1D_10/2020 - 2021-06-16 - Procédure pénale - Nichteintreten auf die Einleitung eines Ermächtigungsverfahrens

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1D 10/2020

Urteil vom 16. Juni 2021

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichterin Jametti, Bundesrichter Merz,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Marcel Bosonnet,

gegen

I.________, c/o Sicherheitsdirektion,
Neumühlequai 10, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner,

Staatsanwaltschaft II des Kantons Zürich,
Besondere Untersuchungen,
Zweierstrasse 25, 8004 Zürich,

Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich,
Florhofgasse 2, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Nichteintreten auf die Einleitung
eines Ermächtigungsverfahrens,

Beschwerde gegen den Beschluss der Geschäftsleitung
des Kantonsrates Zürich vom 5. November 2020
(Nr. 20.204).

Sachverhalt:

A.

A.a. Am 26. Mai 2020 reichte Rechtsanwalt Marcel Bosonnet im Namen von acht erfolglosen Asylsuchenden, die in verschiedenen Rückkehrzentren des Kantons Zürich untergebracht waren, sowie der Demokratischen Juristinnen und Juristen der Schweiz (DJS) und Solidarité sans frontières bei der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich Strafanzeige ein gegen Regierungsrat I.________ und weitere Vertreter der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und der übrigen kantonalen Verwaltung sowie der ORS Service AG. Den Angezeigten wurde dabei die Erfüllung der Straftatbestände des Aussetzens (Art. 127 StGB), der Nötigung (Art. 181 StGB), der Körperverletzung (Art. 123 StGB) bzw. der versuchten schweren Körperverletzung (Art. 122 i.V.m. 22 StGB), der vorsätzlichen Widersetzung gegen Massnahmen gemäss Art. 10d in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 (richtig wohl: Abs. 3) lit. j und k sowie Abs. 4 der Verordnung 2 über Massnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus (COVID-19) vom 16. März 2020 (COVID-19-Verordnung 2; AS 2020 783; SR 818.101.24) und eventuell der Verletzung von Vorschriften über die Verhütung der Übertragung von Krankheiten nach Art. 83 lit. c in Verbindung mit Art. 19 EpG (SR 818.101) vorgeworfen. Sie sollen im Frühjahr 2020 die Empfehlungen
des Bundes zur Eindämmung der COVID-19-Pandemie in den Rückkehrzentren des Kantons Zürich nicht oder nur ungenügend befolgt haben. Insbesondere habe es an der nötigen Information über die Schutzmassnahmen, an Isolationsvorkehren sowie an Schutzmasken, Desinfektionsmitteln und Flüssigseife gefehlt. Durch die unterlassenen Schutzvorkehren, die auch für die Rückkehrzentren zwingend gegolten hätten, seien die Personen in diesen Zentren einer direkten, schwerwiegenden Gefahr an Leib und Leben ausgesetzt worden. Namentlich sei Regierungsrat I.________ als Vorsteher der Sicherheitsdirektion direkt verantwortlich für die Rückkehrzentren des Kantons Zürich.

A.b. Die für die Strafuntersuchung zuständige Staatsanwaltschaft II des Kantons Zürich kam mit Verfügung vom 28. September 2020 zum Schluss, das angezeigte Verhalten erfülle keinen Straftatbestand. Mit Bezug auf Regierungsrat I.________ unterbreitete sie die Anzeige der Oberstaatsanwaltschaft mit dem Antrag, einen Ermächtigungsentscheid des dafür zuständigen Kantonsrats über die Einleitung eines Strafverfahrens einzuholen. Die Oberstaatsanwaltschaft überwies diesen Antrag ohne weiteres und insbesondere ohne abweichende Einschätzung der Sach- und Rechtslage der Geschäftsleitung des Kantonsrats Zürich.

B.
Am 5. November 2020 beschloss die Geschäftsleitung des Kantonsrats Zürich, auf den Antrag der Oberstaatsanwaltschaft auf Einleitung eines Ermächtigungsverfahrens nicht einzutreten. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, sie habe keinen Anlass, von der Schlussfolgerung der Staatsanwaltschaft abzuweichen, es gebe keine hinreichenden Hinweise für die angezeigten Straftatbestände.

