1C_117/2017 - 2018-03-20 - Costruzioni stradali e circolazione stradale - Verkehrsanordnung (Verkehrsvorschriften Tempo 30 in der Stadt Zürich)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 117/2017, 1C 118/2017

Urteil vom 20. März 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
1C 117/2017
1. Touring Club der Schweiz, Sektion Zürich,
2. Automobil Club der Schweiz,
3. A.________,
4. B.________,
5. C.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Beat Hauri,

und

1C 118/2017
1. Touring Club der Schweiz, Sektion Zürich,
2. Automobil Club der Schweiz,
3. C.________,
Beschwerdeführer, alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Beat Hauri,

gegen

Stadtrat von Zürich,
vertreten durch das Sicherheitsdepartement der Stadt Zürich.

Gegenstand
Verkehrsanordnung
(Verkehrsvorschriften Tempo 30 in der Stadt Zürich),

Beschwerden gegen zwei Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 21. Dezember 2016 (VB.2016.00338).

Sachverhalt:

A.
Im Zusammenhang mit der Strassenlärmsanierung erliess der Vorsteher des Polizeidepartements der Stadt Zürich am 22. August 2013 Verkehrsvorschriften für den Kreis 2 sowie für die Kreise 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11 und 12. Im Kreis 2 wurden verschiedene bestehende Tempo-30-Zonen zusammengelegt und erweitert (Zonen Studacker/Kalchbühl, Entlisberg/Manegg, Bellaria/Bürgli und Ulmberg). In den Kreisen 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11 und 12 wurde die Höchstgeschwindigkeit auf diversen kommunalen Strassen (abschnitten) auf 30 km/h herabgesetzt.

B.
Dagegen erhoben der Touring Club der Schweiz, Sektion Zürich (nachfolgend: TCS), der Automobilclub der Schweiz, Sektion Zürich (nachfolgend: ACS), C.________, A.________ und B.________ Einsprache (die beiden zuletzt Genannten nur gegen die Verkehrsvorschriften Kreis 2). Der Stadtrat wies die Einsprachen am 19. November 2014 ab.
Am 5. Januar 2015 erhoben die Einsprecher dagegen Rekurs beim Statthalteramt Bezirk Zürich. Dieses wies die Rekurse am 3. Mai 2016 ab.
Dagegen gelangten die Rekurrenten am 10. Juni 2016 mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies die Beschwerden mit zwei Urteilen vom 21. Dezember 2016 ab.

C.
Gegen das Urteil VB.2016.00338 (betr. Kreis 2) erhoben der TCS, der ACS, A.________, B.________ und C.________ am 27. Februar 2017 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht (Verfahren 1C 117/2017).
Gleichentags gelangten der TCS, der ACS und C.________ mit Beschwerde gegen das Urteil VB.2016.0039 (betr. Kreise 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11 und 12) an das Bundesgericht (Verfahren 1C 118/2017).
Sie beantragen, die jeweils angefochtenen Urteile seien aufzuheben und die jeweiligen Verfügungen des Polizeivorstandes vom 22. August 2013 seien ersatzlos aufzuheben, soweit damit Strassen bzw. Strassen (stücke) neu in Tempo 30-Zonen einbezogen würden bzw. auf Strassen ausserhalb bestehender Tempo 30-Zonen eine Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h angeordnet werde. Eventuell sei die Sache zur Einholung eines unabhängigen Gutachtens und neuem Entscheid an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.

D.
Der Stadtrat Zürich, vertreten durch das Sicherheitsdepartement, schliesst auf Abweisung der Beschwerden. Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerden seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, das Verwaltungsgericht Zürich habe die Lärmschutzgesetzgebung korrekt angewendet.
Das Bundesamt für Strassen (ASTRA) äussert sich zu den Anforderungen an Gutachten und die Interessenabwägung bei der Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h bei verkehrsorientierten Strassen; seines Erachtens wurden in den angefochtenen Urteilen die Interessen der Verkehrssicherheit und des Verkehrsflusses nicht ausreichend berücksichtigt.
Die Beschwerdeführer schliessen sich im Sinne eines Eventualstandpunkts den Schlussfolgerungen des ASTRA an. Der Stadtrat hält an seinem Standpunkt fest.

E.
Mit Verfügung vom 20. März 2017 wurden die Gesuche um Gewährung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerden richten sich gegen zwei weitgehend übereinstimmende Urteile des Zürcher Verwaltungsgerichts zur Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h (Tempo-30-Zonen und -Strecken) aus Gründen des Lärmschutzes. Die Beschwerden werfen die gleichen Rechtsfragen auf und stimmen teils wörtlich überein. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, die Verfahren zu vereinigen.

2.
Gegen die kantonal letztinstanzlichen Endentscheide des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a , 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Näher zu prüfen ist die Beschwerdebefugnis. Diese prüft das Bundesgericht als Eintretensvoraussetzung von Amtes wegen, ohne an die Beurteilung der kantonalen Instanzen gebunden zu sein (Art. 29 BGG).
Nach der Rechtsprechung ist zur Anfechtung von lokalen Verkehrsanordnungen berechtigt, wer die mit der Beschränkung belegte Strasse regelmässig benutzt, z.B als Anwohner oder Pendler, während bloss gelegentliches Befahren einer Strasse nicht genügt (BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542 f.).

