1C_567/2021 - 2023-01-23 - Raumplanung und öffentliches Baurecht - Gemeindeautonomie, Errichtung von Autoabstellplätzen

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 567/2021

Urteil vom 23. Januar 2023

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Merz, Kölz,
Gerichtsschreiberin Hänni.

Verfahrensbeteiligte
Bundesamt für Raumentwicklung,
3003 Bern,
Beschwerdeführer,

gegen

A.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hansheiri Inderkum,

Einwohnergemeinde Seelisberg,
Dorfstrasse 66, 6377 Seelisberg,
Regierungsrat des Kantons Uri,
Rathausplatz 1, 6460 Altdorf UR.

Gegenstand
Gemeindeautonomie, Errichtung von Autoabstellplätzen,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 20. August 2021 des Obergerichts des Kantons Uri, Verwaltungsrechtliche Abteilung (OG V 21 9).

Sachverhalt:

A.
A.________ ist Eigentümer der Liegenschaft Nr. 357 in Seelisberg, die der Landwirtschaftszone zugewiesen ist. Mit Baugesuch vom 29. November 2018 ersuchte A.________ die Baukommission BK Seelisberg um die Bewilligung, das auf der Liegenschaft bestehende Wohnhaus zu sanieren, eine Terrasse anzubauen sowie drei Autoabstellplätze zu errichten.
Nachdem das Amt für Raumentwicklung Uri A.________ im Dezember 2018 mitgeteilt hatte, dass die Bewilligung für die Autoabstellplätze nicht in Aussicht gestellt werden könne, beantragte dieser die Sistierung des Verfahrens betreffend Autoabstellplätze und dessen Fortsetzung hinsichtlich der Sanierung des Wohnhauses und des Anbaus der Terrasse. Die Sanierung des Wohnhauses und der Anbau der Terrasse wurden von der BK Seelisberg mit Beschluss vom 23. Mai 2019 bewilligt.

B.
Mit Schreiben vom 19. Februar 2020 informierte A.________ die BK Seelisberg, dass zwischen ihm und dem Amt für Raumentwicklung Uri mit Blick auf die Autoabstellplätze Gespräche und Verhandlungen stattgefunden hatten, und ersuchte sie, das Baubewilligungsverfahren betreffend Autoabstellplätze fortzuführen. Die Verhandlungen hätten ergeben, dass diese wie geplant, jedoch mit Auflagen, realisiert werden könnten.
Die Justizdirektion Uri erteilte dem Bauprojekt Autoabstellplätze mit BAB-Verfügung vom 7. April 2020 die raumplanungsrechtliche Zustimmung unter Auflagen. Nebst Vorgabe zur Gestaltung sah die BAB-Verfügung insbesondere vor, dass im Fall der Abparzellierung des Wohnhauses von der Parzelle Nr. 357 als Kompensation von der Gartenumgebung eine Fläche von 90 m² rückzubauen und als landwirtschaftliche Nutzfläche der Restliegenschaft eigentumsrechtlich zuzuweisen sei.
Die BK Seelisberg publizierte das Bauprojekt Autoabstellplätze im Amtsblatt des Kantons Uri Nr. 19 vom 8. Mai 2020. Mit Beschluss vom 17. Juni 2020 wies sie das Baugesuch trotz positiver BAB-Verfügung ab. Zur Begründung führte sie aus, das Bauprojekt verletze sowohl die bundesrechtlichen Vorschriften zum Bauen ausserhalb der Bauzone wie auch die einschlägigen Vorschriften der Bau- und Zonenordnung (BZO) der Gemeinde Seelisberg.