C.
Vereinigt in einer einzigen Rechtsschrift vom 9. Dezember 2020 erheben die acht natürlichen Personen, die Anzeige erstattet hatten, beim Bundesgericht je eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, die sie als solche im Verfahren der akzessorischen Normenkontrolle bezeichnen, sowie subsidiäre Verfassungsbeschwerde. Sie beantragen, den Entscheid der Geschäftsleitung des Kantonsrats Zürich aufzuheben und diesem die Sache zu neuem Beschluss zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht verlangen sie Einsicht in die Akten der Geschäftsleitung des Kantonsrats, der Oberstaatsanwaltschaft sowie der Staatsanwaltschaft II mit Gelegenheit, sich nach Akteneinsicht nochmals zur Sache zu äussern. Überdies ersuchen sie um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung. Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend, das kantonale Recht sowie der angefochtene Nichteintretensbeschluss verletzten ihre Verfahrens- und Beschwerderechte gemäss der Bundesverfassung und der Europäischen Menschenrechtskonvention.
I.________ und die Geschäftsleitung des Kantonsrats schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Oberstaatsanwaltschaft und die Staatsanwaltschaft II des Kantons Zürich verzichteten auf eine Stellungnahme. Mit Eingabe vom 10. Februar 2021 verzichteten die Beschwerdeführenden, sich nochmals zu äussern.

Erwägungen:

1.

1.1. Gemäss Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Art. 83 BGG regelt die Ausnahmen.

1.2. Nach Art. 7 Abs. 2 lit. b StPO können die Kantone vorsehen, dass die Strafverfolgung der Mitglieder ihrer Vollziehungs- und Gerichtsbehörden wegen im Amt begangener Verbrechen oder Vergehen von der Ermächtigung einer nicht richterlichen Behörde abhängt. Als Vollziehungsbehörden gelten alle Organisationen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Der Kanton Zürich hat von dieser Befugnis Gebrauch gemacht und lässt unter anderem die Strafverfolgung der Mitglieder des Regierungsrates nur mit Ermächtigung des Kantonsrates zu (§§ 131 ff. des Kantonsratsgesetzes vom 25. März 2019, KRG, LS 171.1; vgl. schon § 38 Abs. 1 des Kantonsratsgesetzes vom 5. April 1981 des Kantons Zürich, aKRG; vgl. BGE 135 IV 113 E. 1 S. 115; Urteil des Bundesgerichts 1D 4/2017 vom 12. Mai 2017 E. 1.1.1).

1.3. Nach Art. 83 lit. e BGG ist die Beschwerde unzulässig gegen Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal. Einerseits ergibt sich aus dieser Bestimmung, dass das Ermächtigungsverfahren als öffentlich-rechtliche Angelegenheit zu betrachten ist. Die Ermächtigung stellt eine Prozessvoraussetzung für das Strafverfahren dar. Sie wird aber in einem davon getrennten Verwaltungsverfahren erteilt. Erst nach der Ermächtigung kann das Strafverfahren durchgeführt werden (BGE 137 IV 269 E. 1.3.1 S. 272). Andererseits gilt nach der Rechtsprechung der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. e BGG nur für die obersten kantonalen Vollziehungs- und Gerichtsbehörden. Da die Geschäftsleitung des Kantonsrates zu den obersten kantonalen Behörden zählt, erweist sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als ausgeschlossen (Urteil des Bundesgerichts 1D 4/2017 vom 12. Mai 2017 E. 1.1.2, mit Hinweisen).

1.4. Zwar trifft es zu, dass der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. e BGG, wie die Beschwerdeführenden geltend machen, bei der Erlassbeschwerde nicht gilt. Das trifft aber nur auf das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zu. Art. 82 unterscheidet in lit. a und b klar zwischen Entscheiden und Erlassen. Art. 83 BGG bezieht sich in allen darin geregelten Ausnahmetatbeständen ausdrücklich auf Entscheide und nicht Erlasse. Dies gilt auch für Art. 83 lit. e BGG. Bei der konkreten (bzw. akzessorischen oder inzidenten) Normenkontrolle wird eine Norm nur vorfrage- und nicht hauptfrageweise überprüft. Angefochten wird vielmehr ein Entscheid, mit dem die fragliche Bestimmung angewendet wird. Es handelt sich diesfalls nicht um eine Erlassbeschwerde. Demzufolge greift der Ausschlussgrund, weshalb sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als unzulässig erweist und darauf nicht eingetreten werden kann.

