1C_105/2018 - 2018-12-18 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 105/2018

Urteil vom 18. Dezember 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Sauthier.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Felix Huber,

gegen

Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,

Gemeinderat Glattfelden,
Gemeindeverwaltung, 8192 Glattfelden,
vertreten durch Rechtsanwältin
Marianne Kull Baumgartner.

Gegenstand
Nutzungsplanung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 11. Januar 2018 (VB.2017.00432).

Sachverhalt:

A.
Am 16. März 1999 beschloss die Gemeindeversammlung Glattfelden eine Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung. Diese bestand unter anderem aus der Einzonung des südöstlichen Teils der Parzelle Kat.-Nr. 7754 ("Strick") von der Landwirtschaftszone in die Wohn- und Gewerbezone 2.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich sistierte am 1. September 1999 die hierfür erforderliche Genehmigung, da im betreffenden Bereich sowohl der Planungswert als auch der Immissionsgrenzwert der Empfindlichkeitsstufe III durch den Betrieb des Flughafens überschritten waren. Diese Umstände liessen eine Neueinzonung und Neuerschliessung von Bauzonen zum damaligen Zeitpunkt nicht zu. Nachdem das Lärmschutzrecht revidiert worden war, beantragte der Gemeinderat Glattfelden am 2. Dezember 2015 die Genehmigung der Einzonung "Strick", da dieser nun nichts mehr entgegenstehe. Mit Verfügung vom 25. Oktober 2016 verweigerte jedoch die Baudirektion des Kantons Zürich die Genehmigung mit der Begründung, ein zusätzlicher Bedarf an Bauzonen in der Gemeinde Glattfelden sei nicht ausgewiesen.
Dagegen erhoben sowohl die Politische Gemeinde Glattfelden als auch A.________, Grundeigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 7754, Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses stützte die Verweigerung der Genehmigung durch die Baudirektion und wies den Rekurs am 1. Juni 2017 ab.
Gegen diesen Entscheid reichte A.________ mit Eingabe vom 5. Juli 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ein, welches die Beschwerde am 11. Januar 2018 abwies.

B.
Mit Eingabe vom 28. Februar 2018 führt A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sowie die Verfügung der Baudirektion vom 25. Oktober 2016 und der Entscheid des Baurekursgerichts vom 1. Juni 2017 seien aufzuheben und die Baudirektion sei einzuladen, die nachgesuchte Genehmigung zu erteilen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz bzw. die Gemeinde Glattfelden zurückzuweisen. Subeventualiter sei Dispositiv-Ziffer 2 des angefochtenen Entscheids aufzuheben und die Gerichtsgebühr für das Urteil neu auf Fr. 15'000.-- herabzusetzen.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Weiter beantragen auch die Baudirektion sowie das Bundesamt für Raumentwicklung die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Glattfelden unterstützt den Antrag des Beschwerdeführers. Dieser nahm dazu Stellung.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid öffentlich-rechtlicher Natur (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d sowie Art. 90 BGG). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Als unterliegende Partei ist er durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt (lit. b) und hat als Eigentümer des von der nicht genehmigten Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung betroffenen Grundstücks ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids (lit. c). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist.

1.2. Nicht einzutreten ist hingegen auf die Beschwerde, soweit die Aufhebung der Verfügung der Baudirektion vom 25. Oktober 2016 sowie des Urteils des Baurekursgerichts vom 1. Juni 2017 beantragt wird. Diese sind im Rahmen des Streitgegenstands durch den angefochtenen Entscheid ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gelten als inhaltlich mitangefochten (BGE 136 II 539 E. 1.2 S. 543 mit Hinweis).

2.

2.1. Zur Diskussion steht vorliegend die Genehmigungsfähigkeit der streitbetroffenen Einzonung, wobei diesbezüglich einzig die Frage umstritten ist, ob ein Bedarf nach zusätzlichem Bauland im Sinne von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG (SR 700) in der Gemeinde ausgewiesen ist. Die weiteren Voraussetzungen für eine Neueinzonung gemäss Art. 15 Abs. 4 RPG sind nach den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz erfüllt.

2.2. Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid zusammengefasst fest, der Planungsbericht der Gemeinde Glattfelden erweise sich im Sinne von Art. 47 RPV als klar unvollständig und es lasse sich aus ihm kein Einzonungsbedarf im Sinne von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG ableiten.