C.
Die gegen den abschlägigen Bauentscheid durch A.________ eingereichte Verwaltungsbeschwerde hiess der Regierungsrat des Kantons Uri mit Beschluss vom 22. Dezember 2020 gut und wies die Sache zur Neubeurteilung an die BK Seelisberg zurück. Zur Begründung führte er zum einen aus, die Gemeinde Seelisberg sei nicht befugt gewesen, das Gesuch aufgrund angeblicher Bundesrechtswidrigkeit abzuweisen, da die Justizdirektion diesen Aspekt in der BAB-Verfügung abschliessend beurteilt habe; anstatt den Bauabschlag zu erteilen, hätte die Gemeinde die BAB-Verfügung anfechten müssen. Weil sie dies nicht getan habe, sei die BAB-Verfügung in Rechtskraft erwachsen und könne nicht mehr angefochten werden. Zum anderen führte der Regierungsrat aus, das Bauprojekt verletze Art. 50 Abs. 1 BZO der Gemeinde Seelisberg nicht.

D.
Dagegen erhob die Einwohnergemeinde Seelisberg Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Obergericht des Kantons Uri. Dieses wies die Beschwerde mit Entscheid vom 20. August 2021 ab.

E.
Mit Eingabe vom 22. September 2021 führt das Bundesamt für Raumentwicklung ARE gegen diesen Entscheid Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Es beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Abweisung des strittigen Baugesuchs, soweit noch nicht rechtskräftig darüber entschieden sei. Eventuell seien die Akten zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Einwohnergemeinde Seelisberg verweist vollumfänglich auf ihre Ausführungen in den vorinstanzlichen Verfahren und nimmt zustimmend Kenntnis von den Rechtsbegehren des beschwerdeführenden ARE. Das Obergericht Uri nahm Stellung, ohne Anträge zu stellen. Der Beschwerdegegner beantragt die Abweisung der Beschwerde; eventuell sei die Angelegenheit zu neuem Entscheid an die Justizdirektion und die BK Seelisberg zurückzuweisen.
Die Einwohnergemeinde Seelisberg, das ARE und der Beschwerdegegner reichten noch weitere Stellungnahmen ein.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid des Obergerichts des Kantons Uri in einer Bausache; dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG).

1.2. Das ARE ist gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG und Art. 48 Abs. 4 RPV (SR 700.1) im Bereich der Raumplanung zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt. Die Behördenbeschwerde dient dazu, den Vollzug des Bundesrechts in den Kantonen und in der Bundesverwaltung zu überwachen und dessen richtige und einheitliche Anwendung - wenn nötig auch letztinstanzlich durch das Bundesgericht - zu gewährleisten (Urteil 1C 238/2021 vom 27. April 2022 E. 1.1 mit Hinweisen). Die Legitimationsvoraussetzungen gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG sind nicht anwendbar, weshalb insbesondere eine Beteiligung am vorinstanzlichen Verfahren im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG nicht erforderlich ist. Zudem erfahren die zuständigen Bundesbehörden in aller Regel erst nach dem Urteil der letzten kantonalen Instanz vom Inhalt des erstinstanzlichen Entscheids. Um ihre Aufsichtsfunktion wahrzunehmen, müssen sie die Möglichkeit haben, eine Korrektur des erstinstanzlichen Entscheids zu verlangen, soweit dieser Bundesrecht verletzt. Dies schliesst die Überprüfung von Fragestellungen mit ein, die im kantonalen Verfahren nicht umstritten waren. Die Bundesbehörden sind somit auch nicht an Einschränkungen des Streitgegenstands im Zuge des kantonalen Rechtsmittelverfahrens
gebunden, sondern können im Rahmen ihres Beschwerderechts neue Begehren stellen und insbesondere auch eine reformatio in peius beantragen (BGE 136 II 359 E. 1.2; Urteil 1C 238/2021 vom 27. April 2022 E. 1.1 mit Hinweisen).
Auf die (fristgerechte) Beschwerde des ARE ist daher vorliegend nicht nur bezüglich der geltend gemachten Rechtsverweigerung einzutreten, sondern auch bezüglich der materiellen Überprüfung der Baubewilligung für die Autoabstellplätze. Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs ist es dem privaten Beschwerdegegner im Gegenzug gestattet, neue Tatsachen und Beweismittel vorzubringen, zu denen erst die neuen Begehren des ARE Anlass geben (Urteil 1C 238/2021 vom 27. April 2022 E. 1.1 mit Hinweisen).