2.1. A.________ und B.________ sind als Anwohner von den Tempo-30-Zonen im Kreis 2 besonders betroffen. C.________ befährt als Pendler regelmässig die angeordneten Tempo-30-Zonen im Kreis 2 sowie gewisse, von Tempo-30 betroffene Strassen in den übrigen Kreisen (Trichtenhausen-, Looren-, Hegibach-, Bleuler-, Lengg-, Süd- und Hornbachstrasse). Insoweit sind alle drei zur Beschwerde befugt.

2.2. Fraglich ist dagegen die Beschwerdebefugnis der Zürcher Sektionen von TCS und ACS, die als Verein konstituiert sind. Als solche können sie die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl ihrer Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, wenn deren Wahrung zu ihren statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl von Mitgliedern ihrerseits beschwerdebefugt wären (BGE 142 II 80 E. 1.4.2 S. 84 mit Hinweisen). Bisher wurde die Beschwerdebefugnis der jeweiligen Regionalsektion des TCS bejaht bei Geschwindigkeitsherabsetzungen auf vielbefahrenen kantonalen Hauptstrassen (vgl. BGE 136 II 639 E. 1.1 S. 543; in BGE 139 II 145 nicht publizierte E. 1.2). Im Verfahren 1C 11/2017 legte die ACS-Sektion beider Basel in der Beschwerdeschrift detailliert dar, dass die von Tempo 30 betroffene Sevogelstrasse eine wichtige verkehrsbezogene Hauptachse der Stadt Basel darstelle, die regelmässig durch eine ansehnliche Anzahl Mitglieder benutzt werde; dies erachtete das Bundesgericht als plausibel (Urteil vom 2. März 2018 E. 1.1).
Vorliegend legen die beschwerdeführenden Sektionen nicht dar, inwiefern die in den streitigen Verfügungen genannten Strassen (abschnitte) von einer grossen Zahl von Sektionsmitgliedern mehr oder weniger regelmässig befahren werden. Dies ist auch nicht offensichtlich, handelt es sich doch überwiegend um Strassen von untergeordneter Bedeutung, mit Erschliessungs- oder Sammelfunktion für das Quartier. Für die wenigen Strassenabschnitte mit Verbindungsfunktion fehlen substanziierte Darlegungen der Beschwerdeführer.
Letztlich kann die Frage offenbleiben, da jedenfalls auf die Beschwerden der natürlichen Personen einzutreten ist und die in der Beschwerdeschrift erhobenen generellen Rügen sich nicht spezifisch auf bestimmte Strassen (abschnitte) beziehen.

3.
Streitig sind neue bzw. erweiterte Tempo-30-Zonen im Kreis 2 sowie Beschränkungen der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h in anderen Kreisen der Stadt, die im Rahmen der Strassenlärmsanierung angeordnet wurden. Einschlägig sind dafür einerseits die Bestimmungen des Umweltrechts zur Sanierung ortsfester Anlagen und andererseits die Vorgaben des Strassenverkehrsrechts zur Herabsetzung der allgemeinen Regelgeschwindigkeit bzw. zu Tempo-30-Zonen.

3.1. Bestehende Anlagen, die den gesetzlichen Vorgaben nicht entsprechen, müssen saniert werden (Art. 16 USG [SR 814.01]), und zwar so weit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist; dabei müssen grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte (IGW) eingehalten werden (Art. 13 Abs. 2 der Lärmschutz-Verordnung [LSV; SR 814.41]). Die Frist für die Durchführung von Sanierungen und Schallschutzmassnahmen bei Strassen läuft Ende März 2018 ab (Art. 17 Abs. 4 lit. b LSV).
Würde die Sanierung unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen oder stehen ihr überwiegende Interessen entgegen, können Erleichterungen gewährt werden (Art. 17 USG und Art. 14 LSV). Dies setzt eine gesamthafte Interessenabwägung voraus. Die Gewährung von Erleichterungen zur Überschreitung der IGW in einer bestimmten Situation ist eine Ausnahmebewilligung, deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen darf und restriktiv gehandhabt werden muss (zum Ganzen Urteil 1C 589/2014 vom 3. Februar 2016 E. 2.1 mit Hinweisen, in: URP 2016 S. 319; RDAF 2017 I S. 423).

