1C_54/2011 - 2011-04-19 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 54/2011

Sentenza del 19 aprile 2011
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aemisegger, Giudice presidente,
Raselli, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Rossano Guggiari,
ricorrente,

contro

Comune di Cureglia, rappresentato dal Municipio, 6944 Cureglia,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona.

Oggetto
licenza edilizia,

ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia costituzionale contro la sentenza emanata
il 17 dicembre 2010 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Il 5 ottobre 2000 il Municipio di Cureglia ha rilasciato a A.________ una licenza edilizia per realizzare un vivaio con serre per la coltivazione di piante "hors sol" sui fondi part. n. 470 e 778, situati fuori della zona edificabile, in un comparto in parte boschivo e in parte privo di destinazione specifica. L'istante ha realizzato delle opere parzialmente diverse da quelle autorizzate, che sono poi state sanate da una licenza edilizia a posteriori del 9 gennaio 2003 oppure rettificate.

B.
Verso la fine del 2009, il Municipio ha constatato che nelle serre del vivaio erano svolte delle attività di vendita non conformi alle licenze edilizie del 5 ottobre 2000 e del 9 gennaio 2003. Dopo una serie di atti che non occorre qui evocare, il 13 aprile 2010 l'esecutivo comunale ha quindi ordinato a A.________, con la comminatoria penale dell'art. 292 CP, di sospendere immediatamente ogni e qualsiasi attività di vendita sui fondi part. n. 470 e 778 e di sospendere immediatamente ogni e qualsiasi lavoro in contrasto con le licenze edilizie. Il Municipio gli ha inoltre fatto obbligo di inoltrare, entro 30 giorni dalla notificazione, una domanda di costruzione a posteriori per tutte le opere eseguite che non risultano approvate con le suddette licenze edilizie, nonché per il cambiamento di destinazione da vivaio in punto di vendita.

C.
Con decisione del 17 agosto 2010 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha parzialmente accolto un ricorso presentato da A.________ contro la risoluzione municipale. Ha annullato, siccome formulato in modo impreciso, l'ordine di sospendere i lavori non autorizzati dalle citate licenze edilizie e di presentare una domanda di costruzione per gli stessi. Ha per contro confermato l'ordine di sospendere l'attività di vendita e di presentare una domanda di costruzione in sanatoria per la formazione di un punto vendita.

D.
Adito sia da A.________ sia dal Comune di Cureglia, con sentenza del 17 dicembre 2010 il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto entrambi i gravami, quello del Comune nella misura della sua ricevibilità. La Corte cantonale ha in parte annullato la decisione governativa, riformando quella municipale nel senso che era fatto ordine a A.________, sotto comminatoria dell'art. 292 CP, di sospendere immediatamente l'attività del negozio installato senza permesso nelle serre e la vendita di prodotti non coltivati nel vivaio. Gli era inoltre fatto ordine di inoltrare, entro 30 giorni dalla crescita in giudicato della decisione, una domanda di costruzione in sanatoria per il negozio installato senza permesso nelle serre.

E.
A.________ impugna questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale, chiedendo di annullare il dispositivo che gli ordina la predetta sospensione dell'attività di vendita e l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria. Il ricorrente fa valere la violazione del principio dell'uguaglianza giuridica, del divieto dell'arbitrio, del diritto di essere sentito e della libertà economica.

F.
La Corte cantonale si riconferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato e il Municipio di Cureglia si rimettono al giudizio del Tribunale federale.
Con decreto presidenziale del 9 marzo 2011 è stato conferito effetto sospensivo al gravame.

Diritto:

1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua competenza (cfr. art. 29 cpv. 1 LTF) e l'ammissibilità dei ricorsi (DTF 136 II 497 consid. 3 e rinvii).

1.1 Presentato tempestivamente dal proprietario dei fondi oggetto del contestato provvedimento e diretto contro una decisione pronunciata in una causa di diritto pubblico da un'autorità di ultima istanza cantonale, il ricorso in materia di diritto pubblico è di principio ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a , 86 cpv. 1 lett. d, 89 cpv. 1 e 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. c LTF. Non vi è pertanto spazio per un ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 LTF).

