I_311/04 - 2006-03-23 - Assurance-invalidité

RS 830.1 LPGA Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA)

Art. 1 But et objet

La présente loi coordonne le droit fédéral des assurances sociales:

en définissant les principes, les notions et les institutions du droit des assurances sociales;

en fixant les normes d'une procédure uniforme et en réglant l'organisation judiciaire dans le domaine des assurances sociales;

en harmonisant les prestations des assurances sociales;

en réglant le droit de recours des assurances sociales envers les tiers.

Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas

Sozialversicherungsabteilung
des Bundesgerichts

Prozess
{T 7}
I 311/04

Urteil vom 23. März 2006
IV. Kammer

Besetzung
Präsident Ursprung, Bundesrichterin Widmer und Bundesrichter Schön; Gerichtsschreiber Schmutz

Parteien
S._________, 1972, Beschwerdeführerin,

gegen

IV-Stelle Bern, Chutzenstrasse 10, 3007 Bern, Beschwerdegegnerin

Vorinstanz
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Bern

(Entscheid vom 7. Mai 2004)

Sachverhalt:
A.
A.a S._________ meldete sich im Oktober 1999 zum Bezug von Leistungen der Invalidenversicherung an. Zur Abklärung des Anspruches holte die IV-Stelle Bern nebst anderen Arztberichten beim Zentrum für Medizinische Begutachtung (ZMB) ein MEDAS-Gutachten vom 23. August 2001 ein. Mit Verfügung vom 22. Mai 2002 sprach sie der Versicherten eine halbe Invalidenrente zu. Die dagegen erhobene Beschwerde mit dem Antrag auf Ausrichtung einer ganzen Rente wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern am 26. Januar 2003 ab. Mit Urteil vom 27. August 2003, I 145/03, hob das Eidgenössische Versicherungsgericht in Gutheissung der von der Versicherten dagegen erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerde den Entscheid des kantonalen Gerichts sowie die Verfügung der IV-Stelle auf und wies die Sache zu weiteren Abklärungen und zum Erlass einer neuen Verfügung an die IV-Stelle zurück.
A.b Am 29. Oktober 2003 teilte die IV-Stelle der Versicherten mit, sie werde eine MEDAS-Nachbegutachtung beim ZMB anordnen, was S._________ am 5. November 2003 mit der Begründung ablehnte, es sei dem ZMB schon bisher nicht möglich gewesen, das Erforderliche abzuklären und die Ergebnisse eines neuropsychologischen Tests auszuwerten. Zudem sei es nicht von der IV-Stelle unabhängig. Am 1. Dezember 2003 verfügte die IV-Stelle, das Gesuch um Ablehnung des ZMB als Begutachtungsstelle werde abgewiesen.
B.
Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 7. Mai 2004 ab.
C.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beanstandet die Versicherte sinngemäss, das ZMB sei für die notwendigen Abklärungen nicht geeignet und es fehle ihm die Kompetenz zur Nachbegutachtung. Darum sei ihr die Untersuchung dort nicht zumutbar. Der vorinstanzliche Entscheid und die Verfügung der IV-Stelle seien aufzuheben. Die Sache sei in Würdigung der mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereichten Berichte des Spitals X.________ (vom 2. April 2004) und des Spitals Y.________ (vom 18. Mai 2004) an die IV-Stelle zurückzuweisen, damit sie das im Oktober 1999 gestellte Gesuch neu beurteile.
Während die IV-Stelle auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliesst, verzichtet das Bundesamt für Sozialversicherung auf eine Vernehmlassung.

Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Nach ständiger Rechtsprechung prüft das Eidgenössische Versicherungsgericht von Amtes wegen die formellen Gültigkeitserfordernisse des Verfahrens, insbesondere auch die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf die Beschwerde oder Klage eingetreten ist. Hat die Vorinstanz übersehen, dass es an einer Prozessvoraussetzung fehlte, und hat sie materiell entschieden, ist dies im Rechtsmittelverfahren von Amtes wegen zu berücksichtigen mit der Folge, dass der angefochtene Entscheid aufzuheben ist (BGE 128 V 89 Erw. 2a mit Hinweisen).
2.
Am 1. Januar 2003 sind das Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) vom 6. Oktober 2000 und die dazugehörige Verordnung vom 11. September 2002 in Kraft getreten. Dieses Gesetz koordiniert das Sozialversicherungsrecht des Bundes, indem es u.a. ein einheitliches Sozialversicherungsverfahren festlegt und die Rechtspflege regelt (Art. 1 Ingress und lit. b ATSG). Seine Bestimmungen sind auf die bundesgesetzlich geregelten Sozialversicherungen anwendbar, wenn und soweit die einzelnen Sozialversicherungsgesetze es vorsehen (Art. 2 ATSG). Nach Art. 1 Abs. 1 IVG in der ab 1. Januar bis 31. Dezember 2003 geltenden Fassung sind die Bestimmungen des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts auf die Invalidenversicherung (Art. 1a -70 ) anwendbar, soweit das Invalidenversicherungsgesetz nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht.
3.
Angefochten ist der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 7. Mai 2004. Mit diesem ist das kantonale Gericht auf die Eingabe der Versicherten vom 14. Januar 2004 eingetreten und hat diese als gegen die Verfügung der IV-Stelle vom 1. Dezember 2003 gerichtete Beschwerde materiell behandelt. Dabei hat es erwogen, eine Befangenheit der MEDAS-Gutachter könne nicht damit begründet werden, dass diese mit der Beschwerdeführerin bereits befasst waren und die begutachtenden Ärzte demnach ihr gegenüber als voreingenommen zu betrachten seien. Aus dem MEDAS-Gutachten vom 23. August 2001 seien keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die damalige Begutachtung nicht objektiv erfolgt sei und die Gutachter auch nur anscheinend als voreingenommen betrachtet werden müssten. Es sei kein triftiger Grund erkennbar, der gegen eine erneute Begutachtung der Beschwerdeführerin durch die MEDAS spreche und zu berechtigten Zweifeln Anlass gebe, dass eine solche Begutachtung nicht sachlich erfolgen werde. In Abweisung der Beschwerde bestätigte das kantonale Gericht daher die angefochtene Verfügung.
4.
Muss der Versicherungsträger zur Abklärung des Sachverhaltes ein Gutachten eines unabhängigen Sachverständigen einholen, so gibt er gemäss Art. 44 ATSG der Partei dessen Namen bekannt. Diese kann den Gutachter aus triftigen Gründen ablehnen und Gegenvorschläge machen.
4.1 In dem zur Publikation in BGE 132 V bestimmten Urteil B. vom 8. Februar 2006 (I 745/03) Erw. 5 hat das Eidgenössische Versicherungsgericht entschieden, dass der Anordnung einer Begutachtung durch den Sozialversicherer kein Verfügungscharakter zukommt. Einwendungen einer Partei nach Art. 44 ATSG gegen Sachverständige sind in Form einer selbstständig anfechtbaren Zwischenverfügung zu behandeln, sofern substanziiert gesetzliche Ausstandsgründe (Art. 10 VwVG und Art. 36 Abs. 1 ATSG) geltend gemacht werden. Nach Art. 36 Abs. 1 ATSG haben Personen, die Entscheidungen über Rechte und Pflichten zu treffen oder vorzubereiten haben, in Ausstand zu treten, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben oder aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnten. Geht es um Rügen, welche über die gesetzlichen Ausstandsgründe hinausgehen, ist diesen im Rahmen der Beweiswürdigung Rechnung zu tragen (vgl. dazu Urteil B. vom 8. Februar 2006 Erw. 6.3-6.5 mit zahlreichen Hinweisen).
4.2 Wie das Eidgenössische Versicherungsgericht in Erwägung 6.5 des eben genannten Urteils ausgeführt hat, ist zu unterscheiden zwischen Einwendungen von Parteien gegen Sachverständige formeller Natur und solchen materieller Natur. Dabei zählen die gesetzlichen Ausstandsgründe (vgl. Art. 10 VwVG und Art. 36 Abs. 1 ATSG) zu den Einwendungen formeller Natur, weil sie geeignet sind, den Sachverständigen wegen persönlicher Interessen oder Befangenheit als nicht unabhängig erscheinen zu lassen. Sie sind in der Form einer selbstständig anfechtbaren Zwischenverfügung zu behandeln. Einwendungen materieller Natur können sich zwar ebenfalls gegen die Person des Gutachters richten. Sie beschlagen jedoch nicht dessen Unabhängigkeit. Oft sind sie von der Sorge getragen, das Gutachten könne mangelhaft ausfallen oder jedenfalls nicht im Sinne der zu begutachtenden Person. Solche Einwendungen sind in der Regel mit dem Entscheid in der Sache im Rahmen der Beweiswürdigung zu behandeln. So hat beispielsweise die Frage, aus welcher medizinischen Fachrichtung ein Gutachten einzuholen ist, nichts mit Ausstandsgründen, sondern mit der Beweiswürdigung zu tun. Dasselbe gilt mit Bezug auf den Einwand, der Sachverhalt sei bereits hinreichend abgeklärt oder