3.2. Die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für Fahrzeuge in Ortschaften wurde vom Bundesrat auf 50 km/h festgelegt (Art. 4a Abs. 1 lit. a der Verkehrsregelverordnung [VRV; SR 741.11] i.V.m. Art. 32 Abs. 2 SVG [SR 741.01]). Sie kann für bestimmte Strassenstrecken von der zuständigen Behörde aufgrund eines Gutachtens herab- oder heraufgesetzt werden (Art. 32 Abs. 3 SVG). Innerorts können tiefere Höchstgeschwindigkeiten für bestimmte Strassenstrecken (Art. 108 Abs. 5 lit. d SSV: in Abstufungen von je 10 km/h) oder durch die Signalisation einer Tempo-30-Zone oder einer Begegnungszone angeordnet werden (Art. 108 Abs. 5 lit. e SSV i.V.m. Art. 22a und 22b SSV).
Die Herabsetzung ist nach Art. 108 Abs. 2 der Signalisationsverordnung (SSV; SR 741.21) insbesondere zulässig, wenn eine Gefahr nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben ist (lit. a), wenn bestimmte Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes bedürfen (lit. b) oder wenn dadurch eine im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden kann; dabei ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren (lit. d). Die Anordnung von abweichenden Höchstgeschwindigkeiten ist nur gestützt auf ein vorgängig zu erstellendes Gutachten zulässig. Dieses hat aufzuzeigen, dass die Massnahme nötig, zweck- und verhältnismässig ist und keine anderen Massnahmen vorzuziehen sind (Art. 32 Abs. 3 SVG i.V.m. Art. 108 Abs. 4 Satz 1 SSV).

3.3. Ob die Anordnung von Tempo 30 zulässig ist, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition. Es übt jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die zuständigen Behörden besser kennen als das Bundesgericht (BGE 139 II 145 E. 5 S. 167). Verkehrsbeschränkungen der hier in Frage stehenden Art sind zudem regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbunden. Die zuständigen Behörden besitzen dabei einen erheblichen Gestaltungsspielraum (BGE 136 II 539 E. 3.2 S. 548; Urteil 1C 11/2017 vom 2. März 2018 E. 2.4 mit Hinweis).

4.
Die Beschwerdeführer machen zunächst geltend, nach Art. 3 Abs. 4 SVG müssten besondere sachliche Voraussetzungen vorliegen, um von der generellen Höchstgeschwindigkeit abzuweichen, weil der Bundesrat die Interessenabwägung für den Normalfall bereits vorgenommen habe. Die in der Stadt Zürich zur Lärmsanierung vorgesehenen, grossflächigen Geschwindigkeitsbeschränkungen (insgesamt 230 Strassenkilometer) widersprächen dem gesetzgeberischen Willen, Kantone und Gemeinden lediglich im kleinen Rahmen, insbesondere in Wohnquartieren, zu abweichenden Verkehrsanordnungen zu ermächtigen; diese müssten die Ausnahme bleiben.

4.1. Das Sicherheitsdepartement hält in seiner Vernehmlassung fest, zwar seien an 230 km des städtischen Strassennetzes die IGW gemäss Anh. 3 LSV überschritten; dagegen sei nicht entlang aller dieser Abschnitte Tempo 30 festgelegt worden; erst recht gelte dies nicht flächendeckend für das gesamte Strassennetz Zürichs. Bei vielen Strassenabschnitten mit IGW-Überschreitung habe sich bereits bei einer ersten Überprüfung gezeigt, dass sich diese für eine Geschwindigkeitsreduktion nicht eigneten; bereits im städtischen Konzept Strassenlärmsanierung durch Geschwindigkeitsreduktion vom 30. Mai 2012 sei daher Tempo 30 bei einer beachtlichen Zahl der geprüften Abschnitte nicht weiter verfolgt worden.

4.2. Gemäss Art. 32 Abs. 3 SVG und Art. 108 Abs. 1 SSV dürfen Abweichungen von der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit nicht generell, sondern nur für "bestimmte Strassenstrecken" angeordnet werden, wobei mittels eines Gutachtens dargelegt werden muss, dass diese Massnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels (gemäss Art. 108 Abs. 2 SSV) nötig, zweck- und verhältnismässig ist (Abs. 4 und 5). Dies bedeutet, dass stets eine Einzelfallprüfung erforderlich ist. Diese ist vorliegend erfolgt, wurde doch für jeden Streckenabschnitt ein eigenes Gutachten angefertigt.
Dagegen lässt sich den gesetzlichen Grundlagen nicht entnehmen, dass besondere örtliche Verhältnisse oder gar eine Ausnahmesituation vorliegen müssten; der Verweis auf die Wohnquartiere in Art. 3 Abs. 4 Satz 2 SVG erfolgt in anderem Zusammenhang (Beschränkungen des Verkehrs und besondere Regelungen fürs Parkieren; vgl. dazu Urteil 2A.38/2006 vom 13. Juli 2006 E. 3.4.2, in: ZBl 108/2007 S. 611; RDAF 2008 I S. 580). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, ist die Herabsetzung der Geschwindigkeit bundesrechtskonform, wenn die in Art. 108 SSV umschriebenen Voraussetzungen vorliegen. Keine Rolle spielt dagegen die Gesamtzahl der Anordnungen oder deren Anteil am kommunalen oder kantonalen Strassennetz.