1.2 Problematica appare per contro la ricevibilità del ricorso rispetto ai requisiti posti dall'art. 93 cpv. 1 LTF, disposizione sulla quale il ricorrente non si esprime.
1.2.1 Secondo detta norma, il ricorso contro una decisione incidentale è ammissibile se può causare un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (lett. b).
Sono incidentali le decisioni che non pongono termine alla lite e riguardano soltanto una fase del procedimento, assumendo una funzione strumentale rispetto alla pronuncia destinata a concludere la vertenza; queste decisioni possono avere indifferentemente per oggetto una questione formale o materiale, giudicata anteriormente alla decisione finale (DTF 133 V 477 consid. 4.1.3). Un pregiudizio è poi irreparabile nel senso dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF quando è suscettibile di provocare un danno che una decisione favorevole nel merito non permetterebbe di eliminare completamente. Il semplice prolungamento della procedura o l'aumento dei costi collegati alla causa non basta di massima a fondare un simile pregiudizio (DTF 136 II 165 consid. 1.2.1 e rinvii).
Le condizioni di ammissibilità poste dall'art. 93 cpv. 1 LTF, il cui adempimento deve di principio essere dimostrato dal ricorrente (DTF 134 III 426 consid. 1.2 in fine), mirano a sgravare il Tribunale federale, che di massima deve potersi esprimere sull'oggetto del litigio con un'unica decisione, evitando di pronunciarsi parzialmente, senza un esaustivo accertamento della fattispecie, nell'ambito di una prima fase della procedura. Se eventuali pregiudizi possono essere eliminati in modo adeguato anche nel contesto di un esame successivo all'emanazione del giudizio finale, questo Tribunale non entra quindi nel merito di impugnative contro decisioni pregiudiziali e incidentali (DTF 135 II 30 consid. 1.3.2).
1.2.2 In concreto, la Corte cantonale ha in sostanza parzialmente confermato la decisione del Municipio del 13 aprile 2010, segnatamente per quanto riguarda l'ordine di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria per il negozio installato senza permesso nelle serre. Riguardo al provvedimento cautelare della sospensione dell'attività di vendita, la Corte cantonale ha limitato l'ordine municipale ai prodotti non coltivati nel vivaio. Il ricorrente non contesta di per sé, tantomeno con una motivazione conforme agli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF, il provvedimento cautelare in quanto tale, contro il quale può essere fatta valere soltanto la violazione di diritti costituzionali (art. 98 LTF; cfr., sulle esigenze di motivazione, DTF 136 I 49 consid. 1.4.1 e rinvii). Egli contesta essenzialmente la necessità di presentare un'ulteriore domanda di costruzione per svolgere un'attività commerciale, legata in particolare alla vendita di prodotti coltivati altrove.
Ora, il contestato ordine di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria non risolve di per sé il quesito determinante a cui è connesso, ovvero quello della compatibilità o meno dell'attività commerciale concretamente svolta nel vivaio per rapporto ai disposti pianificatori applicabili. Tale ordine implica unicamente l'esigenza di dare avvio ad una procedura formale che, con la collaborazione del proprietario, permetta di verificare compiutamente proprio gli aspetti di legittimità materiale dell'utilizzazione litigiosa, che si risolverà nel rilascio o nel diniego della licenza edilizia (sentenze 1P.717/2004 del 12 agosto 2005, consid. 1.2, in: RtiD I-2006 pag. 144 segg.; 1P.756/2006 del 23 gennaio 2007, consid. 1.4.2). Del resto, nel giudizio impugnato, la Corte cantonale si è limitata a confermare l'esigenza di inoltrare una domanda di costruzione, rilevando rettamente che la questione di sapere se le attività commerciali avviate dal ricorrente all'interno delle serre del vivaio potessero o meno essere autorizzate in sanatoria non doveva ancora essere esaminata in quella sede. Le argomentazioni di merito riguardanti la portata degli interventi e dell'attività svolta sui fondi interessati, comprese le censure riferite alla
sussistenza stessa di un cambiamento di destinazione, potranno pertanto essere addotte dal ricorrente nell'ambito della procedura edilizia che verrà avviata con l'inoltro della domanda di costruzione (cfr. sentenza 1P.717/2004, citata, consid. 1.2.2).
1.2.3 In tali circostanze, il gravame risulta quindi diretto contro una decisione di natura incidentale, che non appare suscettibile di cagionare un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF, non potendosi come visto ravvisare un simile danno nel prolungamento della procedura o nel suo conseguente maggior costo. Né il ricorrente subisce una limitazione della sua attività economica sulla base delle licenze edilizie finora rilasciate, non potendo per contro pretendere di svolgere attività non coperte dalla necessaria licenza edilizia. Quanto alla condizione dell'art. 93 cpv. 1 lett. b LTF, nella fattispecie essa non è manifestamente data. In mancanza di chiari accertamenti vincolanti sull'intervento edilizio e di una sua valutazione approfondita nell'ambito dell'esame della domanda di costruzione, un giudizio immediato da parte di questa Corte non entra infatti in considerazione (cfr. DTF 133 V 477 consid. 5.1).
Contro un'eventuale decisione dell'ultima istanza cantonale, che dovesse negare definitivamente la licenza edilizia o comunque risultare sfavorevole al ricorrente, egli potrà se del caso riproporre le odierne censure nell'ambito di un nuovo ricorso al Tribunale federale (cfr. art. 93 cpv. 3 LTF).

2.
Ne segue che il gravame deve essere dichiarato inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
I ricorsi sono inammissibili.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di Cureglia, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nonché all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.

Losanna, 19 aprile 2011

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Giudice presidente: Il Cancelliere:

Aemisegger Gadoni

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 29 Prüfung - 1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
¹	Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
²	Bestehen Zweifel, ob das Bundesgericht oder eine andere Behörde zuständig ist, so führt das Gericht mit dieser Behörde einen Meinungsaustausch.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 46 Stillstand - 1 Gesetzlich oder richterlich nach Tagen bestimmte Fristen stehen still:
¹	Gesetzlich oder richterlich nach Tagen bestimmte Fristen stehen still:
^a	vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern;
^b	vom 15. Juli bis und mit dem 15. August;
^c	vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar.
²	Absatz 1 gilt nicht in Verfahren betreffend:
^a	die aufschiebende Wirkung und andere vorsorgliche Massnahmen;
^b	die Wechselbetreibung;
^c	Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c);
^d	die internationale Rechtshilfe in Strafsachen und die internationale Amtshilfe in Steuersachen;
^e	die öffentlichen Beschaffungen.18

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide - 1 Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
¹	Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
^a	wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
^b	wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
²	Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar.85 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
³	Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 14 15
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201616 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.17
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.