2.3. Der Beschwerdeführer ist demgegenüber der Auffassung, die Vorinstanz habe die strittige Genehmigung zu Unrecht gestützt auf Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG verweigert. Es treffe nicht zu, dass der Planungsbericht nicht darlege, wie gross der Bedarf an Bauland in den nächsten 15 Jahren sei. Dieser könne zudem nicht alleine durch die Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven gedeckt werden.

3.

3.1. Nach Art. 15 Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Gemäss Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG kann Land einer Nichtbauzone einer Bauzone zugewiesen werden, wenn es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird.

3.2. Der Richtplan des Kantons Zürich schreibt vor, dass die Gemeinden als kommunale Planungsträgerinnen Möglichkeiten zur Siedlungsentwicklung nach innen zu prüfen haben (vgl. Ziffer 2.2.3 lit. c Abs. 5 des Richtplans). Diese umfassen insbesondere das Ausschöpfen des Potenzials, das in den überbauten Bauzonen gemäss Bau- und Zonenordnung theoretisch noch möglich wäre, sowie die Erhöhung der Dichte in bestehenden Bauzonen. Der Bedarf an Nutzfläche soll in erster Linie durch eine Siedlungsentwicklung nach innen gedeckt werden. Das kantonale Raumordnungskonzept gibt vor, dass das Bevölkerungswachstum vor allem in den städtischen Handlungsräumen aufgenommen werden soll. Das Gemeindegebiet Glattfelden ist demgegenüber dem Handlungsraum "Kulturlandschaft" zugeordnet, in welchem lediglich 20 % des Siedlungswachstums stattfinden soll (vgl. Ziffer 1.3 f. des Richtplans).

3.3. Gemäss Art. 47 Abs. 1 RPV (SR 700.1) ist die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, verpflichtet, der kantonalen Genehmigungsbehörde Bericht darüber zu erstatten, wie die Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Art. 47 Abs. 2 RPV sieht sodann vor, dass die Behörde insbesondere darzulegen hat, welche Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen bestehen und welche notwendigen Massnahmen in welcher zeitlichen Folge ergriffen werden, um diese Reserven zu mobilisieren oder die Flächen einer zonenkonformen Überbauung zuzuführen.

4.

4.1. Die bundesrechtlichen Vorgaben machen deutlich, dass die Nutzung der inneren Potenziale im bestehenden Siedlungsgebiet grundsätzlich Vorrang hat. Eine Einzonung kommt deshalb nur in Frage, wenn trotz der konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven ein Bedarf an Bauland besteht. Darüber hat die Gemeinde in ihrem Planungsbericht gemäss Art. 47 Abs. 2 RPV Bericht zu erstatten.

4.2. Der Planungsbericht der Gemeinde Glattfelden befasst sich lediglich in Ziffer 6.6 mit den Nutzungsreserven im weitgehend überbauten Gebiet. Demnach verfüge die Gemeinde zwar noch über ausreichend theoretische Reserven für ein moderates Wachstum in den nächsten 10 bis 15 Jahren, hingegen gäbe es nur noch wenige grössere zusammenhängende unüberbaute Flächen. Indessen kann dem Bericht nicht entnommen werden, in welchem Umfang die Gemeinde über Nutzungsreserven im weitgehend überbauten Gebiet verfügt und wo nach den geltenden Nutzungsplänen eine dichtere bzw. bessere Nutzung zulässig oder sogar sachlich geboten wäre. Die Gemeinde hat in ihrem Planungsbericht keinen Bezug darauf genommen, wie viele innere Nutzungsreserven auf ihrem Gemeindegebiet vorhanden sind und wie sie gedenkt, diese zu mobilisieren und somit das Potenzial in den überbauten Bauzonen auszuschöpfen.
Gemäss der herrschenden Lehre und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind bei der Bedarfsprognose aber nicht nur die unüberbauten, sondern auch die überbauten Grundstücke, welche Nutzungsreserven aufweisen, zu berücksichtigen. Um die haushälterische Nutzung des Bodens zu gewährleisten, müssen auch die unausgeschöpften Nutzungsmöglichkeiten im überbauten Gebiet mitberücksichtigt werden (vgl. BGE 136 II 204 E. 6.2.2 S. 208 [zu Art. 15 aRPG]; Urteil 1C 280/2016 vom 4. Januar 2017 E. 3.5; je mit Hinweisen; Botschaft zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar 2010, BBI 2010 1049 f. Ziff. 2.4; AEMISEGGER/KISSLING, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, N. 98 zu Art. 15 RPG; ALAIN GRIFFEL, Raumplanungs- und Baurecht, 3. Aufl. 2017, S. 50; HETTICH/MATHIS, in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 1.45). Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz daher zu Recht festgehalten, der Planungsbericht der Gemeinde sei unvollständig, da er sich hinsichtlich der zentralen Frage nach bestehenden Nutzungsreserven lediglich auf Gemeinplätze, die nicht näher vertieft und belegt worden seien, beschränke. Die Gemeinde wäre aber gemäss der erwähnten Rechtsprechung verpflichtet gewesen, bei ihrer Bedarfsprognose im
Planungsbericht aufzuzeigen, wie sie welche inneren Nutzungsreserven in Zukunft mobilisieren will.