das Leiden auf Grund der selbst ins Recht gelegten Gutachten erstellt. Es besteht kein Recht der versicherten Person auf einen Sachverständigen ihrer Wahl. Fehlende Sachkunde eines Gutachters bildet ebenfalls keinen Umstand, der Misstrauen in die Unabhängigkeit eines Gutachters wecken würde. Vielmehr ist bei der Würdigung des Gutachtens in Betracht zu ziehen, dass ein Gutachter nicht genügend sachkundig war (vgl. Urteil D. vom 30. November 1999, 1P.553/1999). Es besteht nach dem oben genannten Urteil B. vom 8. Februar 2006 kein sachlicher Grund, unter der Herrschaft des ATSG von der bisherigen Rechtsprechung abzuweichen. Insbesondere besteht kein Anlass, die Beurteilung von Rügen, welche über die gesetzlichen Ausstandsgründe hinausgehen und Fragen beschlagen, die zur Beweiswürdigung gehören, vorzuverlegen. Es gilt insbesondere zu vermeiden, dass das Verwaltungsverfahren um ein kontradiktorisches Element erweitert und das medizinische Abklärungsverfahren judikalisiert wird, was vor allem in Fällen mit komplexem Sachverhalt zu einer Verlängerung des Verfahrens führen würde, welche in ein Spannungsverhältnis zum einfachen und raschen Verfahren tritt (vgl. auch Hans-Jakob Mosimann, Gutachten: Präzisierungen zu Art. 44 ATSG in: SZS
2005, S. 479).
5.
Mit der Verfügung vom 1. Dezember 2003 hat die IV-Stelle die von der Versicherten bei ihr gegen die medizinischen Sachverständigen erhobenen Einwände abgelehnt.
5.1 Die Beschwerdeführerin hatte mit Eingabe vom 5. November 2003 eine medizinische Nachbegutachtung durch das ZMB mit der Begründung abgelehnt, es sei diesem schon bisher nicht möglich gewesen, das Erforderliche abzuklären und die Ergebnisse eines neuropsychologischen Tests auszuwerten. In diesem Einwand ist kein Ausstands- oder Ablehnungsgrund zu erblicken. Der Umstand, dass sich die Sachverständigen schon einmal mit einer Person befasst haben, schliesst später ihren Beizug als Gutachter nicht zum Vornherein aus. Eine unzulässige Vorbefassung liegt auch dann nicht vor, wenn sie zu (für eine Partei) ungünstigen Schlussfolgerungen gelangen (AHI 1997 S. 136 Erw. 1b/bb).
5.2 Anderes gilt, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit objektiv zu begründen vermögen, etwa wenn die Sachverständigen ihren Bericht nicht neutral und sachlich abfassten (BGE 120 V 364 Erw. 3a; Urteil J. vom 17. August 2004, I 29/04). Solches ist hier jedoch nicht ersichtlich und wird auch nicht begründet geltend gemacht. Auch im sinngemäss erhobenen Einwand der Beschwerdeführerin, die MEDAS-Sachverständigen seien als Angestellte der Invalidenversicherung zu betrachten und nicht unabhängig, ist kein Ausstands- oder Ablehnungsgrund zu erblicken. Wie das Eidgenössische Versicherungsgericht unter Hinweis auf Art. 72bis IVV festgestellt hat (BGE 123 V 178 f. Erw. 4b mit Hinweisen), handelt es sich bei der MEDAS um die spezialisierte Abklärungsstelle, die weder den Durchführungsorganen noch der Aufsichtsbehörde in irgendeiner Art weisungspflichtig noch sonst wie untergeordnet ist, sondern auf tarifvertraglicher Grundlage medizinische Abklärungen vornimmt, die einzig und allein nach bestem ärztlichen Wissen und Gewissen zu erstatten sind. Das ZMB führt polydisziplinäre Begutachtungen für die Invalidenversicherung (als MEDAS) sowie die Unfallversicherung, die Privatassekuranz und
für Gerichte durch. Das vom Bundesamt für Sozialversicherung gestützt auf Art. 72bis IVV erlassene, am 1. Juni 1994 in Kraft getretene Statut der medizinischen Abklärungsstellen in der Invalidenversicherung garantiert die erforderliche Unabhängigkeit der MEDAS bei der Erfüllung von Gutachteraufträgen. Dieses hält ausdrücklich fest, dass der Chefarzt und die Ärzte der MEDAS ihren gutachterlichen Auftrag unabhängig und in ihrem freien Ermessen erfüllen und in ihrer Meinungsbildung keinerlei Einfluss seitens der Aufsichtsorgane unterstehen. Eine von anderen mit der Versicherten befassten Ärzten abweichende Beurteilung vermag die Objektivität der Sachverständigen nicht in Frage zu stellen. Es gehört vielmehr zu den Pflichten eines Gutachters, sich kritisch mit dem Aktenmaterial auseinanderzusetzen und eine eigenständige Beurteilung abzugeben. Auf welche Einschätzung letztlich abgestellt werden kann, ist eine im Verwaltungs- und allenfalls Gerichtsverfahren zu klärende Frage der Beweiswürdigung.
6.
Demnach ergibt sich, dass die Einwendungen der Beschwerdeführerin materieller Natur sind und mit dem Entscheid in der Sache zu prüfen sein werden. Das kantonale Gericht hätte auf die gegen die Zwischenverfügung der IV-Stelle vom 1. Dezember 2003 erhobene Beschwerde nicht eintreten dürfen, da es an einer Prozessvoraussetzung fehlte. Dies ist im Rechtsmittelverfahren von Amtes wegen zu berücksichtigen (vgl. oben Erw. 1), und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Die IV-Stelle wird das Verfahren gemäss dem ersten Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 27. August 2003 fortsetzen.
7.
Schliesslich wird die Beschwerdeführerin darauf hingewiesen, dass nach Art. 43 Abs. 1 ATSG der Versicherer die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vornimmt und die erforderlichen Auskünfte einholt. Soweit ärztliche oder fachliche Untersuchungen für die Beurteilung notwendig und zumutbar sind, hat sich die versicherte Person diesen zu unterziehen (Art. 43 Abs. 2 ATSG). Kommt sie den Auskunfts- oder Mitwirkungspflichten in unentschuldbarer Weise nicht nach, so kann der Versicherer auf Grund der Akten verfügen oder die Erhebungen einstellen und Nichteintreten beschliessen. Er muss die versicherte Person vorher schriftlich mahnen und auf die Rechtsfolgen hinweisen; dabei ist ihr eine angemessene Bedenkzeit einzuräumen (Art. 43 Abs. 3 ATSG).

Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:

1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Sozialversicherungsrechtliche Abteilung, vom 7. Mai 2004 aufgehoben wird mit der Feststellung, dass die Vorinstanz zu Unrecht auf die Verfügung der IV-Stelle Bern vom 1. Dezember 2003 eingetreten ist.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Sozialversicherungsrechtliche Abteilung, der Ausgleichskasse des Kantons Bern und dem Bundesamt für Sozialversicherung zugestellt.
Luzern, 23. März 2006

Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts

Der Präsident der IV. Kammer: Der Gerichtsschreiber:

RS 830.1 LPGA Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) Art. 70 Prise en charge provisoire des prestations
	1.	L'ayant droit peut demander la prise en charge provisoire de son cas lorsqu'un événement assuré lui donne droit à des prestations d'une assurance sociale mais qu'il y a doute sur le débiteur de ces prestations.
	2.	Sont tenues de prendre provisoirement le cas à leur charge:
		a.	l'assurance-maladie, pour les prestations en nature et les indemnités journalières dont la prise en charge par l'assurance-maladie, l'assurance-accidents, l'assurance militaire ou l'AI est contestée;
		b. [1]	l'assurance-chômage, pour les prestations dont la prise en charge par l'assurance-chômage, l'assurance-maladie, l'assurance-accidents, l'assurance militaire ou l'AI est contestée;
		c.	l'assurance-accidents, pour les prestations dont la prise en charge par l'assurance-accidents ou l'assurance militaire est contestée;
		d.	la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité au sens de la LPP [2], pour les rentes dont la prise en charge par l'assurance-accidents ou l'assurance militaire ou par la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité au sens de la LPP est contestée.
	3.	L'ayant droit adresse sa demande aux institutions d'assurances sociales entrant en ligne de compte.

[1] Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 21 juin 2019, en vigueur depuis le 1er janv. 2021 (RO 2020 5137; FF 2018 1597). [2] RS 831.40

