Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 134/2022

Urteil vom 14. September 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Müller und
nebenamtlicher Bundesrichter Weber,
Gerichtsschreiber Störi.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen,
Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen.

Gegenstand
Fernhaltung und Wegweisung,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen, Abteilung II, vom 27. Januar 2022 (B 2021/211).

Sachverhalt:

A.
Mit am 30. März 2021 publiziertem Entscheid lehnte der Stadtrat von Rapperswil-Jona/SG das Gesuch des Vereins "Stiller Protest" ab, am 24. April 2021 in Rapperswil einen "Corona-Protestmarsch" durchzuführen. Davon ausgehend, dass sich viele Demonstrationswillige von diesem Verbot nicht vom Demonstrieren abhalten lassen würden, führte die St. Galler Kantonspolizei in und um die Stadt Fahrzeug- und Personenkontrollen durch und traf gegenüber 45 Personen Wegweisungs- und Fernhaltemassnahmen.
A.________, einzelzeichnungsberechtigter Verwaltungsrat der B.________ AG mit Sitz in Märstetten/TG, welche die Organisation und Durchführung von Carreisen bezweckt, chauffierte am 24. April 2021 die Reisegruppe "Wandervögel Thurgau" in Richtung Rapperswil-Jona. Um 10:30 Uhr wurde er in Wattwil/SG von der Polizei angehalten; diese kam zum Schluss, seine Passagiere beabsichtigten, an der unbewilligten Demo teilzunehmen und befahl A.________, sich für die nächsten 24 Stunden vom Gebiet der Gemeinde Rapperswil-Jona fernzuhalten. A.________ setzte seine Fahrt fort und geriet um 11:50 Uhr auf dem Gebiet der Stadt Rapperswil-Jona erneut in eine Polizeikontrolle; dabei wurde er für die Dauer von 24 Stunden aus dem Gebiet des Kantons St. Gallen weggewiesen. A.________ setzte daraufhin die Reisegruppe in Dürnten/ZH in unmittelbarer Nähe von Rapperswil-Jona ab.

B.
Am 13. September 2021 wies das Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen den Rekurs von A.________ gegen die beiden Wegweisungs- und Fernhalteverfügungen ab, soweit es darauf eintrat.
Am 27. Januar 2022 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen die von A.________ gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde teilweise gut, soweit es darauf eintrat, und stellte fest, dass die zweite, um 11:50 Uhr erlassene Wegweisungsverfügung rechtswidrig gewesen sei. Die Gerichtskosten auferlegte es A.________ zu zwei Dritteln.

C.
Mit Beschwerde vom 25. Februar 2022 beantragt A.________ sinngemäss, diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben, soweit es die erste Wegweisungs- und Fernhalteverfügung von 10:30 Uhr geschützt und ihm 2/3 der Verfahrenskosten auferlegt hatte.

D.
Das Verwaltungsgericht und das Sicherheits- und Justizdepartement beantragen unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid, die Beschwerde abzuweisen.

Erwägungen:

1.

1.1. Beim angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts über eine Wegweisungs- bzw. Fernhalteverfügung handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
b	contro gli atti normativi cantonali;
c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

, Art. 86 Abs. 1 lit. d

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
1	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
a	del Tribunale amministrativo federale;
b	del Tribunale penale federale;
c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
2	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
3	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

BGG). Es liegt keine Ausnahme im Sinn von Art. 83

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
c1	l'entrata in Svizzera,
c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
c3	l'ammissione provvisoria,
c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
i	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
n	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
n1	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
n2	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
n3	i nulla osta;
o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
q2	l'attribuzione di organi;
r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
s1	...
s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

BGG vor. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist damit zulässig. Der Beschwerdeführer hat am kantonalen Verfahren als Partei teilgenommen; als Adressat einer belastenden Verfügung ist er vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat - zumindest was den vorinstanzlichen Kostenschluss angeht - ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
1	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
2	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
3	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

BGG). Zwar ist die angefochtene Fernhalteverfügung längst abgelaufen, womit der Beschwerdeführer insoweit kein aktuelles Interesse an der Behandlung der Beschwerde mehr hat. Indes verzichtet das Bundesgericht ausnahmsweise auf dieses Erfordernis, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine höchstrichterliche Prüfung möglich wäre (BGE 138 II 42 E. 1.3). Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen
Bemerkungen Anlass, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.