4.3. Die Vorinstanz verwies im angefochtenen Entscheid auf die Feststellungen der Baudirektion, wonach im Gemeindegebiet grosse innere Reserven bestünden. Der Ausbaugrad der Gemeinde habe 2013 bei ca. 58 % gelegen und damit unterhalb des kantonalen Mittelwerts, weshalb ein Verdichtungspotenzial vorliege. Insofern sei eine Umzonung aufgrund der überkommunalen Vorgaben nicht angezeigt. Die Vorinstanz hielt weiter fest, gemäss der Bauzonenstatistik (2014) des Amts für Raumentwicklung stünden in der Gemeinde 11.1 ha unbebaute Bauzone in Wohn- und Mischzonen zur Verfügung. Diese Ausführungen werden grundsätzlich weder vom Beschwerdeführer noch von der Gemeinde bestritten. Sie berufen sich aber darauf, die Vorinstanz habe bei ihrer Berechnung die besondere Würdigung der 3.5 ha grossen gemeindeeigenen Parzelle Kat.-Nr. 5842 unberücksichtigt gelassen. Diese falle aufgrund ihrer Lage innerhalb der lärmschutzrechtlich relevanten Abgrenzungslinie des Flughafens als realisierbare Nutzungsreserve ausser Betracht und hätte daher nicht ohne weiteres den Baulandreserven zugerechnet werden dürfen. Folglich werde das streitbetroffene einzuzonende Gebiet "Strick" offensichtlich als Bauland benötigt.
Die Auffassung der Vorinstanz, es sei unklar geblieben, in welcher Weise die Lage der gemeindeeigenen Parzelle Kat.-Nr. 5842 innerhalb der Abgrenzungslinie die bauliche Nutzung tatsächlich beeinträchtige, weshalb die Parzelle zu den Nutzungsreserven hinzuzurechnen sei, ist nicht zu beanstanden. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die Ausführungen der Baudirektion in ihrer Stellungnahme vom 18. April 2018 an das Bundesgericht zu beachten. Sie hat diesbezüglich auf Art. 31a der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) verwiesen, wonach die Planungs- und Immissionsgrenzwerte für Fluglärm als eingehalten gelten sollen, sofern die in Abs. 1 lit. a bis c dieser Bestimmung genannten baulich-technischen Massnahmen an Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen getroffen werden. Mit diesen Ersatzmassnahmen am Immissionsort sollen Einzonungen, Erschliessungen und Baubewilligungen im fluglärmbelasteten Gebiet ermöglicht werden (dazu CHRISTOPH JAEGER, in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 4.275; ADRIAN GOSSWEILER, Entschädigungen für Lärm von öffentlichen Verkehrsanlagen, 2014, S. 151 mit Hinweis auf das Problem der gesetzlichen Grundlage dieser Bestimmung). Im Übrigen behauptet der Beschwerdeführer selbst
bloss, die Planungswerte könnten für die Nachtstunden "nicht ohne weiteres" eingehalten werden. Die Lage der rechtskräftig eingezonten Parzelle Kat.-Nr. 5842 innerhalb der Abgrenzungslinie spricht somit nicht offensichtlich gegen deren Qualifikation als Teil der inneren Nutzungsreserven der Gemeinde.

