1C_130/2019 - 2019-06-18 - Procedura amministrativa

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 130/2019

Arrêt du 18 juin 2019

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Karlen et Fonjallaz.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________,

recourant,

contre

Conseil d'Etat du canton de Fribourg.

Objet
Mesures d'éloignement,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative, du 25 janvier 2019 (602 2018 80).

Faits :

A.
Par arrêté du 5 juin 2018, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a interdit à A.________, pour une durée de deux ans et sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP, d'accéder à l'ensemble des bureaux de l'administration cantonale à moins d'y être expressément invité, de parquer sans autorisation tout véhicule devant les bâtiments appartenant à l'Etat ou en possession de celui-ci et d'accéder au domicile des membres du Conseil d'Etat. En outre, A.________ était invité à s'adresser à l'Etat de Fribourg exclusivement par écrit et uniquement par l'intermédiaire de la Chancellerie d'Etat qui se chargerait de faire suivre ses correspondances. Cet arrêté retient que l'intéressé s'était régulièrement rendu dans les bureaux de l'adminis-tration, interpellant fonctionnaires et administrés et demandant à être reçu par des magistrats et collaborateurs de l'Etat, refusant de quitter les lieux et obligeant à requérir l'intervention de la police; il avait également parqué son véhicule, portant des tracts injurieux à l'égard de l'Etat et de certains de ses agents, devant les édifices de l'administration cantonale; à maintes reprises, il était intervenu au domicile de plusieurs membres du Conseil d'Etat en leur tenant des propos
insultants. Ces interventions étaient de plus en plus fréquentes depuis 2016.
Sur recours de A.________, la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a confirmé cette décision. L'Etat pouvait restreindre l'accès aux bureaux de son administration dès lors que l'intéressé ne désirait pas effectuer de démarche officielle mais faire scandale en paralysant l'activité administrative et en importunant les utilisateurs des locaux. La mesure visait à mettre un terme à cet usage abusif et apparaissait proportionnée puisque l'intéressé conservait la possibilité d'accéder aux services de l'Etat. De même, le parcage abusif d'un véhicule afin d'exposer des tracts insultants constituait un usage accru du domaine public qui n'était pas protégé par la liberté d'expression. L'interdiction d'accès au domicile privé des Conseillers d'Etat était également justifiée, ceux-ci ayant fait clairement savoir qu'ils s'opposaient à cet accès.

B.
Par acte du 2 mars 2019 (avec une correction apportée le même jour), A.________ forme un recours par lequel il demande l'annulation de l'arrêt cantonal et de l'arrêté du Conseil d'Etat, subsidiairement le renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision.
La Cour cantonale renvoie aux considérants de son arrêt et conclut au rejet du recours. Le Conseil d'Etat conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le recourant a par la suite requis une dispense d'avance de frais, subsidiairement l'octroi de l'assistance judiciaire. Il a répliqué aux arguments du Conseil d'Etat.

Considérant en droit :

1.
L'objet du recours est une mesure d'interdiction d'accéder aux locaux de l'administration cantonale, de parquer devant les bâtiments de l'Etat et d'accéder au domicile des membres du Conseil d'Etat. L'arrêté du 5 juin 2018 ne statue sur aucune prétention pécuniaire. Dès lors, même si le recourant évoque un préjudice d'environ 200'000 fr., ses conclusions se limitent à l'annulation des décisions entreprises et ne sont donc pas de nature pécuniaire, contrairement à ce que soutient le Conseil d'Etat. Le recours en matière de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF est par conséquent ouvert indépendam-ment de toute valeur litigieuse ou de l'existence d'une question de principe. Le recourant a qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF et le recours a été déposé en temps utile.

2.
Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Le recourant ne peut critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358), et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, le recourant doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. Les faits et les critiques invoqués de manière appellatoire sont irrecevables (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356). Par ailleurs, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut en principe être présenté devant le Tribunal fédéral (art. 99 al. 1 LTF).
Contestant les faits retenus par les instances précédentes, le recourant affirme qu'il n'aurait pas interpellé les administrés, mais les aurait simplement « informés des dérives de l'Etat et de ses magistrats ». Il se défend aussi d'avoir voulu exercer une pression sur l'Etat, d'avoir tenu des propos insultants et d'avoir entravé le fonctionnement de l'administration. Dans la mesure où il s'agit là de simples contestations de l'état de fait retenu, sans référence à aucune pièce du dossier ou à tout autre moyen de preuve, le grief est purement appellatoire et dès lors irrecevable.

3.
Le recourant estime que les membres du Conseil d'Etat, visés par ses dénonciations, auraient dû se récuser, tout comme les juges cantonaux, également visés par des plaintes et liés aux personnes impliquées. Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé à plusieurs reprises sur le mérite de cet argument en rappelant notamment que l'appartenance à un club ou un parti politique ne suffisait pas pour mettre en doute l'indépendance des magistrats (arrêts 1B 414 2018 du 26 septembre 2018 consid. 4; 1B 78/2018 du 3 mai 2018 consid. 5 et les références citées). Faute pour le recourant d'apporter plus de précisions sur ses motifs de récusation, le grief est irrecevable.

