, règle les modalités de calcul et fixe le tarif des émoluments.
4    ...274
BVG und Art. 7
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 7 Taxe pour la surveillance du système et la haute surveillance - 1 La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
1    La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
2    Elle est au plus de 6 francs par million de francs de la somme des prestations de sortie réglementaires de tous les assurés et du montant, multiplié par dix, des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage6, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation de l'exercice pour lequel la taxe de surveillance est due.
3    La Commission de haute surveillance facture au fonds de garantie, au plus tard neuf mois après la clôture de son exercice, les taxes de surveillance dues.
BVV 1 sowie der direkt beaufsichtigten Einrichtungen (Art. 64a Abs. 2
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64a Tâches - 1 La Commission de haute surveillance exerce la haute surveillance sur les autorités de surveillance. Elle accomplit les tâches suivantes:
1    La Commission de haute surveillance exerce la haute surveillance sur les autorités de surveillance. Elle accomplit les tâches suivantes:
a  elle garantit que les autorités de surveillance exercent leur activité de manière uniforme; elle peut émettre des directives à cet effet;
b  elle examine les rapports annuels des autorités de surveillance; elle peut procéder à des inspections auprès de ces dernières;
c  elle édicte, à condition qu'une base légale existe et après avoir consulté les milieux intéressés, les normes nécessaires à l'activité de surveillance;
d  elle décide de l'agrément et du retrait de l'agrément donné aux experts en matière de prévoyance professionnelle;
e  elle tient un registre des experts agréés en matière de prévoyance professionnelle; ce registre est public et il est publié sur Internet;
f  elle peut émettre des directives à l'intention des experts en matière de prévoyance professionnelle et des organes de révision;
g  elle édicte un règlement concernant son organisation et sa gestion; ce règlement doit être approuvé par le Conseil fédéral.
2    Elle surveille en outre le fonds de garantie, l'institution supplétive et les fondations de placement.
3    Elle présente chaque année un rapport d'activité au Conseil fédéral par l'intermédiaire du Département fédéral de l'intérieur.
BVG) nach Art. 8
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 8 Taxe de surveillance due par le fonds de garantie, l'institution supplétive et les fondations de placement - 1 La taxe de surveillance due par le fonds de garantie, l'institution supplétive et les fondations de placement couvre les coûts supportés par la Commission de haute surveillance et son secrétariat pour l'activité de surveillance directe menée pendant l'exercice, pour autant que ces coûts ne soient pas déjà couverts par les émoluments dus par les institutions de prévoyance surveillées et les taxes dues par les fondations de placement sur leurs compartiments d'investissement. Elle est perçue sur la base de la fortune de ces institutions, selon les taux suivants:
1    La taxe de surveillance due par le fonds de garantie, l'institution supplétive et les fondations de placement couvre les coûts supportés par la Commission de haute surveillance et son secrétariat pour l'activité de surveillance directe menée pendant l'exercice, pour autant que ces coûts ne soient pas déjà couverts par les émoluments dus par les institutions de prévoyance surveillées et les taxes dues par les fondations de placement sur leurs compartiments d'investissement. Elle est perçue sur la base de la fortune de ces institutions, selon les taux suivants:
a  jusqu'à 100 millions de francs: 0,030 promille au plus;
b  au-delà de 100 millions et jusqu'à 1 milliard de francs: 0,025 promille au plus;
c  au-delà de 1 milliard et jusqu'à 10 milliards de francs: 0,020 promille au plus;
d  au-delà de 10 milliards de francs: 0,012 promille au plus.
2    Elle s'élève cependant à 125 000 francs au plus par institution. Si les taux appliqués sont inférieurs aux taux maximaux, le rapport entre les différents taux applicables doit être respecté.
3    Pour les fondations de placement, une taxe de 1000 francs par compartiment d'investissement est perçue. Un compartiment d'investissement est un groupe de placement.
4    La Commission de haute surveillance facture la taxe de surveillance aux institutions neuf mois après la clôture de l'exercice de la Commission de haute surveillance.
5    La clôture annuelle des comptes de l'institution qui a lieu au cours de l'année précédent l'exercice de la Commission de haute surveillance est déterminante pour le relevé de la fortune et du nombre de compartiments d'investissement.
BVV 1 zu decken sind, sondern überdies Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen anfallen (Art. 64c Abs. 1 lit. b
SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)
LPP Art. 64c Coûts - 1 Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
1    Les coûts de la Commission de haute surveillance et du secrétariat ainsi que les coûts de perception du fonds de garantie sont couverts par:271
a  une taxe annuelle de surveillance;
b  des émoluments pour les décisions et les prestations.
2    La taxe annuelle de surveillance est perçue:
a  pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance, sur la base du montant des prestations de sortie de l'ensemble des assurés et des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la LFLP273, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation;
b  auprès du fonds de garantie, de l'institution supplétive et des fondations de placement, sur la base de la fortune et, le cas échéant, du nombre de compartiments d'investissement.
3    Le Conseil fédéral détermine les coûts de surveillance imputables, règle les modalités de calcul et fixe le tarif des émoluments.
4    ...274
BVG und Art. 9 f
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 9 Émoluments ordinaires - 1 Pour les décisions et les prestations de service suivantes, il est perçu un émolument compris dans les limites du barème cadre ci-après et calculé d'après le temps de travail nécessaire:
1    Pour les décisions et les prestations de service suivantes, il est perçu un émolument compris dans les limites du barème cadre ci-après et calculé d'après le temps de travail nécessaire:
a  prise en charge de la surveillance (y compris approbation de l'acte de fondation)
b  approbation des modifications de l'acte de fondation
c  examen de règlement et de modifications de règlement
d  examen de contrat
e  dissolution d'une fondation de placement
f  fusion de fondations de placement
g  mesures de surveillance
h  agrément donné à l'expert en matière de prévoyance professionnelle
i  habilitation de personnes et d'institutions selon l'art. 48f, al. 5, de l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité10
2    Le tarif d'après le temps de travail est de 250 francs l'heure.
. BVV 1). Die in den Tätigkeitsberichten der OAK () ausgewiesenen Gesamt beträge (unter Einbezug der Aufwendungen und Einkünfte aus der direkten Aufsicht über Sicherheitsfonds, Auffangeinrichtung und Anlagestiftungen) zeigen grosse Einnahmenüberschüsse, die sicher zu einem erheblichen Teil struktureller Art - und nicht bloss der noch nicht abgeschlossenen Aufbauphase geschuldet - sind; im
Jahr 2012 ergab sich bei Total-Ausgaben von Fr. 4'631'036.- ein Einnahmenüberschuss von Fr. 1'628'764.-, im Jahr 2013 bei Ausgaben von Fr. 4'838'465.- gar ein solcher von Fr. 2'038'514.-.