4.4. Unbehelflich ist schliesslich die Rüge des Gemeinderats, wonach es sich bei der Argumentation der Vorinstanz, es seien genügend Reserven vorhanden, um eine rein theoretische Modellrechnung handle, ohne dass auf den Umstand Rücksicht genommen worden sei, wonach die inneren Nutzungsreserven nicht mobil seien. Es wäre die Aufgabe der planenden Behörde gewesen, genau aufzuzeigen, weshalb ein konkreter Baulandbedarf vorliegt und dieser durch die theoretisch vorhandenen Reserven nicht gedeckt werden kann. Die allgemeine Behauptung des Beschwerdeführers und der Gemeinde, wonach neben der umstrittenen Parzelle auf dem Gemeindegebiet trotz Baulandreserven kein vergleichbares grosses und zusammenhängendes Grundstück bestehe, welches sich für eine grössere Überbauung eigne, genügt jedenfalls nicht. Allein aufgrund dieser Behauptung wird weder ein konkreter Baulandbedarf ersichtlich noch ist ein solcher dadurch rechtsgenüglich nachgewiesen. Hinzu kommt, dass sich dem Planungsbericht auch keine Informationen betreffend die zu erwartende Bevölkerungsentwicklung entnehmen lassen (dazu AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., N. 54 zu Art. 15 RPG). Es bleibt daher unklar, ob im vorliegenden Gemeindegebiet überhaupt mit einem Bevölkerungswachstum - und
damit einhergehend mit einem erhöhten Bedarf an Bauland - zu rechnen ist.
Damit aber ein Baulandbedarf nachgewiesen ist, bedarf dieser einer gewissen Konkretisierung und kann nicht alleine durch allgemeine Behauptungen gerechtfertigt werden (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., N. 54 zu Art. 15 RPG). An dieser mangelt es vorliegend. Insofern vermag auch der pauschale und nicht näher substanziierte Hinweis auf die fehlende Überbauungsabsicht der jeweiligen Grundeigentümer nicht zu genügen. Wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat, kennt das kantonale Recht schon heute planerische Möglichkeiten der Mobilisierung von Baulandreserven.

4.5. Nach dem klaren Wortlaut von Art. 47 Abs. 2 RPV ist es vorliegend Sache der Gemeinde, der Genehmigungsbehörde aufzuzeigen, welche Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen bestehen und welche notwendigen Massnahmen in welcher zeitlichen Folge ergriffen werden, um diese Reserven zu mobilisieren oder die Flächen einer zonenkonformen Überbauung zuzuführen. Hat die für den Erlass des Nutzungsplans zuständige Behörde dies unterlassen, ist es - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - nicht Aufgabe der Genehmigungsbehörde, geschweige denn der Rechtsmittelinstanzen, von Amtes wegen aufwändige Abklärungen zu diesen Fragen vorzunehmen; sie können diesfalls vielmehr davon ausgehen, die Voraussetzungen, Land neu einer Bauzone zuzuweisen, seien nicht erfüllt.

5.
Im Übrigen ist auch die Rüge des Beschwerdeführers, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt, unbegründet. Wie sich aus den obenstehenden Erwägungen ergibt, hat sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ausführlich zu seinen Vorbringen geäussert. Diese ist nicht gehalten, sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinanderzusetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich zu widerlegen (BGE 141 III 28 E. 3.2.4 S. 41 mit Hinweisen). Dass die Vorinstanz seiner Argumentation nicht gefolgt ist und diese mit einer aus seiner Sicht nicht überzeugenden Begründung abgelehnt hat, verletzt weder seinen Anspruch auf rechtliches Gehör noch das Willkürverbot.

6.
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Vorinstanz kein Bundesrecht verletzt hat, indem sie die Auffassung des Baurekursgerichts sowie der Baudirektion gestützt und festgehalten hat, die Einzonungsvoraussetzungen gemäss Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG seien nicht erfüllt, weshalb das Gebiet "Strick" Kat.-Nr. 7754 nicht eingezont werden dürfe.

7.

7.1. Schliesslich kritisiert der Beschwerdeführer die Höhe der Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.--, welche ihm die Vorinstanz auferlegte. Zur Begründung führt er aus, die Vorinstanz habe den Gebührenrahmen vollständig ausgeschöpft, was sie lediglich mit dem hohen Streitwert begründe. Die weiteren Kriterien gemäss § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 23. August 2010 (GebV VGr; LS 175.252) habe sie hingegen völlig ausser Acht gelassen. Zudem könne bei der festgesetzten Gebühr keine Rede mehr von einem wohlfeilen Verfahren sein, worauf er gemäss Art. 18 Abs. 1 der Kantonsverfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 Anspruch habe (KV; LS 101). Die materiellen Erwägungen betreffend die zu behandelnde, nicht besonders schwierige Rechtsfrage würden sich sodann auf anderthalb Seiten beschränken. Zudem sei zu beachten, dass es sich nicht um eine rein finanzielle Angelegenheit handle. Angemessen sei eine Gebühr von Fr. 15'000.--.

