1C_652/2017 - 2018-08-20 - Ökologisches Gleichgewicht - Reglement über den Schutz der Gewässer im Gebiet Uri Nord zwischen dem Urnersee und Erstfeld

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 652/2017

Urteil vom 20. August 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Hansheiri Inderkum,

gegen

Regierungsrat des Kantons Uri,
Rathausplatz 1, 6460 Altdorf.

Gegenstand
Reglement über den Schutz der Gewässer im Gebiet Uri Nord zwischen dem Urnersee und Erstfeld,

Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Uri vom 23. August 2016
(RRB Nr. 2016-506 R-750-11).

Sachverhalt:

A.
Am 25. September 2012/13. März 2013 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Uri das Schutz- und Nutzungskonzept Erneuerbare Energien im Kanton Uri (SNEE). Das Konzept bestimmt unter anderem bei der Wasserkraftnutzung, welche Gewässer künftig grundsätzlich nutzbar sind, und legt davon ausgeschlossene Schutzzonen oder -landschaften fest. Nicht aufgeführte Gewässer dürfen, mit Ausnahme von Kleinstwasserkraftwerken und ähnlichen Anlagen, künftig nicht mehr genutzt werden.

B.
Mit Publikation im Amtsblatt Nr. 8 vom 26. Februar 2016 legte der Regierungsrat das Reglement über den Schutz der Gewässer im Gebiet Uri Nord zwischen dem Urnersee und Erstfeld öffentlich auf. Dagegen erhob A.________ Einsprache mit dem Antrag, das Reglement nicht zu erlassen. Dieses verstosse gegen das Schutz- und Nutzungskonzept. Hintergrund der Einsprache ist ein seit Januar 2010 hängiges Konzessionsgesuch von A.________ für ein Kleinwasserkraftwerk, mit denen der Balmerbach, der Niemerstafelbach und die beiden Bäche zwischen Vorderen und Hinteren Rustigen genutzt werden sollen. Diese vier Bäche sollen nunmehr jedoch nach Art. 2 Abs. 1 des Reglements als Objekt Nr. 3 unter Schutz gestellt werden. Mit Beschluss vom 23. August 2016 wies der Regierungsrat die Einsprache ab, soweit er darauf eintrat.

C.
Mit als Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezeichneter Eingabe an das Obergericht des Kantons Uri beantragt A.________, den Beschluss des Regierungsrats aufzuheben und das Reglement über den Schutz der Gewässer im Gebiet Uri Nord zwischen dem Urnersee und Erstfeld nicht zu erlassen. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, das Schutzreglement widerspreche dem Schutz- und Nutzungskonzept und der Regierungsrat verhalte sich widersprüchlich und willkürlich und verletze seine Informationspflicht.
Das Obergericht trat am 24. November 2017 auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein und überwies die Sache zuständigkeitshalber dem Bundesgericht. A.________ focht diesen Entscheid nicht an.
In ihrer Vernehmlassung vom 8. Januar 2018 an das Bundesgericht hält die Justizdirektion für den Regierungsrat des Kantons Uri fest, beim angefochtenen Reglement handle es sich "nicht um einen Rechtserlass im eigentlichen Sinne"; es sei Sache des Bundesgerichts, über die Möglichkeit der Anfechtung des Reglements beim Bundesgericht zu entscheiden. Im Übrigen verzichtete die Justizdirektion auf eine Stellungnahme.
Weitere Rechtsschriften gingen beim Bundesgericht nicht mehr ein.

Erwägungen:

1.

1.1. Formell behandelt der angefochtene Beschluss lediglich die Einsprache des Beschwerdeführers. Dies erfolgt jedoch im Rahmen eines Verfahrens um Erlass von Schutzmassnahmen. Mit der Abweisung der Einsprache bestätigt der Regierungsrat somit die Rechtmässigkeit seines eigenen Reglements, was vom Beschwerdeführer in Frage gestellt wird. Anfechtungsobjekt bildet lediglich dieser Beschluss vom 23. August 2016. Nicht angefochten und daher nicht Streitgegenstand ist hingen der Nichteintretens- und Überweisungsentscheid des Obergerichts vom 24. November 2017.

1.2. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 139 V 42 E. 1 S. 44 mit Hinweisen).