2.

2.1. Zulässig ist hingegen die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff . BGG. Beim strittigen Beschluss handelt es sich um einen anfechtbaren kantonal letztinstanzlichen Endentscheid. Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann jedoch einzig die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 116 BGG). Soweit sich die Beschwerdeführer auf Gesetzesrecht berufen, ist dies nur soweit zulässig, als verbunden damit ein Verfassungsverstoss gerügt wird. Das Bundesgericht prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und begründet werden, wobei hier die erhöhten Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG an die Begründung gelten (unter Einschluss von Willkür bei der Gesetzesanwendung sowie bei der Sachverhaltsfeststellung; vgl. Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 117 BGG; BGE 146 IV 114 E. 2.1; 141 IV 317 E. 5.4; je mit Hinweis).

2.2. Gemäss Art. 115 BGG ist zur Verfassungsbeschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b). Die Beschwerdeführenden leiten ihre Legitimation insbesondere aus Art. 29 BV sowie aus Art. 2 und 3 in Verbindung mit Art. 13 EMRK ab.

2.2.1. Nach der Rechtsprechung dürfen gegenüber den obersten kantonalen Behörden nicht nur strafrechtliche Gesichtspunkte allein, sondern auch politische bzw. staatspolitische Überlegungen berücksichtigt werden (vgl. BGE 137 IV 269 E. 2.4 S. 277 f.; 135 IV 113 E. 1 S. 115; Urteil des Bundesgerichts 1D 4/2017 vom 12. Mai 2017 E. 1.3). Das Ermächtigungsverfahren ist in §§ 131 ff. KRG lediglich rudimentär geregelt (BGE 135 I 113 E. 1 S. 115 zu § 38 aKRG). Zur Frage, nach welchen materiellen Kriterien die Ermächtigung zu erteilen oder zu verweigern ist, äussert sich das Gesetz nicht. Hingegen stehen dem privaten Anzeigeerstatter oder potentiell Geschädigten gemäss § 132 Abs. 5 KRG ausdrücklich keine Partei- oder Verfahrensrechte zu. Entsprechend hat die Vorinstanz die Beschwerdeführenden nicht am Verfahren beteiligt. Da sie somit keine Möglichkeit zur Teilnahme hatten, erweist sich die Voraussetzung nach Art. 115 lit. a BGG als erfüllt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1D 4/2017 vom 12. Mai 2017 E. 2.2). Hingegen verfügen die Beschwerdeführenden als private Anzeiger und mögliche Geschädigte gestützt auf die gesetzliche Regelung des Ermächtigungsverfahrens über keine Rechtsposition, die ihnen ein rechtlich geschütztes Interesse an der
Beschwerdeführung verschafft.

2.2.2. Damit bleibt einzig zu prüfen, ob die Beschwerdeführenden auf anderer massgeblicher Grundlage legitimiert sind. So leitet die Rechtsprechung Verfahrensrechte unmittelbar aus der Bundesverfassung und der Europäischen Menschenrechtskonvention ab. Steht namentlich ein Tötungsdelikt zur Diskussion, besteht mit Blick auf Art. 2 und 3 EMRK, allenfalls in Verbindung mit Art. 13 EMRK, ein rechtlich geschütztes Interesse an der Überprüfung einer Ermächtigungsverweigerung; geht es hingegen um weniger schwere Delikte wie etwa Amtsmissbrauch, gibt es keinen entsprechenden Zusammenhang, weshalb die Rechtsprechung die Legitimation in der Sache verneint. Sie anerkennt die Beschwerdeberechtigung lediglich für die Geltendmachung des Anspruchs auf rechtliches Gehör bzw. derjenigen Verfahrensrechte, die unmittelbar mit der Funktion als Anzeigeerstatter zusammenhängen. Solche ergeben sich für das Strafverfahren aus Art. 105 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 StPO. Im der Strafuntersuchung vorgeschalteten Ermächtigungsverfahren hat der Anzeiger diesfalls in Anwendung von Art. 29 BV nur Anspruch darauf, dass die zuständige Behörde im Rahmen ihres Ermächtigungsentscheides seine Darlegungen entgegen und zur Kenntnis nimmt, seinen Entscheid -
wenigstens kurz - begründet und ihm diesen mitteilt (vgl. die Urteile des Bundesgerichts Urteil des Bundesgerichts 1D 4/2017 vom 12. Mai 2017 E. 2.2; 1D 2/2015 vom 4. November 2015 E. 2.3.8 und 1D 5/2014 vom 10. Dezember 2014 E. 1.2.3).