2.
Das ARE macht zunächst eine Rechtsverweigerung durch das Obergericht des Kantons Uri geltend.

2.1. Das Obergericht des Kantons Uri hielt in seinem Urteil fest, die nach Art. 25 Abs. 2 RPG (SR 700) und kantonalem Recht zuständige kantonale Behörde entscheide abschliessend und für die Gemeinde verbindlich, ob Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen zonenkonform seien oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könne. Wenn die kantonale Behörde die BAB-Verfügung erteilt habe, stehe es der betroffenen Einwohnergemeinde - vorliegend der Gemeinde Seelisberg - nicht zu, die Baubewilligung wegen Bundeswidrigkeit zu verweigern. Vielmehr müsse diese, falls sie betreffend die bundesrechtlichen Vorschriften zum Bauen ausserhalb der Bauzone anderer Meinung sei, die BAB-Verfügung unmittelbar - d.h. noch vor Erlass des Bauentscheids - nach deren Eingang anfechten. Tue sie dies nicht, habe sie keine Möglichkeit mehr, die Anwendung der Bundesvorschriften durch die kantonale Behörde zu bestreiten.

2.2. Das ARE hält dagegen, es gebe weder im kantonalen noch im Bundesrecht Anhaltspunkte dafür, dass die Gemeinde Seelisberg verpflichtet gewesen sei, die BAB-Verfügung unmittelbar nach deren Eingang bei ihr anzufechten. Das kantonale Recht deute nicht darauf hin, dass mit der Zustellung einer verbindlichen Stellungnahme der kantonalen Behörde für die Gemeinde eine Beschwerdefrist zu laufen beginne. Vielmehr sei es willkürlich, das kantonale Recht so auszulegen, dass der Verzicht auf die Einreichung einer Beschwerde zu diesem Zeitpunkt zum Verlust der Beschwerdemöglichkeit für die Gemeinde gemäss Art. 34 Abs. 2 lit. c RPG führe. Auch das Bundesrecht verlange von der Gemeinde nicht, den ihr nach Art. 34 Abs. 2 lit. c RPG zustehenden Rechtsschutz zwingend und in jedem Fall auf dem Beschwerdeweg einzufordern. Eine solche Verpflichtung ergebe sich weder aus dem Gesetzestext, noch aus der Rechtsprechung noch aus der Lehre; sie verstosse vielmehr gegen das Koordinationsgebot gemäss Art. 25a RPG, da sie zu zwei parallelen Beschwerdeverfahren führen würde, wovon eines die Bundesrechtskonformität zum Gegenstand hätte und das andere die Konformität mit den übrigen einschlägigen Bestimmungen, insbesondere dem Gemeinderecht. Dagegen erfülle
der von der Gemeinde gewählte Weg - die Möglichkeit für die Gemeinde, das Baugesuch auch aufgrund von Bundesrechtswidrigkeit abzuweisen - die Anforderungen der bundesrechtlichen Koordinationsbestimmungen (Art. 25a RPG) fast ideal. Nach Ansicht des ARE war die Gemeinde Seelisberg somit befugt gewesen, das Baugesuch trotz des zustimmenden Entscheids der Justizdirektion wegen Bundesrechtswidrigkeit abzuweisen: Die Verweigerung der Vorinstanz, die Baubewilligung auf ihre Konformität mit dem Bundesrecht zu prüfen, stelle eine Rechtsverweigerung dar und verstosse gegen Art. 25a und 33 Abs. 4 RPG sowie Art. 29 Abs. 1 BV.