7.2. Die Gerichtsgebühr findet ihre rechtliche Grundlage namentlich in § 65a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2). Gemäss dieser Bestimmung legt das Verwaltungsgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Die Gebühr beträgt in der Regel 500 bis 50'000 Franken (Abs. 1). Im Übrigen richtet sich die Gebührenerhebung nach §§ 13-16 VRG und nach der Verordnung des Verwaltungsgerichts (Abs. 2).
Gemäss § 3 Abs. 3GebV VGr beträgt die Gebühr bei Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert in der Regel 1'000 bis 50'000 Franken. Für besonders aufwendige Verfahren kann die Gerichtsgebühr verdoppelt werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr).

7.3. Soweit die Vorinstanz vorliegend die Gerichtsgebühren damit begründete, dass bei deren Bemessung dem sehr hohen Streitwert Rechnung zu tragen sei, welcher sich aufgrund der betroffenen Fläche von 13'000 m2 und einem Verkehrswert von Fr. 500.--/m2ergebe, kann ihr von vornherein nicht gefolgt werden. Jedenfalls im öffentlichen Recht ist das Vorliegen eines Streitwerts zu verneinen, wenn die private Partei zwar vermögensrechtliche Interessen verfolgt, für das Gemeinwesen als Gegenpartei jedoch nicht-monetäre Interessen im Vordergrund stehen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg], Kommentar VRG, N. 13 zu § 65a). Dies trifft nach der Rechtsprechung für baurechtliche Streitigkeiten zu (vgl. etwa Urteil 1C 156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 8.1.2; 1C 459/2017 vom 12. Januar 2018 E. 5.2) und muss für planungsrechtliche Verfahren erst recht gelten: dort ist die Höhe eines Streitwertes im Allgemeinen noch weniger bestimmbar, denn selbst die Einzonung eines Areals hat nicht direkt die Realisierung des Bodenwerts zur Folge. Ausserdem stehen in Planungsfragen regelmässig Aspekte der sachgerechten Zonierung, also raumplanerische und umweltrechtliche - und damit in erster Linie öffentliche - Interessen im Vordergrund (so schon das Urteil
1P.444/2002 vom 23. Juli 2003 E. 2.4.2). Es ist daher das tatsächliche Streitinteresse zu berücksichtigen. Dieses ist im vorliegenden Fall als relativ hoch einzuschätzen, verlangt doch der Beschwerdeführer die Einzonung einer Fläche von 13'000 m2. In Frage stand vorliegend die Genehmigungsfähigkeit einer Einzonung. Die von der Vorinstanz zu klärenden Rechtsfragen waren dagegen nicht besonders schwierig, was diese auch selbst nicht geltend macht; umstritten war bereits vor der Vorinstanz lediglich die Frage, ob die Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG erfüllt sind. Sodann bewegte sich auch der Zeitaufwand im Rahmen eines höchstens durchschnittlichen Verfahrens, zumal das angefochtene Urteil insgesamt 15 Seiten umfasst, die Parteien keine umfangreichen Rechtsschriften eingereicht hatten und die Vorinstanz weder einen Augenschein durchgeführt noch weitergehende Beweismassnahmen angeordnet hatte. Schliesslich hat sie in Dreierbesetzung die Rechtsauffassung des Baurekursgerichts bestätigt. Die massgeblichen Bemessungsfaktoren sprechen somit höchstens für einen mittelschweren und eher wenig aufwändigen Fall. Unter diesen Umständen verletzt die erhobene Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.-- das Äquivalenzprinzip. Zwischen der
erhobenen Gebühr und dem objektiven Wert des angefochtenen Urteils besteht ein offensichtliches Missverhältnis.
Demnach rechtfertigt es sich, die vorinstanzliche Gerichtsgebühr gemäss dem Eventualantrag des Beschwerdeführers gestützt auf das Äquivalenzprinzip auf Fr. 15'000.-- zu reduzieren, ohne dass zu prüfen ist, ob eine weitere Reduktion angezeigt gewesen wäre. Auch kann offenbleiben, ob der Anspruch auf eine wohlfeile Erledigung des Verfahrens gemäss Art. 18 Abs. 1 KV/ZH über das Äquivalenzprinzip hinausgeht (vgl. zum Ganzen das zur Publ. vorgesehene Urteil 1C 358/2017 vom 5. September 2018).