2.2.3. Im vorliegenden Fall geht es nicht um ein Tötungsdelikt. Die angezeigten Straftatbestände wie Aussetzen (Art. 127 StGB), Nötigung (Art. 181 StGB), Körperverletzung (Art. 123 StGB) bzw. versuchte schwere Körperverletzung (Art. 122 i.V.m. 22 StGB) sowie Verstoss gegen die COVID-19-Verordnung und das Epidemiengesetz sind zwar nicht harmlos, kommen aber einem Tötungsdelikt nicht gleich. Konkret bringen die Beschwerdeführenden im Wesentlichen vor, sie seien gesundheitlich gefährdet gewesen und es wären eine bessere ärztlichen Versorgung und unter Umständen eine Spitaleinweisung angezeigt gewesen. Das genügt für eine Legitimation in der Sache und vollständiger Gewährung der Parteirechte nicht. Vielmehr ist einzig zu prüfen, ob die Anliegen der Beschwerdeführenden im Rahmen des Ermächtigungsentscheides zur Kenntnis genommen wurden, der angefochtene Entscheid - wenigstens kurz - begründet ist und den Beschwerdeführenden auch mitgeteilt wurde. Abgesehen davon verletzt die Beschränkung der Partei- und Verfahrensrechte im Kantonsratsgesetz (§ 132 Abs. 5 KRG) und im vorinstanzlichen Verfahren sowie des Beschwerderechts vor Bundesgericht Art. 29 BV und Art. 2 und 3 in Verbindung mit Art. 13 EMRK von vorneherein nicht, weshalb es
insoweit an der Beschwerdeberechtigung fehlt.

2.3. Die Beschwerdeführenden rügen insofern freilich auch einen Verstoss gegen die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV, da mit der gesetzlichen Regelung sowie der Beschränkung der Beschwerdelegitimation der Gerichtszugang limitiert werde. Indessen behält Art. 29a zweiter Satz BV ausdrücklich vor, dass der Bund und die Kantone in Ausnahmefällen die richterliche Beurteilung ausschliessen können. Eine solche Ausnahme greift vor allem bei ganz oder überwiegend politischen Entscheiden (vgl. etwa Art. 83 lit. a BGG). Dieser Zusammenhang bildet ebenfalls die Grundlage des Ausschlussgrundes von Art. 83 lit. e BGG. Die Immunitätsregeln, wie sie verbreitet insbesondere für die Mitglieder der obersten Exekutivbehörden gelten, sollen aus politischen Gründen eine mögliche Strafverfolgung im Zusammenhang mit der Regierungstätigkeit weitgehend ausschliessen. Wie dargelegt (vgl. vorne E. 2.2.1), dürfen deswegen in Ermächtigungsverfahren, welche die obersten kantonalen Behörden betreffen, nicht nur strafrechtliche Gesichtspunkte, sondern auch politische bzw. staatspolitische Überlegungen berücksichtigt werden. Soweit im Ermächtigungsverfahren aus zureichenden staatspolitischen Gründen die Ermächtigung zur Einleitung einer nach rein strafrechtlichen
Kriterien angebrachten Strafuntersuchung verweigert werden kann, hat der angefochtene Entscheid überwiegend politischen Charakter. Die eingeschränkten Beschwerdemöglichkeiten gegen solche Entscheide sind daher mit Art. 29a BV vereinbar. Der kantonale Gesetzgeber ist befugt, derartige Entscheide von der Rechtsweggarantie auszunehmen. Eine richterliche Vorinstanz ist nicht erforderlich (vgl. Art. 114 BGG i.V.m. Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG; BGE 135 IV 113 E. 1 S. 115 f.; Urteil des Bundesgerichts 1D 4/2017 vom 12. Mai 2017 E. 1.3), und Art. 29a BV bedingt auch nicht einen uneingeschränkten Zugang zum Bundesgericht, dessen Kognition bei einer subsidiären Verfassungsbeschwerde ohnehin eingeschränkt ist.