2.3. Gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG entscheidet die zuständige kantonale Behörde bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. In welcher Form dies geschieht, regelt das kantonale Recht (BGE 145 II 83 E. 4). Im Kanton Uri bedürfen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen neben der kommunalen Baubewilligung die Zustimmung der zuständigen kantonalen Direktion (Art. 108 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzez des Kantons Uri vom 13. Juni 2010 [PBG/UR], RB Nr. 40.1111). Nach Art. 108 Abs. 2 PBG/UR überweist die Baubehörde Gesuche für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, bei denen sie die Voraussetzungen für eine Baubewilligung als erfüllt betrachtet, der zuständigen Direktion. Andernfalls weist sie das Gesuch von sich aus ab. Weiter sieht Art. 108 Abs. 3 PBG/UR vor, dass die Baubehörde der Gesuchstellerin oder dem Gesuchsteller den Entscheid des Kantons zusammen mit ihrem Bauentscheid eröffnet.
Gemäss Art. 34 Abs. 2 lit. b RPG i.V.m. Art. 111 BGG sind Gemeinden zur Beschwerde gegen die Entscheide betreffend Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen berechtigt.

2.4. Vorliegend ergibt sich aus den Akten, dass die Gemeinde Seelisberg das umstrittene Bauvorhaben des Beschwerdegegners - den Bau von drei Autoabstellplätzen auf seinem Grundstück ausserhalb der Bauzone in Entfernung von ca. 20 Metern vom Wohnhaus - für nicht bewilligungsfähig hält. Folgt man dem Wortlaut von Art. 108 Abs. 2 PBG/UR, hätte die Gemeinde das Gesuch von vornherein und von sich aus abweisen müssen, ohne dieses der zuständigen kantonalen Direktion zu überweisen.
Das Verfahren ist aber vorliegend insofern ungewöhnlich verlaufen, als dass die Autoabstellplätze ursprünglich Teil eines umfassenderen Baugesuchs waren, das als Ganzes der Justizdirektion Uri überwiesen wurde. Während die übrigen Bauvorhaben (Sanierung Wohnhaus, Anbau Terrasse) bewilligt wurden, teilte das Amt für Raumentwicklung Uri dem Beschwerdegegner im Dezember 2018 mit, die geplanten Autoabstellplätze könnten nicht bewilligt werden. Daraufhin erlangte der Beschwerdegegner bei der Gemeinde die Sistierung des Baugesuchs betreffend Autoabstellplätze und nahm direkte informelle Verhandlungen mit der Justizdirektion Uri auf, ohne Beteiligung oder auch nur Wissen der Gemeinde. Aus diesen Verhandlungen ging hervor, dass die Autoabstellplätze nun trotzdem wie geplant realisiert werden können, jedoch mit Auflagen. Obwohl die Gemeinde das Bauvorhaben nicht für bewilligungsfähig hielt, hob sie die Sistierung auf und legte das Gesuch öffentlich auf. In der Folge erteilte sie diesem jedoch den Bauabschlag, unter anderem weil sie dieses für bundesrechtswidrig hielt.
Bei dieser speziellen Ausgangslage stellt sich die Frage, ob die Gemeinde Seelisberg den Teil des Baugesuchs betreffend Autoabstellplätze in Anwendung von Art. 108 Abs. 2 PBG/UR sofort hätte abweisen und der Justizdirektion nur den bewilligungsfähigen Teil des Baugesuchs hätte überweisen sollen oder ob sie das ganze Baugesuch überweisen durfte unter dem Hinweis, dass sie einen Teil für nicht bewilligungsfähig hielt. Gemäss ihren eigenen Ausführungen hat die Gemeinde sich stets und von Anfang an gegen die Bewilligungsfähigkeit der Autoabstellplätze ausgesprochen. Aus den Akten ergibt sich jedoch nicht, inwiefern die Gemeinde Seelisberg ihre diesbezügliche Haltung bei der Überweisung des Baugesuchs an die Justizdirektion zum Ausdruck gebrachte hatte. Im Übrigen ist auch nicht klar, ob und inwiefern die bilateralen und informellen Verhandlungen zwischen dem Beschwerdegegner und der Justizdirektion zulässig waren, nachdem sich das Amt für Raumentwicklung Uri bezüglich der Bewilligungsfähigkeit der Autoabstellplätze bereits negativ geäussert hatte und zumal das Verfahren formell bei der BK Seelisberg hängig war, da die Sistierung ja bei dieser Behörde beantragt worden ist.
Die Frage, ob die Gemeinde vor diesem Hintergrund das Baugesuch betreffend die Autoabstellplätze unter anderem wegen Bundesrechtswidrigkeit abweisen durfte, und jene, ob die kantonalen Instanzen eine Rechtsverweigerung begangen haben, indem sie die Bundesrechtskonformität des Bauvorhabens nicht geprüft haben, können jedoch im Hinblick des Ausgangs des Verfahrens offen bleiben. Wie im Folgenden auszuführen ist, muss die Beschwerde im materiellen Streitpunkt so oder so gutgeheissen werden.