5.
Die Beschwerdeführer halten die erstellten Gutachten für ungenügend.

5.1. Sie machen in erster Linie geltend, diese stammten nicht von einer verwaltungsunabhängigen Stelle, sondern von nicht namentlich genannten Fachleuten der Dienstabteilung für Verkehr, die dem erstinstanzlich verfügenden Polizeivorstand unterstellt sei. Aufgrund des zeitlichen Ablaufs (Konzeptbeschluss des Stadtrats vom Mai 2012; Gutachten vom 31. Juli 2013) sei davon auszugehen, dass die Gutachten nicht der Information und als Entscheidungshilfe für Polizeivorstand und Stadtrat gedienten hätten, sondern lediglich der Umsetzung eines längst gefällten politischen Beschlusses. Ein derartiges Auftragswerk könne nicht als Gutachten i.S.v. Art. 32 Abs. 3 SVG anerkannt werden.
Das Verwaltungsgericht hielt fest, es sei kein verwaltungsunabhängiges Sachverständigengutachten erforderlich; vielmehr lasse auch das Bundesgericht regelmässig Untersuchungsberichte und Gutachten von Verwaltungsstellen zu (mit Hinweis auf BGE 136 II 539 E. 3.1 und 3.2 S. 547 und Urteil 1C 370/2011 vom 9. Dezember 2011 E. 2.6, in: ZBl 114/2013 S. 574). Das städtische Konzept Strassenlärmsanierung durch Geschwindigkeitsreduktion vom 30. Mai 2012 beruhe auf den Ergebnissen des 2009 durchgeführten Pilotversuchs an der Kalchbühlstrasse im Kreis 2, dem akustischen Bericht mit Erleichterungsanträgen im Kreis 2 vom 15. Oktober 2011 sowie weiteren bereits vorhandenen Daten und Studien. Es habe zwar als Grundlage und Vorbereitung für die umstrittenen Lärmsanierungsprojekte und die entsprechenden Lärm- und Verkehrsgutachten gedient; darin habe der Stadtrat aber erst allgemeine Grundsätze für die gesetzlich vorgeschriebene Lärmsanierung definiert. Da noch keine Entscheide über die konkreten Streckenabschnitte getroffen worden seien, sei dieses Vorgehen nicht zu beanstanden.
Diese Erwägungen lassen keine Verletzung von Bundesrecht erkennen. Wie auch das ASTRA in seiner Vernehmlassung bestätigt, verlangen Art. 32 Abs. 3 SVG und Art. 108 Abs. 4 SSV kein unabhängiges Sachverständigengutachten im Sinne von Art. 12 VwVG. Entscheidend ist vielmehr, dass es von Fachleuten erstellt wurde und den gesetzlichen Anforderungen genügt.

5.2. Art. 3 der Verordnung des UVEK vom 28. September 2001 über die Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen (SR 741.213.3) umschreibt die Anforderungen an ein solches Gutachten. Verlangt wird ein Kurzbericht, der namentlich die in lit. a-g umschriebenen Elemente enthalten muss.
Während das Verwaltungsgericht davon ausging, diese Umschreibung könne auch für Tempo-30-Strecken herangezogen werden, betont das ASTRA, dass sich der Regelungsgegenstand der Verordnung auf Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen beschränke. Verwaltungsgericht und ASTRA gehen jedoch übereinstimmend davon aus, dass die Anforderungen an das Gutachten von Fall zu Fall variieren und bei einer Temporeduktion auf einer Haupt- oder Durchgangsstrasse ein strengerer Massstab anzulegen sei als bei Nebenstrassen.
Dies entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach Inhalt und Umfang des Gutachtens vom Zweck der Geschwindigkeitsbegrenzung und den örtlichen Gegebenheiten abhängen (BGE 136 II 539 E. 3.2 S. 549; Urteil 1C 370/2011 vom 9. Dezember 2011 E. 2.5, in: ZBl 114/2013 S. 574). Entscheidend ist, dass die zuständige Behörde die erforderlichen Informationen besitzt, um zu beurteilen, ob eine der Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 SSV erfüllt ist und die Massnahme im Hinblick auf das erstrebte Ziel nötig, zweck- und verhältnismässig ist (vgl. BGE 139 II 145 E. 4.3 S. 166; 136 II 539 E. 3.2 S. 548; Urteil 1C 11/2017 vom 2. März 2018 E. 2.3; je mit Hinweisen).
Handelt es sich - wie vorliegend - um Geschwindigkeitsreduktionen zur Lärmsanierung, müssen insbesondere die Konsequenzen der Temporeduktion aus Lärmsicht (akustische Wirkungen; Änderung der Störwirkung auf die Anwohner) im Gutachten beschrieben und alternative Massnahmen zur Lärmbekämpfung aufgezeigt werden (technische Machbarkeit, Kosten und Nutzen; vgl. Eidgenössische Kommission für Lärmbekämpfung EKLB, Tempo 30 als Lärmschutzmassnahmen, Grundlagenpapier zu Recht - Akustik - Wirkung, Bern 2015, Anh. A). Aufzuzeigen sind aber auch allfällige entgegenstehende Verkehrsinteressen (Verkehrssicherheit und -fluss, Ausweichverkehr, Konsequenzen für den öffentlichen Verkehr, etc.).