8.
Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als das angefochtene Urteil bezüglich der Gerichtskosten von Fr. 50'000.-- für das vorinstanzliche Verfahren aufzuheben ist und diese Kosten auf Fr. 15'000.-- zu reduzieren sind. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Parteien werden im Umfang ihres Unterliegens grundsätzlich kosten- und entschädigungspflichtig (Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 1 sowie 2 BGG). In Anbetracht seiner berechtigten Rüge betreffend die Gerichtsgebühr der Vorinstanz ist dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren lediglich eine reduzierte Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- aufzuerlegen. Der Kanton Zürich hat dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren sodann eine reduzierte Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 BGG). Die in ihrem amtlichen Wirkungskreis handelnde Behörde hat hingegen praxisgemäss keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Ziffer 2 des Dispositvs des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 11. Januar 2018 dahingehend abgeändert, dass die Gerichtsgebühr auf Fr. 15'000.-- festgesetzt wird, was zuzüglich der Zustellkosten von Fr. 250.-- zu einem Total von Fr. 15'250.-- führt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Dem Beschwerdeführer werden für das bundesgerichtliche Verfahren reduzierte Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- auferlegt.

3.
Der Kanton Zürich hat dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'500.-- zu entrichten.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Baudirektion des Kantons Zürich, dem Gemeinderat Glattfelden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 18. Dezember 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Die Gerichtsschreiberin: Sauthier

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
¹	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
²	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
³	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
⁴	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
^a	è idoneo all'edificazione;
^b	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
^c	le superfici coltive non sono frazionate;
^d	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
^e	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
⁵	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
¹	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
²	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
³	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
⁴	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
^a	è idoneo all'edificazione;
^b	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
^c	le superfici coltive non sono frazionate;
^d	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
^e	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
⁵	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 47 Informazione nei confronti dell'autorità cantonale preposta all'approvazione - 1 L'autorità che emana i piani di utilizzazione informa l'autorità cantonale preposta all'approvazione (art. 26 cpv. 1 LPT) su come i piani di utilizzazione tengono conto degli scopi e dei principi della pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT), dei suggerimenti provenienti dalla popolazione (art. 4 cpv. 2 LPT), dei piani settoriali e delle concezioni della Confederazione (art. 13 LPT), del piano direttore (art. 8 LPT) e delle esigenze poste dall'ulteriore diritto federale, in particolare dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente.
¹	L'autorità che emana i piani di utilizzazione informa l'autorità cantonale preposta all'approvazione (art. 26 cpv. 1 LPT) su come i piani di utilizzazione tengono conto degli scopi e dei principi della pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT), dei suggerimenti provenienti dalla popolazione (art. 4 cpv. 2 LPT), dei piani settoriali e delle concezioni della Confederazione (art. 13 LPT), del piano direttore (art. 8 LPT) e delle esigenze poste dall'ulteriore diritto federale, in particolare dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente.
²	In particolare, indica le riserve di utilizzazione presenti nelle zone edificabili esistenti e le misure da adottare, nonché i tempi entro cui adottarle, per poter sfruttare tali riserve oppure per poterle edificare in modo conforme alla destinazione della zona.75

