Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_50/2016

Urteil vom 12. Mai 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________ AG,
handelnd durch A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Bauverfahrensverordnung; Gerichtsgebühr,

Beschwerde gegen das Urteil vom 3. Dezember 2015 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer.

Sachverhalt:

A.
Am 29. April 2015 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich eine Änderung der kantonalen Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV; LS 700.6). Unter anderem soll danach § 1 BVV wie folgt neu gefasst werden:

"Keiner baurechtlichen Bewilligung bedürfen in Bauzonen:

a. Bauten und Anlagen, deren Gesamthöhe nicht mehr als 2,5 m beträgt und die eine Bodenfläche von höchstens 6 m2 überlagern; sie sind jedoch bewilligungspflichtig in Kernzonen, im Geltungsbereich einer anderen Schutzanordnung oder eines Ortsbild- oder Denkmalschutzinventars und im Bereich von Verkehrsbaulinien,

lit. b-e unverändert.

f. nicht leuchtende Eigenreklamen auf privatem Grund bis zu einer Fläche von ½ m2 je Betrieb; solche Anlagen sind jedoch bewilligungspflichtig in Kernzonen und im Geltungsbereich einer anderen Schutzanordnung oder eines Ortsbild- oder Denkmalschutzinventars,

lit. g-i unverändert.

lit. k wird aufgehoben."

Ebenso ist eine Neufassung von Ziff. 1.2.4 des Anhangs zur BVV vorgesehen, der die Zuständigkeit für die Bewilligung von Bauten und Anlagen in besonderer Lage ausserhalb der Bauzonen regelt.
Am 15. Mai 2015 erfolgte die Publikation im Amtsblatt des Kantons Zürich.
Gegen den Beschluss des Regierungsrats erhoben A.________ und die B.________ AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragten, der Beschluss sei in Bezug auf § 1 und Ziff. 1.2.4 des Anhangs zur BVV aufzuheben.
Mit Urteil vom 3. Dezember 2015 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat (Dispositiv-Ziffer 1). Die Gerichtsgebühr bestimmte es auf Fr. 12'000.-- (Dispositiv-Ziffer 2) und auferlegte sie den Beschwerdeführern je zur Hälfte und unter solidarischer Haftung (Dispositiv-Ziffer 3). Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass die Unterscheidung zwischen "Bauzonen" und "anderen Zonen" gemäss n§ 1 BVV lediglich eine in Übereinstimmung mit übergeordnetem bestehendem Recht erfolgte Präzisierung bzw. Klarstellung und keine Verschärfung beinhalte. Auch in Bezug auf Ziff. 1.2.4 des revidierten Anhangs zur BVV sei nicht ersichtlich, inwieweit damit die bundes- und kantonalrechtlichen Zuständigkeitsordnungen verletzt würden. Die nun festgeschriebene kantonale Zuständigkeit sei bundesrechtlich verlangt und entspreche der bisherigen Praxis.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 29. Januar 2016 beantragen A.________ und die B.________ AG, Dispositiv-Ziffer 2 des verwaltungsgerichtlichen Urteils aufzuheben und die Gerichtsgebühr von Fr. 12'000.-- auf maximal Fr. 4'000.-- zu reduzieren. Eventualiter sei die Vorinstanz zu verpflichten, über die Höhe der Gerichtsgebühr neu zu befinden.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Regierungsrat hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Beschwerdeführer halten in ihrer Stellungnahme dazu an ihren Anträgen und Rechtsauffassungen fest.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
a  gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
b  gegen kantonale Erlasse;
c  betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.
, Art. 86 Abs. 1 lit. d
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen
1    Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
a  des Bundesverwaltungsgerichts;
b  des Bundesstrafgerichts;
c  der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
d  letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
2    Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
3    Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.
und Art. 90
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 90 Endentscheide - Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen.
BGG). Die Beschwerdeführer sind zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 89 Beschwerderecht
1    Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a  die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b  das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c  Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d  Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3    In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.
BGG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

2.1. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, der angefochtene Entscheid sei bezüglich der Höhe der Gerichtskosten unzureichend begründet.