1.2. Nach Art. 109 Abs. 2

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 109 Corti trimembri - 1 Le corti giudicano nella composizione di tre giudici circa la non entrata nel merito su ricorsi che non sollevano una questione di diritto di importanza fondamentale o non riguardano un caso particolarmente importante, se il ricorso è ammissibile soltanto a una condizione siffatta (art. 74 e 83-85). L'articolo 58 capoverso 1 lettera b non è applicabile.
1	Le corti giudicano nella composizione di tre giudici circa la non entrata nel merito su ricorsi che non sollevano una questione di diritto di importanza fondamentale o non riguardano un caso particolarmente importante, se il ricorso è ammissibile soltanto a una condizione siffatta (art. 74 e 83-85). L'articolo 58 capoverso 1 lettera b non è applicabile.
2	Le corti decidono nella stessa composizione, con voto unanime, su:
a	la reiezione di ricorsi manifestamente infondati;
b	l'accoglimento di ricorsi manifestamente fondati, segnatamente se l'atto impugnato diverge dalla giurisprudenza del Tribunale federale e non vi è motivo di riesaminare tale giurisprudenza.
3	La decisione è motivata sommariamente. Può rimandare in tutto od in parte alla decisione impugnata.

BGG entscheidet die Abteilung in Dreierbesetzung über die Abweisung offensichtlich unbegründeter und die Gutheissung offensichtlich begründeter Beschwerden. Der Entscheid wird summarisch begründet, wobei auf den angefochtenen Entscheid verwiesen werden kann (Abs. 3).

2.
Im Streit liegt einzig die Rechtmässigkeit der ersten, um 10:30 Uhr erlassenen Wegweisungs- und Fernhalteverfügung sowie die Verlegung der Gerichtskosten. In der Sache hält es der Beschwerdeführer für unzulässig, dass gegen ihn als Chauffeur eine solche Verfügung erlassen wurde, während seine Passagiere, deren Teilnahme an der unbewilligten Demonstration die Polizei habe verhindern wollen, unbehelligt geblieben seien. In Bezug auf die Verlegung der Kosten leuchtet dem Beschwerdeführer nicht ein, dass er diese zu zwei Dritteln zu tragen hat, obwohl doch seine gegen zwei Verfügungen gerichtete Beschwerde in Bezug auf eine von ihnen gutgeheissen worden sei, er somit zur Hälfte obsiegt habe und zur Hälfte unterlegen sei.

3.

3.1. In tatsächlicher Hinsicht ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer am 24. April 2021 den Auftrag hatte, die Reisegruppe "Wandervögel Thurgau" nach Rapperswil zu chauffieren, welche dort an einer unbewilligten Corona-Demonstration teilnehmen wollte. Auf dem Weg nach Rapperswil wurde der Bus in Wattwil von der Polizei gestoppt und kontrolliert. Anhand der Aufmachung und des Auftretens der Passagiere ging die Polizei davon aus, dass die Reisegruppe an der unbewilligten Demonstration teilnehmen wollte; sie nahm die Personalien der Organisatorin der Reisegruppe auf, ergriff ihr gegenüber indessen keine Wegweisungs- bzw. Fernhaltemassnahmen. Eine solche verfügte sie einzig gegenüber dem Beschwerdeführer.

3.2. In rechtlicher Hinsicht ist unbestritten, dass die Polizei befugt war, gestützt auf das Polizeigesetz und unter Beachtung der einschlägigen verfassungsmässigen Prinzipien wie etwa dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz Personen, die erkennbar an der unbewilligten Demonstration teilnehmen wollten, vom Kundgebungsort fernzuhalten; es wird auf den angefochtenen Entscheid E. 4 S. 6 ff. verwiesen.