3.
Materiell macht das ARE geltend, die geplanten Autoabstellplätze seien bundesrechtswidrig. Zu dieser Rüge ist es befugt (vgl. E. 1.2).

3.1. Nach Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Die Bewilligung für eine Baute oder Anlage ausserhalb der Bauzone setzt voraus, dass sie zonenkonform ist oder dass sie die Voraussetzungen nach Art. 24 ff . RPG für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung erfüllt.

3.2. Gemäss Art. 24c Abs. 1 RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, grundsätzlich geschützt. Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind (Art. 24c Abs. 2 RPG). Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild müssen für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sein, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern (Art. 24c Abs. 4 RPG). In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Art. 24c Abs. 5 RPG).

3.3. Der Bundesrat hat in Art. 42 RPV die zulässigen Änderungen im Sinne von Art. 24c Abs. 2 RPG weiter konkretisiert. Eine Änderung gilt als teilweise und eine Erweiterung als massvoll, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt (Art. 42 Abs. 1 RPV). Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig. Ob die Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (Art. 42 Abs. 3 RPV).

3.4. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist darauf abzustellen, ob die Änderung bei einer Gesamtbetrachtung von untergeordneter Natur ist. Die Wesensgleichheit der Baute muss hinsichtlich Umfang, äusserer Erscheinung sowie Zweckbestimmung gewahrt werden und es dürfen keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt geschaffen werden. Die Identität einer Baute wird in massgeblicher Weise durch die Umgebung mitgeprägt. Gefordert ist nicht völlige Gleichheit von Alt und Neu; die Identität bezieht sich auf die "wesentlichen Züge", also die aus raumplanerischer Sicht wichtigen Merkmale des Objekts. Ob die so verstandene Identität noch gewahrt wird, beurteilt sich unter Würdigung aller raumrelevanten Gesichtspunkte in ihrem Zusammenwirken. In die Gesamtbeurteilung einzubeziehen sind namentlich das äussere Erscheinungsbild, die Nutzungsart und das Nutzungsmass, die Anzahl Wohneinheiten, die Erschliessung, die wirtschaftliche Zweckbestimmung sowie die Auswirkungen auf die Raumordnung und die Umwelt. Bei der Beurteilung des äusseren Erscheinungsbilds ist entscheidend, ob das geplante Bauprojekt bezüglich Gebäudeform, Stil und Gestaltung wesentlich vom bestehenden Gebäude abweicht. Fehlt es an
der Identität, liegt eine vollständige Änderung vor und die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG fällt ausser Betracht (zum Ganzen Urteile 1C 99/2017 vom 20. Juni 2017 E. 3.1; 1C 312/2016 vom 3. April 2017 E. 3.1 f. mit Hinweisen).

4.