RS 830.1 LPGA Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) Art. 44 [1] Expertise
	1.	Si l'assureur juge une expertise nécessaire dans le cadre de mesures d'instruction médicale, il en fixe le type selon les exigences requises; trois types sont possibles:
		a.	expertise monodisciplinaire;
		b.	expertise bidisciplinaire;
		c.	expertise pluridisciplinaire.
	2.	Si l'assureur doit recourir aux services d'un ou de plusieurs experts indépendants pour élucider les faits dans le cadre d'une expertise, il communique leur nom aux parties. Les parties peuvent récuser les experts pour les motifs indiqués à l'art. 36, al. 1, et présenter des contre-propositions dans un délai de dix jours.
	3.	Lorsqu'il communique le nom des experts, l'assureur soumet aussi aux parties les questions qu'il entend poser aux experts et leur signale qu'elles ont la possibilité de remettre par écrit des questions supplémentaires dans le même délai. L'assureur décide en dernier ressort des questions qui sont posées aux experts.
	4.	Si, malgré la demande de récusation, l'assureur maintient son choix du ou des experts pressentis, il en avise les parties par une décision incidente.
	5.	Les disciplines médicales sont déterminées à titre définitif par l'assureur pour les expertises visées à l'al. 1, let. a et b, et par le centre d'expertises pour les expertises visées à l'al. 1, let. c.
	6.	Sauf avis contraire de l'assuré, les entretiens entre l'assuré et l'expert font l'objet d'enregistrements sonores, lesquels sont conservés dans le dossier de l'assureur.
	7.	Le Conseil fédéral:
		a.	peut régler la nature de l'attribution du mandat à un centre d'expertises, pour les expertises visées à l'al. 1;
		b.	édicte des critères pour l'admission des experts médicaux et des experts en neuropsychologie, pour les expertises visées à l'al. 1;
		c.	crée une commission réunissant des représentants des différentes assurances sociales, des centres d'expertises, des médecins, des neuropsychologues, des milieux scientifiques, ainsi que des organisations d'aide aux patients et aux personnes en situation de handicap qui veille au contrôle de l'accréditation, du processus, et du résultat des expertises médicales. Elle émet des recommandations publiques.

[1] Nouvelle teneur selon l'annexe ch. 1 de la LF du 19 juin 2020 (Développement continu de l'AI), en vigueur depuis le 1er janv. 2022 (RO 2021 705; FF 2017 2363).

RS 830.1 LPGA Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) Art. 2 Champ d'application et rapports avec les lois spéciales sur les assurances sociales
		Les dispositions de la présente loi sont applicables aux assurances sociales régies par la législation fédérale, si et dans la mesure où les lois spéciales sur les assurances sociales le prévoient.

RS 172.021 PA Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) Art. 10
	1.	Les personnes appelées à rendre ou à préparer la décision doivent se récuser:
		a.	si elles ont un intérêt personnel dans l'affaire;
		b. [1]	si elles sont le conjoint ou le partenaire enregistré d'une partie ou mènent de fait une vie de couple avec elle;
		bbis. [2]	si elles sont parentes ou alliées d'une partie en ligne directe, ou jusqu'au troisième degré en ligne collatérale;
		c.	si elles représentent une partie ou ont agi dans la même affaire pour une partie;
		d.	si, pour d'autres raisons, elles pourraient avoir une opinion préconçue dans l'affaire.
	2.	Si la récusation est contestée, la décision est prise par l'autorité de surveillance ou, s'il s'agit de la récusation d'un membre d'un collège, par le collège en l'absence de ce membre.

[1] Nouvelle teneur selon l'annexe ch. 5 de la LF du 18 juin 2004 sur le partenariat, en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (RO 2005 5685; FF 2003 1192). [2] Introduite par l'annexe ch. 5 de la LF du 18 juin 2004 sur le partenariat, en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (RO 2005 5685; FF 2003 1192).

RS 830.1 LPGA Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) Art. 43 Instruction de la demande
	1.	L'assureur examine les demandes, prend d'office les mesures d'instruction nécessaires et recueille les renseignements dont il a besoin. Les renseignements donnés oralement doivent être consignés par écrit.
	1bis.	L'assureur détermine la nature et l'étendue de l'instruction nécessaire. [1]
	2.	L'assuré doit se soumettre à des examens médicaux ou techniques si ceux-ci sont nécessaires à l'appréciation du cas et qu'ils peuvent être raisonnablement exigés.
	3.	Si l'assuré ou d'autres requérants refusent de manière inexcusable de se conformer à leur obligation de renseigner ou de collaborer à l'instruction, l'assureur peut se prononcer en l'état du dossier ou clore l'instruction et [2] décider de ne pas entrer en matière. Il doit leur avoir adressé une mise en demeure écrite les avertissant des conséquences juridiques et leur impartissant un délai de réflexion convenable.

[1] Introduit par l'annexe ch. 1 de la LF du 19 juin 2020 (Développement continu de l'AI), en vigueur depuis le 1er janv. 2022 (RO 2021 705; FF 2017 2363). [2] Rectifié par la Commission de rédaction de l'Ass. féd. (art. 33 LREC; RO 1974 1051).