3.
Wieweit unter diesen Umständen mit Blick auf die zulässige Beschränkung der Parteirechte das Recht auf Akteneinsicht reicht, dessen Missachtung die Beschwerdeführenden rügen, kann im vorliegenden Fall offenbleiben. In ihrer Stellungnahme an das Bundesgericht vom 25. Januar 2021 führt die Geschäftsleitung des Kantonsrats aus, das Akteneinsichtsgesuch zwar grundsätzlich abgewiesen, den Beschwerdeführenden die wesentlichen Akten aber trotzdem zugestellt zu haben. Mit ihrem Verzicht auf weitere Äusserungen vom 10. Februar 2021 haben die Beschwerdeführenden implizite auch davon abgesehen, diesen Einwand zu widerlegen bzw. in Frage zu stellen. Es ist daher davon auszugehen, dass ihnen inzwischen ausreichend Einsicht in die Akten sowie die Gelegenheit, sich dazu zu äussern, gewährt worden ist.

4.

4.1. Eine weitere prozessuale Frage ist, ob der angefochtene Entscheid eventuell an einem Zuständigkeitsmangel leidet. Vorliegend beantragen die Beschwerdeführenden dem Bundesgericht, die Angelegenheit an den Kantonsrat zurückzuweisen, damit dieser, und nicht nur dessen Geschäftsleitung, im Rahmen des Ermächtigungsverfahrens über die Aufhebung der Immunität des Vorstehers der Sicherheitsdirektion befindet.

4.2. Das Verfahren zur Aufhebung der Immunität eines Mitglieds des Kantonsrates, des Regierungsrates oder eines obersten kantonalen Gerichts wird in den §§ 131 ff. KRG geregelt. Demnach reicht die Oberstaatsanwaltschaft bei der Geschäftsleitung des Kantonsrats zusammen mit den Akten einen begründeten Antrag ein (§ 131 KRG). Nach § 132 KRG kann die Geschäftsleitung Nichteintreten beschliessen, wenn die Oberstaatsanwaltschaft in ihrem Antrag - wie hier - zum Schluss kommt, das angezeigte Verhalten erfülle keinen Straftatbestand (Abs. 1). Tritt die Geschäftsleitung auf den Antrag der Oberstaatsanwaltschaft ein, weist sie diesen der Justizkommission zu Bericht und Antrag an die Geschäftsleitung zu (Abs. 3). Ist eine Strafuntersuchung offensichtlich unbegründet, beschliesst die Geschäftsleitung abschliessend, die Immunität nicht aufzuheben (Abs. 4 erster Satz). In den übrigen Fällen erstattet sie dem Kantonsrat Bericht und stellt Antrag (Abs. 4 zweiter Satz).

4.3. Altrechtlich verfügte die Geschäftsleitung nicht über die Kompetenz, direkt Nichteintreten zu beschliessen. Nach § 38 Abs. 2 aKRG wurden alle Ermächtigungsanträge der Staatsanwaltschaften von der Geschäftsleitung der Justizkommission zugewiesen. Die Geschäftsleitung konnte mithin erst Beschluss fassen, nachdem sich die Justizkommission mit der Sache befasst hatte.

4.4. Im vorliegenden Fall beschloss die Geschäftsleitung Nichteintreten im Sinne der neurechtlichen Bestimmung von § 132 Abs. 1 KRG und sah damit von der Aufhebung der Immunität des Vorstehers der Sicherheitsdirektion ab, ohne vorweg die Justizkommission zu konsultieren. Nach § 146 Abs. 1 KRG trat das neue Gesetz mit einer hier nicht interessierenden Ausnahme am 1. Mai 2020 in Kraft. Wohl erging die Anzeige am 26. Mai 2020 und damit nach Inkrafttreten des neuen Gesetzes. In der Begründung der Anzeige wird aber ausdrücklich geltend gemacht, die Vorwürfe beträfen den "Zeitraum vom 27. Februar bis mindestens 3. April 2020". Wie lange sie danach allenfalls noch angedauert haben sollten, ist unklar, wobei im vorliegenden Verfahren ohnehin nur die Zeit bis zur Anzeigeerstattung massgeblich sein kann. Die behaupteten Straftatbestände hätten sich somit zumindest teilweise noch unter altem Recht ereignet. Es ist offen, ob es für das anwendbare Verfahrensrecht auf den Zeitpunkt der angezeigten Straftatbestände oder denjenigen der Anzeige ankommt. Wieweit dadurch die Anwendbarkeit des neuen Kantonsratsgesetzes in Frage gestellt wird, kann jedoch dahingestellt bleiben, denn alle Beteiligten scheinen übereinstimmend davon auszugehen, das neue
Recht sei einschlägig. Auf jeden Fall erheben die Beschwerdeführenden insofern keine ausreichende Rüge, wonach die Übergangsbestimmung verfassungswidrig, insbesondere willkürlich, angewandt worden sei. Eine krasse Verletzung der Kompetenzordnung, die zur Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses führen könnte, liegt nicht vor. Auf diese Verfahrensfrage ist daher nicht weiter einzugehen.

