C_95/02 - 2003-02-21 - Assurance-chômage

Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas

Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral

Cause
{T 7}
C 95/02

Arrêt du 21 février 2003
IIe Chambre

Composition
MM. les Juges Schön, Président, Ursprung et Frésard. Greffière : Mme Berset

Parties
Caisse cantonale genevoise de chômage, rue de Montbrillant 40, 1201 Genève, recourante,

contre

R.________, intimé, représenté par Me Joël Crettaz, avocat, place Pépinet 4, 1003 Lausanne,

Instance précédente
Commission cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, Genève

(Jugement du 8 novembre 2001)

Faits :
A.
R.________ a présenté une demande d'indemnité de l'assurance-chômage le 5 janvier 1999, ses fonctions de chargé de mission à la direction d'une filiale roumaine de la société suisse X.________ SA ayant pris fin le 31 décembre 1998.

Du 5 janvier au 30 juin 1999, le prénommé a fait régulièrement contrôler son chômage et envoyé ses cartes de contrôle à la Caisse cantonale genevoise de chômage (ci-après : la caisse).

Par décision du 28 juin 1999, la caisse a nié le droit de R.________ à l'indemnité de chômage, dès lors qu'il ne remplissait pas les conditions relatives à la période de cotisation, et qu'il ne justifiait d'aucun motif de libération de cette obligation. L'intéressé n'a pas recouru contre cette décision.

Dès le 1er juillet 1999, le prénommé a cessé de faire contrôler son chômage.

Par courrier du 22 décembre 1999, l'assuré, par l'intermédiaire de son conseil, a demandé à la caisse de reconsidérer sa décision du 28 juin 1999.

Par décision du 7 décembre 2000, la caisse a annulé la décision litigieuse et ouvert un délai-cadre d'indemnisation pour la période du 5 janvier 1999 au 4 janvier 2001. Elle a versé par la suite à l'assuré les indemnités journalières de chômage pour les mois de janvier à juin 1999.

Par décision du 18 avril 2001, la caisse a refusé de verser à ce dernier des indemnités de chômage pour la période de juillet à décembre 1999.
R.________ s'est adressé au Groupe Réclamations de l'Office cantonal genevois de l'emploi (ci-après : le Groupe Réclamations) qui, par décision du 16 août 2001, a confirmé la décision précitée de la caisse.
B.
Saisie d'un recours contre la décision du Groupe Réclamations, la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'assurance-chômage a, par jugement du 8 novembre 2001, annulé la décision entreprise et invité la caisse à verser à R.________ les indemnités de chômage qui lui étaient dues selon la commission.
C.
La caisse interjette un recours de droit administratif contre ce jugement, dont elle demande l'annulation.

L'assuré conclut au rejet du recours, alors que le Groupe Réclamations en propose l'admission. Pour sa part, le Secrétariat d'Etat à l'économie a renoncé à se déterminer.

Considérant en droit :
1.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) du 6 octobre 2000, entrée en vigueur le 1er janvier 2003, n'est pas applicable au présent litige, dès lors que le juge des assurances sociales n'a pas à prendre en considération les modifications du droit ou de l'état de fait postérieures à la date déterminante de la décision litigieuse du 18 avril 2001 (ATF 127 V 467 consid. 1, 121 V 366 consid. 1b).
2.
L'intimé admet qu'il n'a pas satisfait aux obligations de contrôle pour les mois de juillet à décembre 1999. L'objet de la contestation ne porte dès lors que sur les conséquences de cette violation des prescriptions de contrôle.
3.
Selon l'art. 8 al. 1 LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage, notamment, s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi (let. a), s'il est apte au placement (let. f) et s'il satisfait aux exigences de contrôle (let. g).

Le principe de l'obligation du contrôle du chômage résulte de l'art. 17 al. 2 LACI, aux termes duquel le chômeur est tenu - en vue de son placement - de se présenter à l'office du travail de son domicile aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend une indemnité de chômage; il doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (art. 18 ss OACI). En vertu de l'art. 21 al. 1 OACI, l'assuré doit après s'être inscrit, se présenter à l'office compétent, conformément aux prescriptions du canton, pour un entretien de conseil et de contrôle; il doit garantir qu'il peut être atteint par l'office compétent en règle générale dans le délai d'un jour. A cette occasion, l'aptitude au placement est contrôlée. Selon l'art. 22 al. 2 OACI, l'assuré a au moins une fois par mois un entretien de conseil et de contrôle avec l'office compétent, au cours duquel son aptitude au placement est contrôlée et sa disponibilité à être placé, examinée.

L'art. 30 al. 1 let. d LACI dispose que le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi qu'il n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'office du travail. Si, au terme de la suspension prononcée en vertu de cette disposition, l'assuré persiste dans son refus de participer à un entretien de conseil ou à une mesure relative au marché du travail, l'autorité cantonale le prive de son droit aux prestations (art. 30a al. 1 LACI). Si le chômeur accepte ultérieurement de participer à la mesure de réinsertion, il est rétabli dans son droit aux prestations de l'assurance, pour autant que les autres conditions soient remplies (art. 30a al. 2 LACI).
4.
La caisse et le Groupe Réclamations ont considéré que les conditions mêmes de la naissance du droit aux indemnités pendant la période litigieuse n'étaient pas remplies et qu'il se justifiait en conséquence de refuser le versement des indemnités y relatives.