4.1. Das vorliegende Bauprojekt betrifft drei Autoabstellplätze, die auf der sich in der Landwirtschaftszone befindenden Parzelle Nr. 357 in Seelisberg errichtet werden sollen. Aus den Akten ergibt sich, dass ein 752 m2 grosser Teil des Grundstücks umfriedet ist. Darauf befindet sich ein Wohnhaus; der Rest der umfriedeten Fläche wird vom Beschwerdegegner als Garten genutzt. Die drei Autoabstellplätze sind unmittelbar ausserhalb der vorhandenen Umfriedung auf einer Fläche von ca. 90 m2 geplant, welche gegenwärtig landwirtschaftlich genutzt wird. Aus den Akten ergibt sich ausserdem, dass das Bauprojekt Terrainveränderungen voraussetzt und den Bau von Umgebungsmauern mitbeinhaltet.
Wie im Folgenden ausgeführt wird, reichen diese sich aus den Akten ergebenden Elemente aus, um die Bundesrechtskonformität des Bauvorhabens zu beurteilen. Die Durchführung eines Augenscheins ist somit nicht notwendig. Der entsprechende Antrag des Beschwerdeführers ist abzuweisen.

4.2. Die Justizdirektion beurteilte das Bauvorhaben nach Art. 24c Abs. 4 RPG. Wäre diese Bestimmung tatsächlich anwendbar, wären die geplanten Autoabstellplätze klarerweise nicht bewilligungsfähig: Drei Autoabstellplätze sind weder für eine zeitgemässe Wohnnutzung noch für eine energetische Sanierung oder für die bessere Einpassung in die Landschaft notwendig.
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung führt die Umgebungsgestaltung - zu welcher die vorliegend geplanten Autoabstellplätze gezählt werden müssen - jedoch nicht zu einer Erweiterung des bestehenden Gebäudevolumens und ist deshalb nicht nach den Voraussetzungen von Art. 24c Abs. 4 RPG zu beurteilen (Urteile 1C 572/2020 vom 30. November 2021 E. 7.4; 1C 480/2019 vom 16. Juli 2020 E. 3.3 mit Hinweisen). Vielmehr ist bei solchen Veränderungen zu untersuchen, ob in Bezug auf die Umgebung das Identitätserfordernis erfüllt ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Zielsetzung, den schleichenden Verlust des Charakters landwirtschaftlich geprägter Landschaften zu verhindern, auch bezüglich der Umgebungsgestaltung zu gelten hat (vgl. die ebenfalls Umgebungsgestaltungen betreffenden Urteile 1C 572/2020 vom 30. November 2021 E. 7; 1C 480/2019 vom 16. Juli 2020 E. 3.3; 1C 10/2019 vom 15. April 2020 E. 4; 1C 128/2018 vom 28. September 2018 E. 6; 1C 99/2017 vom 20. Juni 2017 E. 3.3.; abweichend: 1C 76/2019 vom 28. Februar 2020 E. 5).