3.3. Fraglich erscheint, ob der Erlass der Fernhalte- bzw. Wegweisungsverfügung gegen den Beschwerdeführer verhältnismässig war. Wie sich aus ihrer Vernehmlassung vom 27. Mai 2021 ans Sicherheits- und Justizdepartement ergibt, stand für die Polizei fest, dass die Passagiere an der unbewilligten Demonstration teilnehmen wollten und dies auch dem Beschwerdeführer als Chauffeur nicht verborgen geblieben sein konnte. Sie ging aber nicht davon aus, dass dieser selber auch demonstrieren wollte. Das Verwaltungsgericht hält dazu grundsätzlich zutreffend fest, dass sich polizeiliche Massnahmen auch gegen den Zweckveranlasser, der bewirkt oder bewusst in Kauf nimmt, dass andere Personen Polizeigüter gefährden - indem er z.B. potentielle Demonstranten an den Kundgebungsort einer unbewilligten Demonstration führt - richten können (E. 4.3.1 S. 7). Das setzt aber voraus, dass auch gegen die primär ins Recht zu fassenden Verhaltensstörer -die demonstrationswilligen Passagiere- polizeiliche Massnahmen ergriffen werden, soweit dies möglich und zumutbar ist. Das war vorliegend ohne weiteres der Fall, nachdem sich nach der unwidersprochen gebliebenen Darstellung des Beschwerdeführers eine Passagierin als Organisatorin der Gruppe zu erkennen gab und
von der Polizei einer Personenkontrolle unterzogen worden war; bei dieser Gelegenheit hätte man ohne weiteres eine Wegweisungs- und Fernhalteverfügung gegen sie und ihre Gruppe erlassen können. Unter diesen Umständen erscheint es widersprüchlich und unbillig, dem Beschwerdeführer die Einfahrt nach Rapperswil-Jona zu verbieten, um seine von der Polizei als potentielle Störer eingestuften, aber unbehelligt gelassenen Passagiere vom Kundgebungsort fernzuhalten. Es fragt sich zudem, ob die verfügte Fernhalteverfügung überhaupt geeignet war, den angestrebten Zweck zu erreichen. Rapperswil-Jona ist von den umliegenden, zum Teil im Kanton Zürich liegenden Nachbargemeinden mit dem öffentlichen Nahverkehr in kurzer Zeit erreichbar. Der Beschwerdeführer hätte somit auch unter Respektierung der gegen ihn verhängten Fernhalteverfügung seine Passagiere in einer von ihnen ausladen können, um ihnen die Teilnahme an der unbewilligten Demonstration zu ermöglichen. Er hat dies denn auch in der nahe gelegenen Zürcher Gemeinde Dürnten getan, was ihm durch keine der beiden Fernhalte- bzw. Wegweisungsverfügungen verboten war.
Die angefochtene Fernhalte- bzw. Wegweisungsverfügung erweist sich damit als unverhältnismässig, weil die Polizei nur den Beschwerdeführer ins Recht fasste und die demonstrationswilligen Passagiere, die sie damit eigentlich vom Kundgebungsort fernhalten wollte, unbehelligt liess, obwohl ihr die Organisatorin der Gruppe bekannt und sie damit in der Lage war, polizeiliche Massnahme direkt gegen diese zu erlassen. Dazu kommt, dass die Eignung der Massnahme zur Erreichung des Zwecks - ihre Teilnahme an der unbewilligten Demo zu verhindern - fraglich ist. Die Beschwerde ist begründet.

4.
Die Beschwerde ist gutzuheissen und der angefochtene Entscheid, soweit er den Beschwerdeführer belastet, aufzuheben, womit auch die angefochtene Kostenverlegung hinfällig wird.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben. Einen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer dagegen nicht.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Dispositiv-Ziffern 1 und 3 des angefochtenen Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 27. Januar 2022 aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die am 24. April 2021, um 10:30 Uhr, von Kantonspolizei St. Gallen gegen den Beschwerdeführer erlassene Fernhalteverfügung rechtswidrig war.

2.
Es werden keine Kosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer zur Deckung allfälliger Kosten eingereichte Goldbarren ist ihm zurück-zuerstatten.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung II, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. September 2022
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Störi