Quant aux premiers juges, ils ont retenu, sans autre motivation, que ce dernier n'avait pas violé l'art. 17 LACI, dès lors que la décision du 28 juin 1999 niant son droit à l'indemnité de chômage était entrée en force de chose décidée.
5.
Dans le cadre de la deuxième révision partielle de la LACI du 23 juin 1995, le législateur a introduit un nouveau concept de conseil et de contrôle (cf. consid. 3 ci-dessus), en adoptant, parallèlement, de nouvelles dispositions sur les sanctions qui sont attachées à la violation des prescriptions de contrôle. Selon cette nouvelle réglementation, après que l'assuré s'est présenté à l'office du travail compétent, la non-observation des prescriptions de contrôle, sans motif excusable, conduit à une suspension du droit à l'indemnité (art. 30 al. 1 let. d LACI). La persistance de l'assuré dans son refus de prendre part à un entretien de conseil le prive de son droit aux prestations de l'assurance jusqu'à ce qu'il accepte de participer à la mesure de réinsertion. Le chômeur est alors rétabli dans son droit aux prestations, pour autant que les autres conditions soient remplies (art. 30a al. 1 et 2 LACI).

Contrairement au système de timbrage prévu par la réglementation précédente, la violation des nouvelles prescriptions de contrôle n'entraîne pas, dans un premier temps, l'extinction du droit à l'indemnité de chômage, mais bien la suspension de cette prestation, la négation du droit à l'indemnité de chômage n'intervenant qu'en dernier recours (Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, [SBVR], Soziale Sicherheit, p. 99 ch. 254 et p. 102 sv. ch. 263). Dans un tel contexte, l'extinction du droit aux prestations de l'assurance n'est envisageable que si l'assuré fait expressément part à l'office de l'emploi de son intention de ne plus figurer dans les registres du chômage, mettant ainsi juridiquement fin à son chômage (arrêt L. du 26 mai 2000, C 422/99; Nussbaumer, op. cit., p. 47 ch. 114).

En l'espèce, l'intimé n'a pas recouru contre la décision de négation du droit à l'indemnité de chômage du 28 juin 1999 et a cessé depuis lors de se soumettre aux prescriptions de contrôle. Il a ainsi manifesté, par actes concluants, sa volonté de ne plus être enregistré comme chômeur auprès de l'Office cantonal de l'emploi. Dans ces circonstances, la caisse était fondée, sans passer préalablement par la suspension du droit aux prestations, à nier son droit à l'indemnité de chômage en application de l'art. 30a al. 1 LACI.

Par ailleurs, on ne saurait reprocher à la caisse de n'avoir pas rendu l'assuré attentif à son devoir de contrôle conformément à l'art. 20 al. 4 OACI (DTA 2002 no 15 p. 113 et ss). Les conditions du droit à la protection de la bonne foi ne sont dès lors pas remplies, faute d'une obligation de renseigner de la part de l'administration (ATF 124 V 220 consid. 2b/aa). En particulier, si l'intimé était en désaccord avec la décision litigieuse et était prêt à en demander la révision à tout moment, il aurait dû se soumettre, par mesure de prudence déjà aux prescriptions de contrôle (art. 17 LACI).

De surcroît, une libération rétroactive des prescriptions de contrôle, comme le demande l'intimé, ne saurait être envisagée, dès lors que les circonstances particulières évoquées dans l'arrêt ATF 124 V 215 ne sont pas réunies dans le cas d'espèce.

Il s'ensuit que la décision de la caisse du 18 avril 2001, confirmée le 16 août 2001 par le Groupe Réclamations, doit être confirmée par substitution de motifs.

Le recours est dès lors bien fondé.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce :

1.
Le recours est admis et le jugement du 8 novembre 2001 de la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'assurance-chômage est annulé.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'assurance-chômage, à l'Office cantonal de l'emploi, groupe réclamations, et au Secrétariat d'Etat à l'économie.
Lucerne, le 21 février 2003
Au nom du Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la IIe Chambre: La Greffière:

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 8 Droit à l'indemnité - 1 L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
¹	L'assuré a droit à l'indemnité de chômage:
^a	s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
^b	s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
^c	s'il est domicilié en Suisse (art. 12);
^d	s'il a achevé sa scolarité obligatoire et qu'il n'a pas encore atteint l'âge de référence fixé à l'art. 21, al. 1, LAVS36;
^e	s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
^f	s'il est apte au placement (art. 15), et
^g	s'il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
²	Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l'indemnité des personnes qui, avant d'être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s'écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l'exigent.