5.

5.1. In der Sache ist demnach dem Umfang der Beschwerdelegitimation entsprechend lediglich noch zu prüfen, ob die Anliegen der Beschwerdeführenden im Rahmen des Ermächtigungsentscheides entgegen und zur Kenntnis genommen wurden, der angefochtene Entscheid - wenigstens kurz - begründet ist und den Beschwerdführenden auch mitgeteilt wurde (vgl. vorne E. 2.2.3).

5.2. Die Anzeige der Beschwerdeführenden wurde von der Staatsanwaltschaft entgegen genommen und in Anwendung von § 131 KRG auf dem Dienstweg über die Oberstaatsanwaltschaft dem für das Ermächtigungsverfahren zuständigen Kantonsrat mit dem Antrag auf Einleitung eines Ermächtigungsverfahrens sowie mit der vorläufigen Einschätzung der Sach- und Rechtslage überwiesen, wonach es keine ausreichenden Hinweise auf eine Straffälligkeit des Vorstehers der Sicherheitsdirektion gebe. Die Geschäftsleitung des Kantonsrats prüfte den Antrag der Oberstaatsanwaltschaft und beschloss gestützt auf § 132 Abs. 1 KRG, darauf nicht einzutreten. Die Begründung dieses Nichteintretensentscheids ist zwar eher rudimentär. Dabei handelt es sich trotz der im Gesetz angelegten missverständlichen Bezeichnung aber nicht um ein eigentliches prozessuales Nichteintreten, das auf dem Fehlen einer formellen Sachurteilsvoraussetzung gründet und eine inhaltliche Prüfung des Falles ausschliesst. Vielmehr ging dem Entscheid eine zumindest summarische Behandlung der materiellen Sach- und Rechtslage voraus. Die Geschäftsleitung bezieht sich denn auch ausdrücklich auf die materiellrechtliche Einschätzung der Staatsanwaltschaft und hält fest, keinen Anlass zu haben, von deren
Schlussfolgerung abzuweichen. Der Nichteintretensbeschluss ist daher als Verweigerung der Aufhebung der Immunität der angezeigten Person zu beurteilen, die auf einer summarischen inhaltlichen Prüfung beruht und überwiegend politisch motiviert ist. Er ist als solchermassen vorwiegend politisch begründeter Entscheid nicht, wie die Beschwerdeführenden behaupten, einer ordentlichen Einbürgerung gleichzusetzen, bei der es sich überwiegend um einen administrativen Hoheitsakt handelt (vgl. BGE 146 I 49 E. 2.6, mit Hinweisen). Näher liegt der Vergleich mit einem Entscheid nach § 132 Abs. 4 erster Satz KRG, wonach die Geschäftsleitung die Immunität nicht aufhebt, wenn eine Strafuntersuchung offensichtlich unbegründet ist. Der Unterschied ist hier einzig, dass beim Tatbestand von § 132 Abs. 1 KRG bereits die Oberstaatsanwaltschaft einen Straftatbestand verneint und die Geschäftsleitung deswegen auf eine Überweisung an die Justizkommission verzichten kann, während im Fall von § 132 Abs. 4 erster Satz KRG der Entscheid auf dem Bericht und Antrag der Justizkommission beruht. Im vorliegenden Fall gelangte § 132 Abs. 1 KRG zur Anwendung und befasste sich die Geschäftsleitung mit der Einschätzung der Oberstaatsanwaltschaft. Für die
Beschwerdeführenden ist ausreichend nachvollziehbar, worauf der angefochtene Nichteintretensentscheid gründet. Er ist daher genügend motiviert. Schliesslich wurde er ihnen gemäss expliziter Anordnung in Ziff. 4 des Beschlussdispositivs mitgeteilt, was im Übrigen nicht bestritten wird.

