B-4804/2016 - 2016-08-23 - Finanze - superprovisorische Massnahmen (Einsetzung einer Untersuchungsbeauftragen / Sperrung von Bankkonten)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung II

B-4804/2016

Urteil vom 31. August 2016

Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz),

Besetzung Eva Schneeberger und Ronald Flury;

Gerichtsschreiberin Deborah Staub.

A._______

B._______
Parteien
beide vertreten durch Rechtsanwältin Michèle Binggeli,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA,

Laupenstrasse 27, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Superprovisorische Massnahmen (Einsetzung einer
Gegenstand
Untersuchungsbeauftragten / Sperrung von Bankkonten).

Das Bundesverwaltungsgericht stellt fest und erwägt,

dass die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA (nachfolgend:
Vorinstanz) am 30. Juni 2016 (Eröffnung: 6. Juli 2016) eine superprovisorische Verfügung gegenüber folgenden Parteien erlassen hat: A._______, (Adressangaben) und B._______, (Adressangaben);

dass die Vorinstanz mit dieser superprovisorischen Verfügung einen Untersuchungsbeauftragten eingesetzt und die Sperrung sämtlicher Bankkonten und Depots der A._______ und B._______ angeordnet hat;

dass die Vorinstanz ihrer Verfügung die aufschiebende Wirkung entzogen hat;

dass die Vorinstanz die A._______ und B._______ eingeladen hat, innert 20 Tagen seit Eröffnung der superprovisorischen Verfügung zu den superprovisorisch verfügten Massnahmen Stellung zu nehmen;

dass die Vorinstanz ihre Verfügung mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen hat, wonach dagegen innert 30 Tagen Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht erhoben werden kann;

dass die A._______ und B._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) am 5. August 2016 (Eingang: 8. August 2016) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben haben und unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz die vollumfängliche Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung vom 30. Juni 2016 beantragen, zudem sei festzustellen, dass sie keine bewilligungspflichtige Finanzmarkttätigkeit ausüben und es seien die vorinstanzlich verfügten superprovisorischen Massnahmen einzustellen;

dass die Beschwerdeführerinnen vorbringen, dass sie durch die Verfügung einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil erleiden würden, der sich aus einem irreversiblen Imageschaden, der Verunmöglichung des Zugangs zum Börsensegment [...] und aus dem Rückzug von Investoren zusammensetze;

dass die Beschwerdeführerinnen zudem vorbringen, es könne leicht festgestellt werden, dass sie keine bewilligungspflichtige Tätigkeit vornehmen würden, da ihre Aktien nicht öffentlich platziert und der beauftragte Vermittler von der Vorinstanz rechtmässig zugelassen sei;

dass die Beschwerdeführerinnen den eingeforderten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.- fristgereicht am 17. August 2016 einbezahlt haben;

dass Verfügungen der Vorinstanz im Bereich der Finanzmarktaufsicht vor Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich anfechtbar sind (Art. 54 Abs. 1 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 2007 [FINMAG, SR 956.1] i.V.m. Art. 31 ff . des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]);

dass auch selbständig eröffnete Zwischenverfügungen als anfechtbare Verfügungen gemäss Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art. 46 Abs. 1 VwVG gelten, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Mehraufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG; vgl. Moser André/Beusch Michael/Kneubühler Lorenz, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.41 ff.);

dass die angefochtene superprovisorische Verfügung im Kontext eines Untersuchungsverfahrens der Vorinstanz zu sehen ist, wobei Gegenstand dieses Verfahrens die Frage ist, ob die Beschwerdeführerinnen eine nach den Finanzmarktaufsichtsgesetzen unterstellungspflichtige Tätigkeit ausüben oder nicht;

dass Gegenstand der angefochtenen superprovisorischen Zwischenverfügung die Einsetzung einer Untersuchungsbeauftragten, die Sperrung sämtlicher Kontoverbindungen und Depots sowie der Entzug der Verfügungsberechtigung der bisherigen Organe der Beschwerdeführerinnen während der Dauer des Untersuchungsverfahrens ist;

dass daher eine Gutheissung der vorliegenden Beschwerde nicht geeignet wäre, sofort einen Endentscheid in dem vor der Vorinstanz hängigen Untersuchungsverfahren herbeizuführen (vgl. Uhlmann Felix/Wälle-Bär
Simone, in: Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 46 N. 22 ff.);