1.3. Nach Art. 82 lit. b BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen kantonale Erlasse. Die Beschwerde ist gemäss Art. 87 Abs. 1 BGG unmittelbar an das Bundesgericht zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann. Im Übrigen sind Beschwerden an das Bundesgericht gegen kantonale Hoheitsakte, abgesehen von weiteren, hier nicht interessierenden Sonderfällen wie insbesondere der Stimmrechtsbeschwerde (vgl. Art. 88 BGG), nur zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen, sofern diese nicht beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Dafür müssen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte einsetzen, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen (Art. 86 Abs. 2 BGG).

2.

2.1. Der Regierungsrat stellt in Frage, ob es sich beim angefochtenen Beschluss um einen anfechtbaren Erlass handelt. Nach Art. 10 Abs. 1 des Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 18. Oktober 1987 des Kantons Uri (RB 10.5101; nachfolgend: NHG/UR) erlässt der Regierungsrat Schutzmassnahmen für Schutzobjekte von nationaler und regionaler Bedeutung. Schutzmassnahmen für ein bestimmtes Gebiet sind gemäss Art. 11 Abs. 1 NHG nach den Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes vom 13. Juni 2010 des Kantons Uri (RB 40.1111; nachfolgend: PBG) über den Erlass von Quartierplänen oder als Bestandteil eines Zonenplans zu treffen. Sie sind daher während 30 Tagen öffentlich aufzulegen und es kann dagegen schriftlich Einsprache erhoben werden (vgl. Art. 43 und Art. 55 PBG).

2.2. Die Rechtsnatur des angefochtenen Reglements erscheint auf den ersten Blick nicht eindeutig. Äusserlich nimmt es die Form einer allgemeinverbindlichen Regelung an; materiell weist es aber auch individuell-konkrete Bezüge auf. Deswegen sieht Art. 11 Abs. 1 NHG/UR für entsprechende Schutzmassnahmen wohl die Übernahme der Verfahrensvorschriften für Quartierpläne oder Zonenplanteile vor. Das Reglement ist auch nicht eine rein interne Verwaltungsverordnung, sondern hat Aussenwirkungen auf die Rechtsstellung von Privaten, was im Übrigen das Einspracheverfahren zusätzlich rechtfertigt. Das Reglement lässt sich inhaltlich als Sammelverfügung für 13 einzeln bezeichnete Gewässer verstehen, für die übereinstimmende konkrete Schutzmassnahmen festgelegt werden. Dass sich das Reglement mit mehreren Gewässern in einem geografisch einheitlichen Gebiet (Uri Nord) befasst, macht es noch nicht zu einem Erlass oder Plan. Im Ergebnis handelt es sich vielmehr um die Zusammenführung von 13 Schutzobjekten im gleichen Gebiet Uri Nord. Mit Blick auf die einzelnen Verfügungen stellt die so verstandene Sammelverfügung eine Allgemeinverfügung mit generell-konkretem Inhalt dar. Als solche ist sie anfechtbar, wenn sie ohne zusätzliche konkretisierende
Anordnung einer Behörde angewendet und vollzogen werden kann (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 2. Aufl., 2011, N. 10 und 11a zu Art. 82). Das vorliegende Reglement erfüllt diese Voraussetzung, weshalb es eine Allgemeinverfügung und nicht einen Erlass darstellt. Nach Art. 86 Abs. 2 BGG ist daher als Vorinstanz des Bundesgerichts ein oberes Gericht erforderlich; eine Ausnahmesituation liegt nicht vor.

2.3. Das angefochtene Reglement könnte allenfalls auch als Planungsmassnahme verstanden werden. Auch diesfalls träfe es jedoch keine generell-abstrakte, sondern eine generell-konkrete Regelung, hier eine Schutzzone gemäss Art. 17 RPG. Von Bundesrechts wegen wäre dagegen ein kantonales Rechtsmittel vorzusehen (vgl. Art. 33 Abs. 2 RPG) und es bräuchte ebenfalls eine gerichtliche Vorinstanz gemäss Art. 86 Abs. 2 BGG.