4.3. Vorliegend ist der Bau der Autoabstellplätze auf einer Fläche geplant, die heute landwirtschaftlich genutzt wird und ausserhalb des umfriedeten Teils des Grundstücks liegt. Die von aussen sichtbare Überbauung der Parzelle würde sich somit neu über die Umfriedung hinaus erstrecken. Die drei Autoabstellplätze würden zudem eine relativ grosse Fläche von 90 m2 in Anspruch nehmen und somit auffallend in Erscheinung treten (vgl. Urteil 1C 312/2016 vom 3. April 2017 E. 4.2, wo das Bundesgericht erwog, dass die Errichtung eines Carports von 20 m2 das äussere Erscheinungsbild prägen würde). Hinzu kommt, dass die Autoabstellplätze auch aufgrund ihrer relativ grossen Entfernung zum Wohnhaus - ca. 20 Meter - die Landschaft markant verändern (vgl. Urteil 1C 99/2017 vom 20. Juni 2017 E. 3.3 betreffend eine Solaranlage, die in einer Entfernung von 18-28 Metern vom Wohnhaus geplant war). Schliesslich müssten für die Errichtung der Parkplätze neue Umgebungsmauern gebaut werden, was Terrainveränderungen zur Folge hätte. Aufgrund dieser verschiedenen Elemente kann das streitige Vorhaben nicht als von untergeordneter Natur bezeichnet werden; vielmehr verändert sie das Gesamtbild beträchtlich.
Entgegen der Auffassung der Justizdirektion und des Beschwerdegegners vermögen dabei die vom Amt für Raumentwicklung und vom Amt für Umweltschutz formulierten Auflagen betreffend Terrainveränderung und Parkplatzoberfläche (Umgebungsmauern als traditionelle, trocken erstellte Natursteinmauer, formwild und mit möglichst kleinen Steinen; Umgebungsgestaltung mit ausschliesslich einheimischen und standortgerechten Gehölzarten; sickerfähige Gestaltung der Oberfläche) nichts daran zu ändern, dass die Autoabstellplätze in ihrer geplanten Dimension als Fremdkörper in Erscheinung treten würden, zumindest am geplanten Standort. Ebenfalls nichts an dieser Einschätzung zu ändern vermag die Auflage, wonach im Fall der Abparzellierung des Wohnhauses von der Parzelle als Kompensation von der Gartenumgebung eine Fläche von 90 m² rückzubauen und als landwirtschaftliche Nutzfläche der Restliegenschaft eigentumsrechtlich zuzuweisen sei.

4.4. Insgesamt ist festzuhalten, dass durch den Bau der Autoabstellplätze die Identität der Umgebung nicht gewahrt würde. Somit sind die Voraussetzungen von Art. 24c Abs. 2 RPG nicht erfüllt: die Ausnahmebewilligung wurde zu Unrecht erteilt. Da die Bundesrechtswidrigkeit des Bauprojekts feststeht, erübrigt es sich, die Frage zu beantworten, ob es auch gegen die BZO Seelisberg und insbesondere dessen Art. 59 Abs. 2 verstösst.

5.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde gutzuheissen und der Entscheid des Obergerichts des Kantons Uri vom 20. August 2021 aufzuheben. Das Baugesuch vom 29. November 2018 ist bezüglich der Autoabstellplätze abzuweisen.
Zur Neuverlegung der Kosten und Entschädigungen der Verfahren vor dem Regierungsrat und dem Obergericht ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt das ARE. Die Gerichtskosten sind daher dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (Art. 66 BGG) und es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Obergerichts des Kantons Uri vom 20. August 2021 wird aufgehoben. Das Baugesuch vom 29. November 2018 wird bezüglich der Autoabstellplätze abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem privaten Beschwerdegegner auferlegt.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und Entschädigungen des vorangegangenen Verfahrens an das Obergericht des Kantons Uri zurückgewiesen.

5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Seelisberg, dem Regierungsrat des Kantons Uri und dem Obergericht des Kantons Uri, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 23. Januar 2023

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Hänni

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 700.1 Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) RPV Art. 48 Aufgaben und Kompetenzen des ARE
¹	Das ARE nimmt zu raumwirksamen Vorhaben des Bundes Stellung.
²	Es erarbeitet Grundlagen für die Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten des Bundes, für die Zusammenarbeit mit den Kantonen und für die Förderung der Raumplanung in den Kantonen.
³	Es leitet das vom Bundesrat eingesetzte bundesinterne Koordinationsorgan.
⁴	Es ist im Bereich der Raumplanung zur Beschwerde nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege berechtigt.76

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 25 Kantonale Zuständigkeiten - 1 Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren.
¹	Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren.
^1bis	Sie legen für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren Wirkungen fest.70
²	Die zuständige kantonale Behörde entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.71