5.2. Ein Überschuss wäre mit dem Kostendeckungsgrundsatz nur vereinbar, soweit Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven zu einem Gesamtaufwand führen, der über die laufenden Ausgaben hinausgeht, und sofern eine entsprechende formellgesetzliche Grundlage gegeben ist. Dagegen lässt es das Kostendeckungsprinzip nicht zu, dass die Eingänge von vornherein höher als der Gesamtaufwand ausfallen, dass also ein Gewinn erzielt wird (erwähntes Urteil 2C 160/2014 E. 6.2.2 mit Hinweisen). Hier besteht weder eine einschlägige Rechtsgrundlage noch sind sachliche Gründe ersichtlich, welche einen derartigen Mehrertrag rechtfertigen könnten.

5.3. Die Bemessungsvorgabe des Art. 7
SR 831.435.1 Ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1)
OPP-1 Art. 7 Taxe pour la surveillance du système et la haute surveillance - 1 La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
1    La taxe perçue pour la surveillance du système et la haute surveillance exercée sur les autorités de surveillance couvre les coûts de la Commission de haute surveillance et de son secrétariat qui ne sont pas couverts par le produit des émoluments pour les décisions et les prestations de service, ainsi que les coûts occasionnés au fonds de garantie par la perception de la taxe auprès des institutions de prévoyance conformément à l'art. 56, al. 1, let. i, LPP.
2    Elle est au plus de 6 francs par million de francs de la somme des prestations de sortie réglementaires de tous les assurés et du montant, multiplié par dix, des rentes versées par les institutions de prévoyance soumises à la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage6, telles qu'elles apparaissent dans le compte d'exploitation de l'exercice pour lequel la taxe de surveillance est due.
3    La Commission de haute surveillance facture au fonds de garantie, au plus tard neuf mois après la clôture de son exercice, les taxes de surveillance dues.
BVV 1 (in der bis Ende 2014 gültigen Fassung) verletzt somit das Kostendeckungsprinzip, was sich hier nicht nur bei der primären Abgabe des BSV an die OAK auswirkt, sondern auch bei deren - hier interessierenden - Weitergabe an die Beschwerdegegnerinnen.

6.
Somit hat das BSV bei den Beschwerdegegnerinnen grundsätzlich zu Recht OAK-Abgaben für das Übergangsjahr 2012 erhoben. Deren jeweilige Höhe ist indessen nicht bundesrechtskonform ermittelt worden; die Beträge sind anhand des effektiven Kostenaufkommens bei der OAK neu festzulegen. Dieser Entscheid betrifft nicht auch die Abgaberegelung im Verhältnis zwischen OAK und BSV.

7.
Angesichts des Verfahrensausgangs tragen das BSV einerseits und die Beschwerdegegnerinnen anderseits die Gerichtskosten je zur Hälfte (Art. 66 Abs. 1
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
1    En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
2    Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
3    Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
4    En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
5    Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.
und 4
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
1    En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
2    Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
3    Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
4    En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
5    Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.
BGG), letztere den auf sie entfallenden Betrag zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung (Art. 66 Abs. 5
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
1    En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
2    Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
3    Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
4    En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
5    Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.
BGG). Parteientschädigungen sind keine geschuldet.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 9C 331/2014 und 9C 332/2014 werden vereinigt.

2.
Die Beschwerden werden teilweise gutgeheissen. Die Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. März 2014 werden aufgehoben. Die sachbezüglichen Dispositiv-Ziffern der Verfügungen des BSV vom 23. Januar 2012 werden in masslicher Hinsicht aufgehoben. Das BSV wird die jeweiligen Abgaben an die OAK neu festsetzen und darüber verfügen.

3.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.- werden dem BSV und den Beschwerdegegnerinnen je zur Hälfte auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 23. März 2015
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: Glanzmann

Der Gerichtsschreiber: Traub