dass das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil B-7038/2009 vom 20. November 2009 entschieden hat, dass das Vorliegen eines nicht wieder gut zu machenden Nachteils bei superprovisorischen Verfügungen über vorsorgliche Massnahmen im Bereich der Finanzmarktaufsicht in der Regel zu verneinen ist, weil die Aufsichtsbehörde nach Erlass der superprovisorischen Verfügung das rechtliche Gehör zu gewähren und innert kurzer Frist über die Bestätigung oder Änderung ihrer superprovisorisch verfügten Massnahmen zu verfügen hat, weshalb der nicht wieder gut zu machende Nachteil sich daher lediglich aus dem Abwarten dieser zweiten Verfügung ergeben würde;

dass sich das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung bereits eingehend dazu geäussert hat, wann eine superprovisorische Zwischenverfügung einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG bewirken kann und daher mit Beschwerde anfechtbar ist (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-7038/2009 vom 20. November 2009 E. 1.4);

dass diesbezüglich in erster Linie entscheidend ist, ob bzw. innert welcher Frist die Vorinstanz im konkreten Einzelfall nach der Gewährung des rechtlichen Gehörs über die Bestätigung, Modifizierung oder Aufhebung der superprovisorisch verfügten Massnahmen verfügen sollte, und ob konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sie dies nicht zeitgerecht tun wird oder gar bereits im Verzug ist (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B 7038/2009 vom 20. November 2009 E. 1.6);

dass die Beschwerdeführerinnen keinen derartigen Nachteil substantiiert dargetan und keine Aufhebung des Entzugs der aufschiebende Wirkung verlangt, sondern erst gegen Ende der 30-tägigen Beschwerdefrist ein Rechtsmittel erhoben haben, was offensichtlich gegen eine derartige Dringlichkeit spricht (vgl. Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.219 ff., 3.19 ff. und 3.32 ff.);

dass im vorliegenden Fall keinerlei Anhaltspunkte dargetan oder ersichtlich sind, dass die Vorinstanz über die Bestätigung oder Nichtbestätigung ihrer superprovisorischen Massnahmen nicht unmittelbar nach der Gewährung des rechtlichen Gehörs und damit nach Eingang der Einwände der Beschwerdeführerinnen verfügen wird;

dass darin allein, dass die Beschwerdeführerinnen ihre Einwände zuerst bei der Vorinstanz vorbringen müssen und erst die dadurch erwirkte Verfügung - falls noch erforderlich - beim Bundesverwaltungsgericht anfechten können, kein nicht wieder gutzumachender Nachteil gesehen werden kann, sofern keine Anhaltspunkte vorliegen, dass die Vorinstanz ihre Verfügung nicht zeitgerecht erlassen wird (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-7038/2009 vom 20. November 2009 E. 1.8);

dass sich nach dem Gesagten die angefochtene superprovisorische Zwischenverfügung als nicht selbständig anfechtbar erweist und auf die Beschwerde daher nicht einzutreten ist;

dass vorliegend die Einholung einer Vernehmlassung der Vorinstanz und der Beizug der Vorakten lediglich eine leere Formalität darstellen würden, die im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot steht, weshalb darauf verzichtet wird (Art. 57 Abs. 1 VwVG);

dass die Beschwerdeschrift aber nach dem Gesagten an die Vorinstanz zu überweisen ist, damit sie die darin vorgebrachten Einwände der Beschwerdeführerinnen prüfe und unverzüglich über die Bestätigung oder Nichtbestätigung ihrer bisher erst superprovoisorisch verfügten Massnahmen entscheide;

dass bei diesem Verfahrensausgang den Beschwerdeführerinnen in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten aufzuerlegen sind, die gestützt auf Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 3 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 (VGKE, SR 173.320.2) auf Fr. 600.- festgelegt und mit dem von den Beschwerdeführerinnen geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.- verrechnet werden;

dass angesichts des Verfahrensausgangs den Beschwerdeführerinnen keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE) und der Vorinstanz kein Anspruch auf Parteientschädigung zusteht (Art. 7 Abs. 3 VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. Die Eingabe wird an die Vor-instanz überwiesen zur Fortführung des Verfahrens im Sinne der Erwägungen.

2.
Den Beschwerdeführerinnen werden Verfahrenskosten von Fr. 600.- auferlegt. Sie werden nach Eintritt der Rechtskraft mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.- verrechnet und Fr. 400.- werden den Beschwerdeführerinnen zurückerstattet.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an:

- die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde;

Beilage: Rückerstattungsformular);

- die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde;

Beilage: Kopie der Beschwerde).