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
¹	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
²	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
^a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
^b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
^c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
³	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 25^a Grundsätze der Koordination - 1 Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt.
¹	Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt.
²	Die für die Koordination verantwortliche Behörde:
^a	kann die erforderlichen verfahrensleitenden Anordnungen treffen;
^b	sorgt für eine gemeinsame öffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen;
^c	holt von allen beteiligten kantonalen und eidgenössischen Behörden umfassende Stellungnahmen zum Vorhaben ein;
^d	sorgt für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen.
³	Die Verfügungen dürfen keine Widersprüche enthalten.
⁴	Diese Grundsätze sind auf das Nutzungsplanverfahren sinngemäss anwendbar.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 33 Kantonales Recht - 1 Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
¹	Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
²	Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen.
³	Es gewährleistet:
^a	die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht;
^b	die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde.
⁴	Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25a Absatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.78

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 111 Einheit des Verfahrens - 1 Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können.
¹	Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können.
²	Bundesbehörden, die zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt sind, können die Rechtsmittel des kantonalen Rechts ergreifen und sich vor jeder kantonalen Instanz am Verfahren beteiligen, wenn sie dies beantragen.
³	Die unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts muss mindestens die Rügen nach den Artikeln 95-98 prüfen können. ...99

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 22 Baubewilligung - 1 Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden.
¹	Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden.
²	Voraussetzung einer Bewilligung ist, dass:
^a	die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen; und
^b	das Land erschlossen ist.
³	Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24 Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen - Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn:
^a	der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und
^b	keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24^c - 1 Bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt.
¹	Bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt.
²	Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind.59
³	Dies gilt auch für landwirtschaftliche Wohnbauten sowie angebaute Ökonomiebauten, die rechtmässig erstellt oder geändert worden sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebietes im Sinne des Bundesrechts wurde. Der Bundesrat erlässt Vorschriften, um negative Auswirkungen auf die Landwirtschaft zu vermeiden.60
⁴	Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild müssen für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sein, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern.61
⁵	In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten.62

SR 700.1 Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) RPV Art. 42
¹	Eine Änderung gilt als teilweise und eine Erweiterung als massvoll, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig.49
²	Massgeblicher Vergleichszustand für die Beurteilung der Identität ist der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand.50
³	Ob die Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen. In jedem Fall gelten folgende Regeln:
^a	Innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens darf die anrechenbare Bruttogeschossfläche nicht um mehr als 60 Prozent erweitert werden, wobei das Anbringen einer Aussenisolation als Erweiterung innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens gilt.
^b	Unter den Voraussetzungen von Artikel 24c Absatz 4 RPG kann eine Erweiterung ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens erfolgen; die gesamte Erweiterung darf in diesem Fall sowohl bezüglich der anrechenbaren Bruttogeschossfläche als auch bezüglich der Gesamtfläche (Summe von anrechenbarer Bruttogeschossfläche und Brutto-Nebenfläche) weder 30 Prozent noch 100 m2 überschreiten; die Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens werden nur halb angerechnet.
^c	Bauliche Veränderungen dürfen keine wesentlich veränderte Nutzung ursprünglich bloss zeitweise bewohnter Bauten ermöglichen.51
⁴	Eine Baute oder Anlage darf nur wieder aufgebaut werden, wenn sie im Zeitpunkt der Zerstörung oder des Abbruchs noch bestimmungsgemäss nutzbar war und an ihrer Nutzung ein ununterbrochenes Interesse besteht. Das Gebäudevolumen darf nur so weit wieder aufgebaut werden, dass es die nach Absatz 3 zulässige Fläche umfassen kann. Absatz 3 Buchstabe a ist nicht anwendbar. Sofern dies objektiv geboten erscheint, darf der Standort der Ersatzbaute oder -anlage von demjenigen der früheren Baute oder Anlage geringfügig abweichen.52
⁵	Solaranlagen nach Artikel 18a Absatz 1 RPG sind bei der Beurteilung nach Artikel 24c Absatz 4 RPG unbeachtlich.53

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.