4.
Sur le fond, le recourant se contente de reprendre ses thèses et de se poser en lanceur d'alerte. Il affirme que la décision du 5 juin 2018 ne respecterait ni la loi, ni la constitution ni ses propres droits. Il estime que l'interdiction d'accès violerait sa liberté de mouvement et que l'interdiction d'informer la population serait une entrave à la liberté de penser, de parole et d'information. Il estime que la possibilité de communiquer par écrit avec l'administration serait illusoire dès lors que celle-ci ne répond pas à ses courriers.

4.1. Conformément à l'art. 42 al. 1 LTF, le mémoire de recours doit être motivé et contenir des conclusions. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi la décision attaquée viole le droit (art. 42 al. 2 LTF). Selon la jurisprudence, pour répondre à cette exigence, la partie recourante est tenue de discuter au moins sommairement les considérants de l'arrêt entrepris (ATF 140 III 86 consid. 2 p. 88 ss et 115 consid. 2 p. 116 s.; 134 II 244 consid. 2.1 p. 245 s.); en particulier, la motivation doit être topique, c'est-à-dire se rapporter à la question juridique tranchée par l'autorité cantonale (ATF 123 V 335; arrêt 6B 970/2017 du 17 octobre 2017 consid. 4). S'agissant d'une mesure de droit cantonal, l'art. 106 al. 2 LTF pose des exigences de motivation accrues, le recourant devant exposer de manière claire et détaillée en quoi l'acte attaqué viole ses droits fondamentaux (cf. ATF 142 I 99 consid. 1.7.2 p. 106; 141 I 36 consid. 1.3 p 41).

4.2. En l'occurrence, le recourant ne conteste pas le fondement juridique de la décision attaquée; le Conseil d'Etat mentionne les art. 926 CC ainsi que l'art. 3 de la loi cantonale sur le domaine public et l'arrêt attaqué rappelle que l'exécutif peut réglementer l'accès aux bâtiments administratifs; faute de tout grief sur ce point il n'y a pas lieu d'examiner d'office si les dispositions précitées constituent des bases légales suffisantes.

4.3. Pour l'essentiel, le recourant conteste avoir importuné le personnel de l'administration ou les usagers, et exercé des pressions sur l'Etat. Il ressort de l'arrêté du Conseil d'Etat que le recourant s'est rendu régulièrement dans les locaux de l'administration cantonale, exigeant d'être reçu par certains magistrats et collaborateurs et refusant de quitter les lieux en dépit de l'absence des personnes demandées, l'autorité étant contrainte à requérir l'intervention de la police; il lui est aussi reproché d'être intervenu à maintes reprises au domicile privé de plusieurs membres du Conseil d'Etat, tenant des propos insultants à leur égard. Comme cela est relevé ci-dessus, le recourant tente d'exposer les raisons de ses agissements mais ne remet pas en cause la matérialité de ces faits, qui font apparaître que la mesure contestée repose sur un intérêt public suffisant. Celle-ci respecte en outre le principe de la proportionnalité dans ses trois composantes: elle est apte à parvenir au but recherché, il n'existe pas de mesure moins contraignante susceptible de prévenir les comportements reprochés au recourant et il y a un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts compromis (cf. ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 p. 235). En
particulier, le recourant n'est pas privé de toute possibilité de communiquer avec l'administration mais il doit le faire par écrit. Pour autant qu'il s'agisse d'une démarche officielle appelant une décision ou une réponse formelle, l'administration sera tenue de répondre.

5.
Sur le vu de ce qui précède, le recours, insuffisamment motivé, est irrecevable. Compte tenu des circonstances (notamment des motifs évoqués à l'appui de la demande de dispense d'avance de frais), le présent arrêt est rendu sans frais (art. 66 al. 1 , 2 ème phrase, LTF), ce qui rend sans objet la demande d'assistance judiciaire.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires; la demande d'assistance judiciaire est sans objet.

3.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, au Conseil d'Etat du canton de Fribourg et au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative.

Lausanne, le 18 juin 2019

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

Le Greffier : Kurz

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.87

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 99 - 1 Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
¹	Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
²	Non sono ammissibili nuove conclusioni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 926 - 1 Ogni possessore ha il diritto di difendersi con la forza contro l'altrui illecita violenza.
¹	Ogni possessore ha il diritto di difendersi con la forza contro l'altrui illecita violenza.
²	Se la cosa gli è tolta violentemente o clandestinamente egli può riprenderne immediatamente il possesso espellendone l'usurpatore se si tratta di un immobile o, se si tratta di una cosa mobile, togliendola all'usurpatore colto sul fatto od immediatamente inseguito.
³	Egli deve astenersi da ogni via di fatto non giustificata dalle circostanze.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.