5.3. Vorliegend hielt das Verwaltungsgericht fest, die Gutachten seien vom zuständigen Projektleiter der Dienstabteilung Verkehr unter Einbezug von anderen Fachleuten der Stadtverwaltung (Umwelt- und Gesundheitsschutz Zürich, Tiefbauamt und VBZ) erarbeitet und per 31. Juli 2013 abgeschlossen worden. Sie basierten auf den konkreten örtlichen Lärmbelastungen mit den Immissionsgrenzwertüberschreitungen gemäss Lärmbelastungskataster, der Unfallstatistik, der richtplanerischen Einordnung und Klassierung der Strasse, dem Ausbaustandard der Strasse und den Auswertungen der vor Ort vorgenommenen Geschwindigkeitsmessungen und Fahrzeugfrequenzen unter Einbezug des öffentlichen Verkehrs. Sodann ergäben sich aus den Gutachten die raumplanungsrechtlichen Nutzungen in den von den Lärmeinwirkungen betroffenen Gebieten sowie welchen Lärmempfindlichkeitsstufen diese Grundstücke zugeteilt seien. Die notwendigen Verkehrsmessungen und die Analyse der Lärmsituation für die einzelnen Nutzungen lägen vor. Von einer pauschalen Anordnung von Tempo-30-Zonen bzw. -Strecken ohne Prüfung der konkreten Situation auf den einzelnen Streckenabschnitten könne demnach keine Rede sein. Die Gutachten enthielten alle für die Ermittlung des Sanierungsbedarfs
notwendigen Informationen und seien schlüssig. Die Einholung von weiteren Gutachten sei daher nicht geboten.
Mit diesen Erwägungen setzen sich die Beschwerdeführer nicht näher auseinander; insbesondere legen sie nicht dar, inwiefern die Gutachten - namentlich für die verkehrsorientierten Strassen - nicht ausreichten, um die Verhältnismässigkeit der Geschwindigkeitsreduktion zu beurteilen.

5.4. Sie kritisieren pauschal das Lärmkataster und bemängeln das Fehlen von Lärmmessungen, legen aber nicht dar, inwiefern die diesbezüglichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts offensichtlich unrichtig oder rechtlich fehlerhaft seien. Dies ist auch nicht ersichtlich: Grundsätzlich können Lärmimmissionen durch Berechnungen oder Messungen ermittelt werden (Art. 38 LSV und Anh. 2 LSV). An vielen der betroffenen Strassen sind die IGW gemäss Lärmkataster im Übrigen so massiv überschritten, dass sich Kontrollmessungen von vornherein erübrigen. Das BAFU bestätigt denn auch in seiner Vernehmlassung, dass die Gutachten der Empfehlung der EKLB (oben E. 5.2) entsprechen. Insbesondere sei auch der Anteil der Rollgeräusche und der Antriebsgeräusche an den Lärmimmissionen adäquat berücksichtigt worden. Zusammenfassend hält das BAFU fest, dass neue Gutachten auf der Basis zusätzlicher Messungen die Notwendigkeit von Lärmsanierungsmassnahmen nicht in Frage zu stellen vermöchten. Es gibt für das Bundesgericht keinen Grund, von dieser Einschätzung der Bundesfachstelle für den Lärmschutz abzuweichen.

6.
Das ASTRA äussert sich in seiner Vernehmlassung nicht zu den vorliegenden Gutachten, sondern verweist auf seine Stellungnahme im Verfahren 1C 11/2017, ohne darzulegen, inwiefern und auf welchen Strecken die Verhältnisse in Zürich mit denjenigen an der Sevogelstrasse in Basel vergleichbar seien.
Auch seine Kritik, wonach das Verwaltungsgericht bei der Interessenabwägung, insbesondere für Tempo 30 auf verkehrsorientierten Strassen, die Interessen der Verkehrssicherheit und des Verkehrsflusses zu wenig berücksichtigt habe, ist zu pauschal, um eine Überprüfung zu ermöglichen.
Das Verwaltungsgericht hat sich mit den diesbezüglichen Einwänden der Beschwerdeführer auseinandergesetzt und dargelegt, weshalb weder Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit der neuen Tempo-30-Abschnitte von verkehrsorientierten Strassen noch unerwünschter Ausweichverkehr zu befürchten seien. Zudem ging es in Übereinstimmung mit den Gutachten davon aus, dass die Verkehrssicherheit durch die Geschwindigkeitsbeschränkung verbessert werde. Inwiefern diese Annahmen offensichtlich unrichtig bzw. bundesrechtswidrig sein sollen, wird weder von den Beschwerdeführern noch vom ASTRA dargelegt.
Es kann daher offenbleiben, inwieweit die von ihnen getroffene Unterscheidung zwischen verkehrs- und siedlungsorientierten Strassen, unter Anknüpfung an das tatsächliche Vorhandensein von Durchgangsverkehr, sinnvoll ist, oder auf die nach Verkehrsplan und kommunalem Richtplan erwünschte Funktion und Gestaltung der Strassen abzustellen ist, wie die Stadt darlegt.