5.3. Der angefochtene Entscheid verletzt auch in dieser Hinsicht die prozessualen Rechte der Beschwerdeführenden nicht. Er ist demnach mit dem Verfassungsrecht und der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar.

6.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Den unterliegenden bedürftigen Beschwerdeführenden, deren Rechtsbegehren nicht als von vornherein aussichtslos erscheinen, ist für das bundesgerichtliche Verfahren antragsgemäss die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung mit ihrem Rechtsvertreter zu bewilligen (Art. 64 BGG). Damit sind keine Kosten zu erheben, und der Rechtsbeistand der Beschwerdeführenden ist aus der Bundesgerichtskasse angemessen zu entschädigen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren wird gutgeheissen und es wird den Beschwerdeführenden Rechtsanwalt Marcel Bosonnet als unentgeltlicher Rechtsbeistand beigegeben.

3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

4.
Rechtsanwalt Marcel Bosonnet wird aus der Gerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 3'000.-- ausgerichtet.

5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Staatsanwaltschaft II des Kantons Zürich, der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich und der Geschäftsleitung des Kantonsrates Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 16. Juni 2021

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 123 - 1. Quiconque, intentionnellement, fait subir à une personne une autre atteinte à l'intégrité corporelle ou à la santé est puni sur plainte d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire.
¹	Quiconque, intentionnellement, fait subir à une personne une autre atteinte à l'intégrité corporelle ou à la santé est puni sur plainte d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire.
²	L'auteur est poursuivi d'office,

SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 122 - Est puni d'une peine privative de liberté d'un à dix ans quiconque, intentionnellement:
^a	blesse une personne de façon à mettre sa vie en danger;
^b	mutile le corps d'une personne, un de ses membres ou un de ses organes importants ou rend ce membre ou cet organe impropre à sa fonction, cause à une personne une incapacité de travail, une infirmité ou une maladie mentale permanentes, ou défigure une personne d'une façon grave et permanente;
^c	fait subir à une personne toute autre atteinte grave à l'intégrité corporelle ou à la santé physique ou mentale.

SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 122 - Est puni d'une peine privative de liberté d'un à dix ans quiconque, intentionnellement:
^a	blesse une personne de façon à mettre sa vie en danger;
^b	mutile le corps d'une personne, un de ses membres ou un de ses organes importants ou rend ce membre ou cet organe impropre à sa fonction, cause à une personne une incapacité de travail, une infirmité ou une maladie mentale permanentes, ou défigure une personne d'une façon grave et permanente;
^c	fait subir à une personne toute autre atteinte grave à l'intégrité corporelle ou à la santé physique ou mentale.

SR 818.101 Loi fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme (Loi sur les épidémies, LEp) - Loi sur les épidémies LEp Art. 83 Contraventions - 1 Est puni d'une amende quiconque, intentionnellement:
¹	Est puni d'une amende quiconque, intentionnellement:
^a	enfreint l'obligation de déclarer (art. 12);
^b	effectue sans autorisation une analyse microbiologique pour détecter des maladies transmissibles (art. 16);
^c	enfreint les dispositions visant à prévenir la transmission de maladies (art. 19);
^d	établit, sans autorisation, un certificat international de vaccination ou de prophylaxie (art. 23);
^e	enfreint le devoir de diligence relatif à l'utilisation d'agents pathogènes ou de leurs produits toxiques (art. 25);
^f	enfreint les autres dispositions sur l'utilisation d'agents pathogènes (art. 29);
^g	se soustrait à une surveillance médicale qui lui a été imposée (art. 34);
^h	se soustrait à des mesures de quarantaine ou d'isolement qui lui ont été imposées (art. 35);
ⁱ	se soustrait à des examens médicaux qui lui ont été imposés (art. 36);
^j	contrevient à des mesures visant la population (art. 40);
^k	enfreint les dispositions sur l'entrée et la sortie du pays (art. 41);
^l	enfreint l'obligation de collaborer (art. 43, 47, al. 2, et 48, al. 2);
^m	enfreint les dispositions sur le transport ainsi que sur l'importation, l'exportation ou le transit de marchandises (art. 45);
ⁿ	...
²	Quiconque agit par négligence est puni d'une amende de 5000 francs au plus pour les contraventions visées à l'al. 1.