2.4. Angefochten ist direkt das Reglement des Regierungsrates. Weder gab es dagegen ein kantonales Rechtsmittel noch handelt es sich bei der Vorinstanz um ein Gericht. Das Bundesgericht ist damit für die Streitsache im heutigen Stadium funktionell unzuständig (Art. 82 lit. a i.V.m. Art. 86 Abs. 1 und 2 BGG). Diese ist daher zur weiteren Behandlung an das Obergericht des Kantons Uri zurückzuweisen.

3.
Angesichts der Unzuständigkeit des Bundesgerichts ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Die Sache geht zur weiteren Behandlung zurück an das Obergericht des Kantons Uri.
Angesichts der Umstände des vorliegenden Falles rechtfertigt es sich, von der Erhebung von Kosten abzusehen (vgl. Art. 66 Abs. 1). Da dem Beschwerdeführer im bundesgerichtlichen Verfahren kein Zusatzaufwand entstanden ist, braucht über die Zusprechung einer Parteientschädigung für das vorliegende bundesgerichtliche Verfahren nicht entschieden zu werden.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Streitsache wird zur weiteren Behandlung an das Obergericht des Kantons Uri überwiesen.

3.
Es werden keine Kosten erhoben.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons Uri und dem Obergericht des Kantons Uri, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. August 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 29 Prüfung - 1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
¹	Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
²	Bestehen Zweifel, ob das Bundesgericht oder eine andere Behörde zuständig ist, so führt das Gericht mit dieser Behörde einen Meinungsaustausch.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 87 Vorinstanzen bei Beschwerden gegen Erlasse - 1 Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
¹	Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
²	Soweit das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen Erlasse vorsieht, findet Artikel 86 Anwendung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 88 Vorinstanzen in Stimmrechtssachen - 1 Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
¹	Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
^a	in kantonalen Angelegenheiten gegen Akte letzter kantonaler Instanzen;
^b	in eidgenössischen Angelegenheiten gegen Verfügungen der Bundeskanzlei und Entscheide der Kantonsregierungen.
²	Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor. Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 745.1 Bundesgesetz vom 20. März 2009 über die Personenbeförderung (Personenbeförderungsgesetz, PBG) - Personenbeförderungsgesetz PBG Art. 43 Schadenersatz - 1 Der Bundesrat setzt für den Schadenersatz Höchstgrenzen fest.
¹	Der Bundesrat setzt für den Schadenersatz Höchstgrenzen fest.
²	Wurde der Schaden vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht, so muss das Unternehmen ihn voll ersetzen.

SR 745.1 Bundesgesetz vom 20. März 2009 über die Personenbeförderung (Personenbeförderungsgesetz, PBG) - Personenbeförderungsgesetz PBG Art. 55 Videoüberwachung - 1 Die Unternehmen können zum Schutz der Reisenden, des Betriebes und der Infrastruktur eine Videoüberwachung einrichten.
¹	Die Unternehmen können zum Schutz der Reisenden, des Betriebes und der Infrastruktur eine Videoüberwachung einrichten.
²	Sie können Dritte, auf die sie den Sicherheitsdienst übertragen haben, mit der Videoüberwachung beauftragen. Die Unternehmen sind für die Einhaltung der Datenschutzvorschriften verantwortlich.
³	Videosignale können aufgezeichnet werden. Sie müssen grundsätzlich am nächsten Werktag ausgewertet werden.
⁴	Anschliessend sind die Videosignale diebstahlsicher aufzubewahren. Aufbewahrte Videosignale sind vor Missbrauch zu schützen und spätestens nach 100 Tagen zu vernichten.
⁵	Aufzeichnungen dürfen nur strafverfolgenden Behörden oder Behörden, bei denen die Unternehmen Anzeige erstatten oder Rechtsansprüche geltend machen, bekannt gegeben werden.
⁶	Der Bundesrat regelt die Einzelheiten, namentlich wie Videosignale aufzubewahren und vor Missbrauch zu schützen sind.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 17 Schutzzonen - 1 Schutzzonen umfassen:
¹	Schutzzonen umfassen:
^a	Bäche, Flüsse, Seen und ihre Ufer;
^b	besonders schöne sowie naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften;
^c	bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler;
^d	Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen.
²	Statt Schutzzonen festzulegen, kann das kantonale Recht andere geeignete Massnahmen vorsehen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 33 Kantonales Recht - 1 Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
¹	Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
²	Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen.
³	Es gewährleistet:
^a	die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht;
^b	die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde.
⁴	Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25a Absatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.78