7.
Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, die neuen Geschwindigkeitsreduktionen und Tempo-30-Zonen würden zu vermehrten Lärmspitzen durch Notfalldienste führen, weil diese beim Befahren der neuen Tempo-30-Strecken schon ab 45 km/h statt bisher ab 65 km/h das Wechselklanghorn einschalten müssten. Das Argument des Verwaltungsgerichts, wonach der Einsatz des Wechselhorns von der Dringlichkeit der Fahrt und nicht von der Höchstgeschwindigkeit abhänge, sei unqualifiziert, weil bei gleicher Dringlichkeit der Einsatz des Horns zunehmen werde.
Wie das BAFU in seiner Vernehmlassung ausführlich darlegt, gibt es jedoch keine gesetzliche Grundlage für die Behauptung der Beschwerdeführer, dass Rettungs- und Polizeifahrzeuge das Wechselklanghorn erst ab einer Geschwindigkeit von 15 km/h über der zulässigen Höchstgeschwindigkeit einschalten müssten. Bei dringlichen Notfallfahrten darf unter Wahrung der gebotenen Sorgfalt von den Verkehrsregeln abgewichen werden (Art. 100 Abs. 4 SVG); Notfallfahrzeuge sind aber nur vortrittsberechtigt, wenn sie sich durch die besonderen Signale ankündigen (Art. 27 Abs. 2 SVG und Art. 16 Abs. 1 VRV); dabei müssen das Blaulicht und das Wechselklanghorn früh- und gleichzeitig eingeschaltet sein (Merkblatt des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation vom 6. Juni 2005 zur Verwendung von Blaulicht und Wechselklanghorn Ziff. 1 und 3). Das Wechselklanghorn dient in erster Linie der Inanspruchnahme des besonderen Vortrittsrechts und ist deshalb bei dringlichen Fahrten grundsätzlich einzuschalten, unabhängig von der Notwendigkeit einer Überschreitung der Höchstgeschwindigkeit. Die Einschätzung der Vorinstanzen, wonach nicht mit einem massgeblich vermehrten Einsatz des Wechselklanghorns auf Tempo-30-Strecken zu rechnen
sei, ist daher nicht zu beanstanden.

8.
Nach dem Gesagten sind die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig. Die Stadt Zürich obsiegt in ihrem amtlichen Wirkungskreis und hat daher keinen Anspruch auf ein Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 1C 117/2017 und 1C 118/2017 werden vereinigt.

2.
Die Beschwerden werden abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

3.
Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 6'000.-- werden den Beschwerdeführern der Verfahren 1C 117/2017 und 1C 118/2017 je zur Hälfte auferlegt.

4.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Stadtrat von Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, dem Bundesamt für Strassen und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. März 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 29 Esame - 1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
¹	Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
²	In caso di dubbio, procede a uno scambio di opinioni con l'autorità che presume competente.

SR 814.41 Ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico (OIF) OIF Art. 13 Risanamenti - 1 Per gli impianti fissi che contribuiscono in modo determinante al superamento dei valori limite d'immissione l'autorità esecutiva ordina, dopo aver sentito il detentore dell'impianto, i risanamenti necessari.
¹	Per gli impianti fissi che contribuiscono in modo determinante al superamento dei valori limite d'immissione l'autorità esecutiva ordina, dopo aver sentito il detentore dell'impianto, i risanamenti necessari.
²	Gli impianti devono essere risanati:
^a	nella maggior misura possibile dal punto di vista tecnico e dell'esercizio e sopportabile sotto il profilo economico, e
^b	in modo che i valori limite d'immissione non siano superati.
³	Se nessun interesse preponderante vi si oppone, l'autorità esecutiva dà la preferenza ai provvedimenti che impediscono o riducono la produzione del rumore rispetto a quelli che ne impediscono o ne riducono semplicemente la propagazione.
⁴	Nessun risanamento deve essere effettuato, se:
^a	i valori limite d'immissione sono superati solo in zone di costruzione non ancora urbanizzate;
^b	sulla base del diritto cantonale di costruzione e di pianificazione del territorio, sul luogo delle immissioni foniche saranno prese misure di pianificazione, sistemazione o costruzione che permetteranno, prima dello scadere dei termini fissati (art. 17), di rispettare i valori limite d'immissione.

SR 814.41 Ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico (OIF) OIF Art. 17 Termini - 1 L'autorità esecutiva fissa i termini per il risanamento e per i provvedimenti d'isolamento acustico a seconda della loro urgenza.
¹	L'autorità esecutiva fissa i termini per il risanamento e per i provvedimenti d'isolamento acustico a seconda della loro urgenza.
²	Per la valutazione dell'urgenza sono determinanti:
^a	l'entità del superamento dei valori limite d'immissione;
^b	il numero delle persone colpite dal rumore;
^c	il rapporto fra la spesa e il giovamento.
³	I risanamenti e i provvedimenti d'isolamento acustico devono essere eseguiti al più tardi 15 anni dopo l'entrata in vigore della presente ordinanza.
⁴	Per la realizzazione di risanamenti e provvedimenti d'isolamento acustico inerenti alle strade il termine (cpv. 3) è prorogato come segue:
^a	fino al 31 marzo 2015 per le strade nazionali;
^b	fino al 31 marzo 2018 per le strade principali ai sensi dell'articolo 12 della legge federale del 22 marzo 198510 concernente l'utilizzazione dell'imposta sugli oli minerali a destinazione vincolata (LUMin) nonché per le altre strade.11
⁵	Per la realizzazione di risanamenti e provvedimenti d'isolamento acustico di impianti ferroviari valgono i termini previsti dalla legge federale del 24 marzo 200012 concernente il risanamento fonico delle ferrovie.13
⁶	I risanamenti e i provvedimenti d'isolamento acustico devono essere realizzati:
^a	entro il 31 luglio 2020, per gli aerodromi militari;
^b	entro il 31 maggio 2016, per gli aerodromi civili sui quali circolano velivoli grandi;
^c	entro il 1° novembre 2016, per gli impianti di tiro civili per i quali vige l'obbligo di risanamento in base alla modifica del 23 agosto 200614 dell'allegato 7;
^d	entro il 31 luglio 2025, per le piazze d'armi, di tiro e d'esercizio militari.15