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 17 Devoirs de l'assuré et prescriptions de contrôle - 1 L'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.
¹	L'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.
²	En vue de son placement, l'assuré est tenu de s'inscrire personnellement aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend à l'indemnité de chômage; il doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral.72
^2bis	L'inscription en vue du placement est traitée par les autorités compétentes selon les art. 85 et 85b.73
³	L'assuré est tenu d'accepter tout travail convenable qui lui est proposé. Il a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer:74
^a	aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement;
^b	aux entretiens de conseil, aux réunions d'information et aux consultations spécialisées visées à l'al. 5;
^c	de fournir les documents permettant de juger s'il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable.
⁴	Le Conseil fédéral peut partiellement libérer de leurs obligations les assurés âgés frappés par un chômage de longue durée.
⁵	L'office du travail peut, dans des cas particuliers, diriger les assurés sur des institutions publiques ou d'utilité publique adéquates pour des consultations d'ordre psycho-social, professionnel ou en rapport avec la migration pour autant que cette mesure se révèle utile après examen du cas. Ces institutions perçoivent une indemnité dont le montant est fixé par l'organe de compensation.77

SR 837.02 Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI) - Ordonnance sur l'assurance-chômage OACI Art. 18 Compétence à raison du lieu - (art 17, al. 2 et 2bis, LACI)60
¹	L'office du lieu de domicile de l'assuré est compétent pour son inscription en vue du placement ainsi que pour les entretiens de conseil et de contrôle ultérieurs.61
²	Est réputé lieu de domicile de l'assuré le lieu où l'assuré réside au sens des art. 23 et 25 du code civil62.63
³	Les personnes au bénéfice d'une mesure de protection de l'adulte qui ne séjournent pas habituellement au lieu où l'autorité de protection de l'adulte a son siège peuvent, si elles obtiennent l'autorisation écrite de cette autorité, avoir leurs entretiens de conseil et de contrôle auprès de l'office compétent de leur lieu de séjour.64
⁴	Les personnes qui ne rentrent à leur domicile qu'en fin de semaine ont leurs entretiens de conseil et de contrôle avec l'office compétent de leur lieu de domicile ou du lieu où elles séjournent pendant la semaine.
⁵	L'office du lieu de séjour des personnes qui séjournent temporairement en Suisse pour y chercher du travail en vertu de l'art. 64 du règlement (CE) no 883/200465 est compétent pour l'inscription ainsi que pour les entretiens de conseil et de contrôle ultérieurs. Cet office reste compétent pendant toute la durée du séjour en Suisse.66

SR 837.02 Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI) - Ordonnance sur l'assurance-chômage OACI Art. 21 Entretiens de conseil et de contrôle - (art. 17 LACI)
¹	L'office compétent mène un entretien de conseil et de contrôle avec l'assuré à intervalles pertinents, mais au moins tous les deux mois. Il contrôle à cette occasion l'aptitude au placement de l'assuré et l'étendue de la perte de travail à prendre en considération.
²	Il consigne les jours où un entretien de conseil et de contrôle a eu lieu et dresse un procès-verbal de l'entretien.
³	L'assuré doit garantir qu'il peut être atteint par l'office compétent dans le délai d'un jour ouvré.

SR 837.02 Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI) - Ordonnance sur l'assurance-chômage OACI Art. 22 Renseignements sur les droits et obligations - (art. 27 LPGA)
¹	Les organes d'exécution mentionnés à l'art. 76, al. 1, let. a à d, LACI renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure d'inscription et leur obligation de prévenir et d'abréger le chômage.
²	Les caisses de chômage renseignent les assurés sur les droits et obligations qui découlent de leurs tâches (art. 81 LACI).
³	Les offices compétents renseignent les assurés sur les droits et obligations qui découlent de leurs tâches (art. 85 et 85b LACI).

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 30 - 1 Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
¹	Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
^a	est sans travail par sa propre faute;
^b	a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d'indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l'assurance;
^c	ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable;
^d	n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;
^e	a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d'aviser, ou
^f	a obtenu ou tenté d'obtenir indûment l'indemnité de chômage;
^g	a touché des indemnités journalières durant la phase d'élaboration d'un projet (art. 71a, al. 1) et n'entreprend pas, par sa propre faute, d'activité indépendante à l'issue de cette phase d'élaboration.
²	L'autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l'al. 1, let. c, d et g, de même qu'au sens de l'al. 1, let. e, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses statuent.142
³	La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Le nombre d'indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre maximum d'indemnités journalières au sens de l'art. 27. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1, let. g, 25 jours.143 L'exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension.144
^3bis	Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.145
⁴	Lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure, l'autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.

SR 837.02 Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI) - Ordonnance sur l'assurance-chômage OACI Art. 20 Vérification et enregistrement des données d'inscription - (art. 17, al. 2bis, LACI)
¹	L'office compétent vérifie la validité du numéro AVS.
²	Il vérifie les données d'inscription et les enregistre dans le système d'information servant au placement public (art. 83, al. 1bis, let. b, LACI).