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 1 Scopi - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
²	Essi sostengono con misure pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a:
^a	proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio;
^abis	promuovere lo sviluppo centripeto degli insediamenti preservando una qualità abitativa adeguata;
^b	realizzare insediamenti compatti;
^bbis	creare e conservare le premesse territoriali per le attività economiche;
^c	promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del Paese e decentralizzare adeguatamente l'insediamento e l'economia;
^d	garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese;
^e	garantire la difesa nazionale;
^f	promuovere l'integrazione degli stranieri e la coesione sociale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
¹	Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
²	Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre:
^a	mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture;
^b	integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti;
^c	tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso;
^d	conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi;
^e	permettere che il bosco adempia le sue funzioni.
³	Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare:
^a	ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici;
^abis	adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative
^b	preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti;
^c	mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali;
^d	assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi;
^e	inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati.
⁴	Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare:
^a	tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti;
^b	rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici;
^c	evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 4 Informazione e partecipazione - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla presente legge.
¹	Le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla presente legge.
²	Esse provvedono per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio.
³	I piani previsti dalla presente legge sono pubblici.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 13 Concezioni e piani settoriali - 1 La Confederazione elabora i fondamenti per poter adempiere i suoi compiti d'incidenza territoriale; essa definisce le concezioni e i piani settoriali necessari e li coordina tra di loro.
¹	La Confederazione elabora i fondamenti per poter adempiere i suoi compiti d'incidenza territoriale; essa definisce le concezioni e i piani settoriali necessari e li coordina tra di loro.
²	Essa collabora con i Cantoni e comunica loro per tempo le sue concezioni, i suoi piani settoriali e i suoi progetti edilizi.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 8 Contenuto minimo dei piani direttori - 1 Ogni Cantone elabora un piano direttore, nel quale definisce almeno:
¹	Ogni Cantone elabora un piano direttore, nel quale definisce almeno:
^a	il suo sviluppo territoriale;
^b	le modalità di coordinamento delle attività d'incidenza territoriale in vista dello sviluppo che intende perseguire;
^c	i tempi e i mezzi previsti per l'attuazione.
²	I progetti con ripercussioni considerevoli sul territorio e sull'ambiente necessitano di una base nel piano direttore.

SR 814.41 Ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico (OIF) OIF Art. 31^a Disposizioni speciali per gli aeroporti con traffico di velivoli grandi - 1 In prossimità di aeroporti sui quali circolano velivoli grandi, i valori di pianificazione e i valori limite d'immissione secondo l'allegato 5 numero 222 sono rispettati durante le ore notturne se:
¹	In prossimità di aeroporti sui quali circolano velivoli grandi, i valori di pianificazione e i valori limite d'immissione secondo l'allegato 5 numero 222 sono rispettati durante le ore notturne se:
^a	dalle ore 24 alle 6 non è prevista alcuna attività aerea;
^b	i locali sensibili al rumore sono protetti contro il rumore esterno e interno almeno secondo le esigenze maggiorate in materia di isolamento acustico previste dalla norma SIA 181 del 1° giugno 200629 della Società svizzera degli ingegneri e degli architetti; e
^c	le camere da letto:
^c1	dispongono di una finestra che si chiude automaticamente tra le ore 22 e le 24 e si può aprire automaticamente nelle restanti ore, e
^c2	sono concepite in modo da garantire un clima adeguato dei locali.
²	Al momento della delimitazione o dell'urbanizzazione di zone edificabili, l'autorità competente provvede affinché le esigenze di cui al capoverso 1 lettere b e c siano definite in modo vincolante per i proprietari fondiari.
³	L'UFAM emana raccomandazioni per l'esecuzione del capoverso 1 lettera c. A tal fine, tiene conto delle norme tecniche determinanti.

SR 131.212 Costituzione del Cantone di Berna, del 6 giugno 1993 (CostC) CostC Art. 18 - 1 Ognuno ha il diritto di consultare i dati che lo concernono e di esigere che quelli errati vengano rettificati e quelli inadeguati o superflui, distrutti.
¹	Ognuno ha il diritto di consultare i dati che lo concernono e di esigere che quelli errati vengano rettificati e quelli inadeguati o superflui, distrutti.
²	Le autorità possono trattare dati personali soltanto se ve n'è una base legale e soltanto se i dati sono adeguati e necessari per l'adempimento dei loro compiti.
³	Esse si assicurano che i dati trattati siano corretti e provvedono affinché questi dati non possano essere oggetto di un impiego abusivo.

SR 131.211 Costituzione del Cantone di Zurigo, del 27 febbraio 2005 Cost./ZH Art. 18 - 1 Nei procedimenti giudiziari o amministrativi, ognuno ha diritto che la sua causa sia trattata rapidamente e a costi ragionevoli.
¹	Nei procedimenti giudiziari o amministrativi, ognuno ha diritto che la sua causa sia trattata rapidamente e a costi ragionevoli.
²	Le parti hanno diritto a una decisione motivata e indicante i rimedi giuridici.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.