SR 814.41 Ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico (OIF) OIF Art. 14 Facilitazioni in materia di risanamento - 1 L'autorità esecutiva accorda facilitazioni nella misura in cui:
¹	L'autorità esecutiva accorda facilitazioni nella misura in cui:
^a	il risanamento provoca limitazioni dell'esercizio sproporzionate o costi sproporzionati;
^b	interessi preponderanti, segnatamente nel campo della protezione dei siti, della natura e del paesaggio, della sicurezza del traffico o dell'esercizio, come pure della difesa integrata, si oppongono al risanamento.
²	I valori d'allarme non devono tuttavia essere superati dagli impianti privati non concessionati.

SR 741.11 Ordinanza del 13 novembre 1962 sulle norme della circolazione stradale (ONC) ONC Art. 4^a Limitazioni generali della velocità; norma fondamentale - (art. 32 cpv. 2 LCStr)
¹	La velocità massima generale dei veicoli può raggiungere, se le condizioni della strada, della circolazione e della visibilità sono favorevoli:
^a	50 km/h nelle località;
^b	80 km/h fuori delle località, eccettuato sulle semiautostrade;
^c	100 km/h sulle semiautostrade;
^d	120 km/h sulle autostrade.51
²	La limitazione generale della velocità a 50 km/h (cpv. 1 lett. a) si applica in tutta la zona molto fabbricata, all'interno della località; questa limitazione incomincia al segnale «Velocità massima 50, Limite generale» (2.30.1) e termina al segnale «Fine della velocità massima 50, Limite generale» (2.53.1). Per i conducenti che entrano in una località da strade secondarie poco importanti (come strade che non collegano direttamente tra loro località o quartieri, strade agricole di accesso, strade forestali, ecc.), la limitazione è valevole, anche se manca la segnaletica, appena esiste una zona molto fabbricata.
³	La limitazione generale della velocità a 80 km/h (cpv. 1 lett. b) vale a partire dal segnale «Fine della velocità massima 50, Limite generale» (2.53.1) o «Fine della velocità massima» (2.53) e, lasciando una semiautostrada o un'autostrada, a partire dal segnale «Fine della semiautostrada» (4.04) o dal segnale «Fine dell'autostrada» (4.02).52
^3bis	La limitazione generale della velocità a 100 km/h (cpv. 1 lett. c) vale a partire dal segnale «Semiautostrada» (4.03) e termina al segnale «Fine della semiautostrada» (4.04).53
⁴	La limitazione generale della velocità a 120 km/h (cpv. 1 lett. d) vale a partire dal segnale «Autostrada» (4.01) e termina al segnale «Fine dell'autostrada» (4.02).54
⁵	Se dei segnali indicano altre velocità massime, esse sono applicabili al posto delle limitazioni generali di velocità (cpv. 1); lo stesso vale per le velocità inferiori imposte a certi generi di veicoli dall'articolo 5 o a certi veicoli per decisione dell'autorità competente.

