1C_589/2018 - 2019-01-16 - Strassenbau und Strassenverkehr - Vorsorglicher Entzug des Führerausweises

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 589/2018

Urteil vom 16. Januar 2019

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Pascal Baumgardt,

gegen

Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt
des Kantons St. Gallen,
Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen,

Verwaltungsrekurskommission
des Kantons St. Gallen, Abteilung IV,
Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen.

Gegenstand
Vorsorglicher Entzug des Führerausweises,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen, Abteilung III, Abteilungspräsident, vom 5. Oktober 2018 (B 2017/108).

Sachverhalt:

A.
A.________ besitzt seit Mai 2012 den Führerausweis für die Kategorien A1 und B. Mit Gesuch vom 12. Februar 2016 bat er um die Erteilung eines Lernfahrausweises für die Kategorie A bis 25 kW. Dabei gab er an, im Jahr 2015 in einer Heilstätte für Alkoholkranke und in einer Klinik für psychische Erkrankungen hospitalisiert gewesen zu sein. Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen (STVA) ordnete daraufhin eine verkehrsmedizinische Untersuchung durch das Institut für Rechtsmedizin des Kantonsspitals St. Gallen (IRM St. Gallen) an. Im Gutachten vom 16. Juni 2016 wurde festgestellt, dass die Fahreignung aufgrund einer Alkoholabhängigkeit mit noch nicht ausreichend langer Alkoholabstinenz zurzeit nicht bejaht werden könne und vor einer Neubeurteilung eine mindestens sechsmonatige kontrollierte und betreute Alkoholabstinenz empfohlen werde. Gestützt auf dieses Gutachten stellte das STVA am 22. Juni 2016 einen Entzug des Führerausweises auf unbestimmte Zeit in Aussicht und gab A.________ Gelegenheit zur Stellungnahme. Gleichzeitig verbot es ihm ab sofort vorsorglich das Führen von Motorfahrzeugen. Einen dagegen erhobenen Rekurs wies die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen am 5. September 2016 ab.
Daraufhin gelangte A.________ mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Mit Präsidialentscheid vom 7. November 2016 wies dieses das Rechtsmittel ebenfalls ab.
Mit Verfügung vom 17. November 2016 ordnete das STVA eine verkehrsmedizinische Oberbegutachtung durch das Institut für Rechtsmedizin der Universität Zürich (IRM Zürich) an. Das Obergutachten vom 16. Februar 2017 bejahte ab sofort die Fahreignung von A.________ unter Auflagen (regelmässige Kontrolle und Behandlung der psychischen Erkrankung, Verlaufskontrolle nach einem Jahr). Daraufhin hob das STVA am 22. Februar 2017 den vorsorglichen Führerausweisentzug auf und versah den Führer- bzw. Lernfahrausweis mit Auflagen.
Am 16. Mai 2017 reichte A.________ dem Verwaltungsgericht eine mit "Wiederaufnahmebegehren und/oder Wiederaufnahmegesuch" bezeichnete Eingabe ein. Er verlangte unter anderem, der Entscheid vom 7. November 2016 sei aufzuheben.
Mit Entscheid vom 5. Oktober 2018 trat das Verwaltungsgericht auf das Gesuch nicht ein.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 8. November 2018 beantragt A.________, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und dieses anzuweisen, auf sein Wiederaufnahme- sowie Feststellungsbegehren einzutreten und die Kosten- und Entschädigungsfolgen in den kantonalen Verfahren zu seinen Gunsten neu zu verlegen.
Die Verwaltungsrekurskommission, das Verwaltungsgericht und das STVA haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Dagegen steht die Beschwerde ans Bundesgericht zur Verfügung. Zu prüfen ist jedoch einzig, ob das Verwaltungsgericht zu Recht einen Nichteintretensentscheid fällte (BGE 135 II 38 E. 1.2 S. 41). Soweit der Beschwerdeführer darüber hinausgehend verlangt, das Verwaltungsgericht sei anzuweisen, die Kosten- und Entschädigungsfolgen der kantonalen Verfahren zu seinen Gunsten neu zu verlegen, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

2.

2.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe im vorinstanzlichen Verfahren nicht nur um Wiederaufnahme und Wiedererwägung ersucht, sondern auch ein Feststellungsbegehren betreffend die Widerrechtlichkeit des vorsorglichen Führerausweisentzugs und ein Begehren betreffend die Kosten- und Entschädigungsfolgen der kantonalen Verfahren gestellt. Bei wortgetreuer Auslegung des Entscheiddispositivs sei davon auszugehen, dass die Vorinstanz diese Begehren nicht behandelt habe, was eine Rechtsverweigerung darstelle.

2.2. Der Beschwerdeführer hatte seine Eingabe an die Vorinstanz mit "Wiederaufnahmebegehren und/oder Wiedererwägungsgesuch" betitelt. Das Verwaltungsgericht legte dar, dass gegen seine Entscheide die Wiedererwägung nicht zur Verfügung stehe und dass das Wiedererwägungsgesuch die Voraussetzungen von Art. 81 Abs. 1 lit. c des Gesetzes des Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege (VRP; sGS 951.1) nicht erfülle. Aus dem Entscheid geht ohne Weiteres hervor, dass das Verwaltungsgericht auch bezüglich des Feststellungsbegehrens und des Begehrens auf Änderung der Kosten- und Entschädigungsfolgen eine gesetzliche Grundlage für das Eintreten verneinte. Dass vorliegend eine andere als die vom Verwaltungsgericht erwogene Bestimmung von Art. 81 Abs. 1 lit. c VRP in Frage käme, behauptet der Beschwerdeführer denn auch nicht. Seine Kritik geht deshalb fehl. Ob das Verwaltungsgericht bei der Anwendung von Art. 81 Abs. 1 lit. c VRP Bundesrecht verletzte, ist im Folgenden zu untersuchen (E. 4 hiernach).