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Stephan Breitenmoser Deborah Staub

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tage nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den Art. 82 ff ., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: 1. September 2016

SR 956.1 Ordinanza del 16 gennaio 2008 concernente l'entrata in vigore anticipata di disposizioni organizzative della legge del 22 giugno 2007 sulla vigilanza dei mercati finanziari - Legge sulla vigilanza dei mercati finanziari LFINMA Art. 54 Tutela giurisdizionale - 1 Il ricorso contro le decisioni della FINMA è disciplinato dalle disposizioni sull'amministrazione della giustizia federale.
¹	Il ricorso contro le decisioni della FINMA è disciplinato dalle disposizioni sull'amministrazione della giustizia federale.
²	La FINMA è legittimata a interporre ricorso al Tribunale federale.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 46 - 1 Il ricorso contro altre decisioni incidentali notificate separatamente è ammissibile se:
¹	Il ricorso contro altre decisioni incidentali notificate separatamente è ammissibile se:
^a	tali decisioni possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa.
²	Se il ricorso non è ammissibile in virtù del capoverso 1 o non è stato interposto, le decisioni incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 46 - 1 Il ricorso contro altre decisioni incidentali notificate separatamente è ammissibile se:
¹	Il ricorso contro altre decisioni incidentali notificate separatamente è ammissibile se:
^a	tali decisioni possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa.
²	Se il ricorso non è ammissibile in virtù del capoverso 1 o non è stato interposto, le decisioni incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 46 - 1 Il ricorso contro altre decisioni incidentali notificate separatamente è ammissibile se:
¹	Il ricorso contro altre decisioni incidentali notificate separatamente è ammissibile se:
^a	tali decisioni possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa.
²	Se il ricorso non è ammissibile in virtù del capoverso 1 o non è stato interposto, le decisioni incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 57 - 1 Se il ricorso non sembra a priori inammissibile o infondato, l'autorità di ricorso ne dà subito comunicazione all'autorità inferiore e, se del caso, alle controparti del ricorrente o ad altri interessati, assegna loro un termine per la risposta e, nel contempo, invita l'autorità inferiore a produrre gli atti.98
¹	Se il ricorso non sembra a priori inammissibile o infondato, l'autorità di ricorso ne dà subito comunicazione all'autorità inferiore e, se del caso, alle controparti del ricorrente o ad altri interessati, assegna loro un termine per la risposta e, nel contempo, invita l'autorità inferiore a produrre gli atti.98
²	Essa può, in ogni stadio del procedimento, invitare le parti a un ulteriore scambio di scritti o ordinare un dibattimento.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 63 - 1 L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali.
¹	L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali.
²	Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore ne delle autorità federali, che promuovano il ricorso e soccombano; se l'autorità ricorrente, che soccombe, non è un'autorità federale, le spese processuali le sono addossate in quanto la causa concerna interessi pecuniari di enti o d'istituti autonomi.
³	Alla parte vincente possono essere addossate solo le spese processuali che abbia cagionato violando le regole di procedura.
⁴	L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione esige dal ricorrente un anticipo equivalente alle presunte spese processuali. Stabilisce un congruo termine per il pagamento con la comminatoria che altrimenti non entrerà nel merito. Se sussistono motivi particolari, può rinunciare interamente o in parte a esigere l'anticipo.100
^4bis	La tassa di decisione è stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. Il suo importo oscilla:
^a	da 100 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	da 100 a 50 000 franchi nelle altre controversie.101
⁵	Il Consiglio federale disciplina i dettagli relativi alla determinazione delle tasse.102 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005103 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010104 sull'organizzazione delle autorità penali.105

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 3 Tassa di giustizia nelle cause senza interesse pecuniario - Nelle cause senza interesse pecuniario, la tassa di giustizia varia:
^a	tra 200 e 3000 franchi se la causa è giudicata da un giudice unico;
^b	tra 200 e 5000 franchi negli altri casi.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
¹	L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
²	Il dispositivo indica l'ammontare dell'indennità e l'addossa all'ente o all'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, in quanto non possa essere messa a carico di una controparte soccombente.
³	Se una controparte soccombente ha presentato conclusioni indipendenti, l'indennità può essere messa a suo carico, secondo la propria solvenza.
⁴	L'ente o l'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, risponde dell'indennità addossata a una controparte soccombente, in quanto non possa essere riscossa.
⁵	Il Consiglio federale disciplina la determinazione delle spese ripetibili.106 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005107 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010108 sull'organizzazione delle autorità penali.109

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 7 Principio - 1 La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
¹	La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
²	Se la parte vince solo parzialmente, le spese ripetibili sono ridotte in proporzione.
³	Le autorità federali e, di regola, le altre autorità con qualità di parte non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili.
⁴	Se le spese sono relativamente modeste, si può rinunciare a concedere alla parte un'indennità a titolo di ripetibili.
⁵	L'articolo 6a è applicabile per analogia.7

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.