SR 818.101 Loi fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme (Loi sur les épidémies, LEp) - Loi sur les épidémies LEp Art. 19 - 1 La Confédération et les cantons prennent les mesures visant à contrôler et à écarter ou atténuer les risques de transmission de maladies.
¹	La Confédération et les cantons prennent les mesures visant à contrôler et à écarter ou atténuer les risques de transmission de maladies.
²	Le Conseil fédéral peut:
^a	enjoindre aux hôpitaux, aux cliniques et aux autres institutions sanitaires de décontaminer, de désinfecter et de stériliser leurs dispositifs médicaux;
^b	enjoindre aux entreprises et aux organisateurs de manifestations dont les activités augmentent le risque de transmission de maladies de mettre à disposition du matériel de prévention et d'information et de respecter certaines règles de conduite;
^c	enjoindre aux institutions des domaines de l'éducation et de la santé de fournir des informations sur les risques liés aux maladies transmissibles et des conseils sur les moyens de les prévenir et de les combattre;
^d	enjoindre aux institutions publiques ou privées investies de devoirs particuliers en matière de protection de la santé des personnes dont elles ont la charge de prendre des mesures de prévention appropriées;
^e	soumettre à enregistrement les installations techniques qui présentent un risque de dissémination de maladies transmissibles.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 7 Caractère impératif de la poursuite - 1 Les autorités pénales sont tenues, dans les limites de leurs compétences, d'ouvrir et de conduire une procédure lorsqu'elles ont connaissance d'infractions ou d'indices permettant de présumer l'existence d'infractions.
¹	Les autorités pénales sont tenues, dans les limites de leurs compétences, d'ouvrir et de conduire une procédure lorsqu'elles ont connaissance d'infractions ou d'indices permettant de présumer l'existence d'infractions.
²	Les cantons peuvent prévoir:
^a	d'exclure ou de limiter la responsabilité pénale des membres de leurs autorités législatives et judiciaires ainsi que de leur gouvernement pour des propos tenus devant le Parlement cantonal;
^b	de subordonner à l'autorisation d'une autorité non judiciaire l'ouverture d'une poursuite pénale contre des membres de leurs autorités exécutives ou judiciaires, pour des crimes ou des délits commis dans l'exercice de leurs fonctions.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 115 Qualité pour recourir - A qualité pour former un recours constitutionnel quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire et
^b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 2 Droit à la vie - 1. Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d'une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi.
¹	Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d'une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi.
²	La mort n'est pas considérée comme infligée en violation de cet article dans les cas où elle résulterait d'un recours à la force rendu absolument nécessaire:
^a	pour assurer la défense de toute personne contre la violence illégale;
^b	pour effectuer une arrestation régulière ou pour empêcher l'évasion d'une personne régulièrement détenue;
^c	pour réprimer, conformément à la loi, une émeute ou une insurrection.

SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 105 Autres participants à la procédure - 1 Participent également à la procédure:
¹	Participent également à la procédure:
^a	les lésés;
^b	les personnes qui dénoncent les infractions;
^c	les témoins;
^d	les personnes appelées à donner des renseignements;
^e	les experts;
^f	les tiers touchés par des actes de procédure.
²	Lorsque des participants à la procédure visés à l'al. 1 sont directement touchés dans leurs droits, la qualité de partie leur est reconnue dans la mesure nécessaire à la sauvegarde de leurs intérêts.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 64 Assistance judiciaire - 1 Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
¹	Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
²	Il attribue un avocat à cette partie si la sauvegarde de ses droits le requiert. L'avocat a droit à une indemnité appropriée versée par la caisse du tribunal pour autant que les dépens alloués ne couvrent pas ses honoraires.
³	La cour statue à trois juges sur la demande d'assistance judiciaire. Les cas traités selon la procédure simplifiée prévue à l'art. 108 sont réservés. Le juge instructeur peut accorder lui-même l'assistance judiciaire si les conditions en sont indubitablement remplies.
⁴	Si la partie peut rembourser ultérieurement la caisse, elle est tenue de le faire.