3.

3.1. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV). Er habe im vorinstanzlichen Verfahren unter Verweis auf eine Lehrmeinung dargelegt, weshalb das neue Gutachten des IRM Zürich einen Revisionsgrund darstelle. Das Verwaltungsgericht sei nicht darauf eingegangen.

3.2. Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 143 III 65 E. 5.2 S. 70 f. mit Hinweisen).

3.3. Der angefochtene Entscheid genügt diesen Anforderungen. Das Verwaltungsgericht hat unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung dargelegt, weshalb beim vorsorglichen Entzug des Führerausweises aufgrund eines späteren Gutachtens nicht rückwirkend auf die Widerrechtlichkeit der Massnahme geschlossen werden könne und das Obergutachten des IRM Zürich deshalb keinen Revisionsgrund darstelle. Der Beschwerdeführer konnte sich gestützt auf diese Begründung über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an das Bundesgericht weiterziehen. Das rechtliche Gehör erweist sich somit als nicht verletzt.

4.

4.1. Gemäss Art. 81 Abs. 1 lit. c VRP kann gegen Verfügungen und Entscheide die Wiederaufnahme des Verfahrens mit der Begründung verlangt werden, die Behörde habe wesentliche Tatsachen oder Beweismittel, die zur Zeit des Erlasses der Verfügung oder des Entscheids bestanden hätten, nicht gekannt. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, das Verwaltungsgericht habe diese Bestimmung willkürlich ausgelegt. Das Obergutachten des IRM Zürich habe nachgewiesen, dass das Gutachten des IRM St. Gallen qualifiziert fehlerhaft sei. Wenn sich erweise, dass ein Gutachten, auf das in einem Verfahren massgebend abgestellt wurde, in tatsächlicher Hinsicht fehlerhaft sei, müsse ein neues Gutachten als Revisionsgrund zugelassen werden. Massgebend sei, dass das neue Beweismittel nicht bloss der Tatbestandswürdigung, sondern der Tatbestandsermittlung diene (URS PETER CAVELTI/THOMAS VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen - dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., 2003, Rn. 1194).

4.2. Gemäss der ständigen Praxis des Bundesgerichts ist ein Entscheid willkürlich, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 144 I 170 E. 7.3 S. 174 f. mit Hinweisen).

4.3. Das Verwaltungsgericht stützte die Begründung seines Entscheids im Wesentlichen auf das Urteil des Bundesgerichts 1C 544/2016 vom 20. März 2017. Daraus geht hervor, dass ein vorsorglicher Entzug des Führerausweises nicht allein wegen einer besseren Kenntnis des Sachverhalts nachträglich widerrechtlich wird. In jenem Fall war der Beschwerdeführer in einem Strafverfahren vom Vorwurf des Führens eines motorlosen Fahrzeugs in fahrunfähigem Zustand freigesprochen worden, worauf der zuvor angeordnete Entzug des Führerausweises widerrufen wurde. Das Bundesgericht erwog, die Behörden hätten aufgrund des jeweils bekannten Sachverhalts korrekt entschieden. Es sei zudem nicht willkürlich, in Bezug auf die Parteientschädigung vom Unterliegen des Beschwerdeführers auszugehen (a.a.O., E. 3.6 f.).

4.4. Zwar ist das vorliegende Verfahren teilweise anders gelagert, doch geht es im Wesentlichen um dasselbe. Der Entscheid über den vorsorglichen Vollzug ist - von Gesetzes wegen - vorläufiger Natur und basiert auf dem jeweils aktuellen Kenntnisstand. Entsprechend lässt Art. 30 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51) für den vorsorglichen Führerausweisentzug ernsthafte Zweifel an der Fahreignung genügen. Eine verbesserte Kenntnis der Sachumstände, sei es aufgrund der Beweiserhebungen in einem Strafverfahren, sei es, wie vorliegend, gestützt auf ein (neues) Gutachten, stellt die Rechtsmässigkeit des ursprünglichen Entscheids deshalb nicht in Frage. Das vom Beschwerdeführer neu vorgelegte Beweismittel war vor diesem Hintergrund von vornherein ungeeignet, an der Entscheidgrundlage etwas zu ändern. Es erscheint deshalb nicht als willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht einen Revisionsgrund im Sinne von Art. 81 Abs. 1 lit. c VRP verneinte bzw. auf das Gesuch schon gar nicht eintrat.

5.
Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, der Verwaltungsrekurskommission, Abteilung IV, und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung III, Abteilungspräsident, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 16. Januar 2019

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 741.51 Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (Verkehrszulassungsverordnung, VZV) - Verkehrszulassungsverordnung VZV Art. 30 Vorsorglicher Entzug - 1 Bestehen ernsthafte Zweifel an der Fahreignung einer Person, so kann die kantonale Behörde den vorsorglichen Entzug des Lernfahr- oder des Führerausweises verfügen.
¹	Bestehen ernsthafte Zweifel an der Fahreignung einer Person, so kann die kantonale Behörde den vorsorglichen Entzug des Lernfahr- oder des Führerausweises verfügen.
²	Verfügt die kantonale Behörde bei polizeilich abgenommenen und ihr übermittelten Lernfahr- oder Führerausweisen innert 10 Arbeitstagen seit der polizeilichen Abnahme nicht mindestens den vorsorglichen Entzug, so gibt sie der berechtigten Person den Lernfahr- oder den Führerausweis zurück.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.