SR 741.21 Ordinanza del 5 settembre 1979 sulla segnaletica stradale (OSStr) OSStr Art. 108 Deroghe alle limitazioni generali della velocità - 1 Per evitare o attenuare pericoli particolari della circolazione stradale, per ridurre un carico ambientale eccessivo o per migliorare la fluidità del traffico, l'autorità o l'USTRA può ordinare deroghe alle limitazioni generali della velocità (art. 4a ONC329) su determinati tratti di strada.330
¹	Per evitare o attenuare pericoli particolari della circolazione stradale, per ridurre un carico ambientale eccessivo o per migliorare la fluidità del traffico, l'autorità o l'USTRA può ordinare deroghe alle limitazioni generali della velocità (art. 4a ONC329) su determinati tratti di strada.330
²	Le limitazioni generali della velocità possono essere ridotte se:
^a	un pericolo è percepibile difficilmente o troppo tardi e non può essere eliminato altrimenti;
^b	determinati utenti della strada necessitano di protezione speciale non altrimenti conseguibile;
^c	consentono di migliorare la fluidità del traffico su tratti molto frequentati;
^d	emissioni eccessive a carico dell'ambiente (rumore, sostanze inquinanti) possono essere ridotte ai sensi della legislazione sulla protezione dell'ambiente. Occorre rispettare tuttavia il principio della proporzionalità.333
³	Il limite generale di velocità può essere aumentato, su strade ben costruite con diritto di precedenza nelle località, se questo provvedimento permette di migliorare la fluidità del traffico senza arrecare svantaggi alla sicurezza e all'ambiente.334
⁴	Prima di fissare una deroga a una limitazione generale della velocità si procede a una perizia (art. 32 cpv. 3 LCStr) per chiarire se il provvedimento è necessario (cpv. 2), opportuno oppure se sono da preferire altre misure. Occorre esaminare in particolar modo se il provvedimento può essere limitato alle ore di punta.335
^4bis	In deroga ai capoversi 1, 2 e 4, la prescrizione di zone con limite di velocità massimo di 30 km/h e delle zone d'incontro è regolata solo dall'articolo 3 capoverso 4 LCStr.336
⁵	Sono permesse le seguenti deroghe alle limitazioni generali della velocità:
^a	sulle autostrade: per velocità inferiori a 120 km/h fino a 60 km/h, la graduazione è di 10 km/h; nell'ambito di raccordi e ramificazioni, ulteriori riduzioni di 10 km/h secondo il grado di costruzione;
^b	sulle semiautostrade: per velocità inferiori a 100 km/h fino a 60 km/h, la graduazione è di 10 km/h; nell'ambito di raccordi e ramificazioni, ulteriori riduzioni di 10 km/h secondo il grado di costruzione;
^c	sulle strade fuori delle località, eccettuate le semiautostrade e le autostrade: per velocità inferiori a 80 km/h, la graduazione è di 10 km/h;
^d	sulle strade all'interno delle località: 80/70/70 km/h; per velocità inferiori a 50 km/h, la graduazione è di 10 km/h;
^e	all'interno delle località con segnaletica per zone: 30 km/h giusta l'articolo 22, rispettivamente 20 km/h giusta l'articolo 22b.
⁶	Il DATEC disciplina i particolari quanto al modo di fissare le deroghe alle limitazioni generali della velocità. Fissa le esigenze relative alla morfologia, alla segnaletica e alla demarcazione per le zone con limite di velocità massimo di 30 km/h e per le zone d'incontro.342

SR 741.21 Ordinanza del 5 settembre 1979 sulla segnaletica stradale (OSStr) OSStr Art. 22^b Zona d'incontro - 1 Il segnale «Zona d'incontro» (2.59.5) designa le strade in quartieri residenziali o commerciali su cui i pedoni e gli utenti di mezzi simili a veicoli possono utilizzare l'intera area di traffico. Questi hanno la precedenza rispetto ai conducenti di veicoli, tuttavia non devono ostacolare inutilmente i veicoli.79
¹	Il segnale «Zona d'incontro» (2.59.5) designa le strade in quartieri residenziali o commerciali su cui i pedoni e gli utenti di mezzi simili a veicoli possono utilizzare l'intera area di traffico. Questi hanno la precedenza rispetto ai conducenti di veicoli, tuttavia non devono ostacolare inutilmente i veicoli.79
²	La velocità massima è di 20 km/h.
³	Il parcheggio è permesso soltanto nei luoghi designati da segnali e da demarcazioni. Per il deposito di velocipedi vigono le prescrizioni generali sul parcheggio.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 12 - L'autorità accerta d'ufficio i fatti e si serve, se necessario, dei seguenti mezzi di prova:
^a	documenti;
^b	informazioni delle parti;
^c	informazioni o testimonianze di terzi;
^d	sopralluoghi;
^e	perizie.

SR 814.41 Ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico (OIF) OIF Art. 38 Metodi di determinazione - 1 Le immissioni foniche sono determinate sotto forma di livello di valutazione Lr o livello massimo Lmass in base a calcoli o misurazioni.44
¹	Le immissioni foniche sono determinate sotto forma di livello di valutazione Lr o livello massimo Lmass in base a calcoli o misurazioni.44
²	Le immissioni foniche degli aeroplani sono di regola determinate mediante calcoli. Tali calcoli vanno eseguiti secondo lo stato riconosciuto della tecnica. L'UFAM raccomanda le procedure di calcolo idonee.45
³	Le esigenze poste ai metodi di calcolo e agli apparecchi di misura sono rette dall'allegato 2.46

SR 741.11 Ordinanza del 13 novembre 1962 sulle norme della circolazione stradale (ONC) ONC Art. 16 Veicoli con diritto di precedenza - (art. 27 cpv. 2 LCStr)
¹	Tutti gli utenti della strada devono dare la precedenza ai veicoli del servizio antincendio, del servizio sanitario, della polizia e del servizio doganale che si annunciano con luce blu e avvisatore a suoni alternati, anche se la circolazione è regolata con segnali luminosi.93
²	Se indispensabile per lasciare immediatamente libera la carreggiata, i conducenti devono spostarsi sul marciapiede, con la necessaria prudenza.94
³	La luce blu e l'avvisatore a suoni alternati possono essere adoperati soltanto se il servizio è urgente e se le norme della circolazione non possono essere rispettate.95
⁴	In caso di guida notturna in servizio d'emergenza la luce blu può essere utilizzata senza avvisatore a suoni alternati se il conducente non deroga considerevolmente alle norme della circolazione e non ricorre al diritto di precedenza straordinario.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.