2.2. Nach der bundesgerichtlichen Praxis zum Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien
1    Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
2    Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
3    Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.
BV) muss ein Kosten- und Entschädigungsentscheid unter Umständen gar nicht begründet werden oder kann eine äusserst knappe Begründung genügen. Dies gilt insbesondere, wenn es um Kosten geht, die nach Massgabe der einschlägigen kantonalen Bestimmungen pauschal, innerhalb eines gewissen Rahmentarifs, erhoben werden können, was eine gewisse Schematisierung erlaubt. In diesem Fall wird eine besondere Begründung nur verlangt, wenn der Rahmen über- oder unterschritten wird oder die Parteien besondere Umstände geltend machen (BGE 111 Ia 1 E. 2a S. 1 f.; Urteil 1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 8.2.2, in: URP 2013 S. 357; je mit Hinweisen).

2.3. Vorliegend bewegt sich die festgelegte Gebühr innerhalb des von § 3 Abs. 3 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 23. August 2010 (GebV VGr; LS 175.252) festgelegten Gebührenrahmens für Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert (Fr. 1'000 bis Fr. 50'000). Auf eine besondere Begründung konnte deshalb verzichtet werden. Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs ist unbegründet.

3.

3.1. Die Beschwerdeführer rügen zudem, die ihnen durch das Verwaltungsgericht auferlegte Gerichtsgebühr verletze das Äquivalenzprinzip, weil sie offensichtlich übersetzt sei.

3.2. Gerichtskosten sind Kausalabgaben, weshalb sie dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip genügen müssen. Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns
1    Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
2    Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
3    Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.
4    Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.
und Art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.
BV). Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen. Gerichtsgebühren dürfen die Inanspruchnahme der Justiz nicht verunmöglichen oder übermässig erschweren (Rechtsweggarantie, Art. 29a
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
BV; zum Ganzen: BGE 141 I 105 E. 3.3.2 S. 108 f.; Urteil 2C_717/ 2015 vom 13. Dezember 2015 E. 7.1; je mit Hinweisen).
Bei der Beurteilung der Frage, welche Gerichtsgebühr für ein Verfahren angemessen erscheint, steht den kantonalen Gerichten ein grosser Ermessensspielraum offen, den das Bundesgericht respektieren muss. Es kann daher lediglich überprüfen, ob ein offensichtliches Missverhältnis zwischen der Gebühr und dem objektiven Wert der bezogenen Leistung besteht und sich die Gebühr in vernünftigen Grenzen bewegt (Urteil 1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 8.2.2 mit Hinweisen, in: URP 2013 S. 357).

3.3. Die Beschwerdeführer bringen in dieser Hinsicht vor, das angefochtene Urteil umfasse 17 Seiten, wobei die materielle inhaltliche Begründung auf die Seiten 10-16 beschränkt sei. Das Verwaltungsgericht habe zudem das Amt für Raumentwicklung und die Baudirektion zur Stellungnahme eingeladen, wobei sich nur das Amt für Raumentwicklung mit einem 5-seitigen Schreiben geäussert habe. Komplexe Fragen hätten sich aus Sicht des Verwaltungsgerichts keine gestellt, sei es doch zum Schluss gekommen, die Änderung der BVV stelle lediglich eine Präzisierung bzw. Klarstellung des bereits geltenden Rechts dar. Eine hohe zeitliche Beanspruchung des Gerichts sei nicht zu erkennen. Im Weiteren zeige ein Vergleich mit dem Verfahren, das zum bundesgerichtlichen Urteil 1C_328/2015 vom 18. Januar 2016 geführt habe und in dem sich vielfach ähnliche Fragen gestellt hätten, dass die Gerichtsgebühr von Fr. 12'000.-- übersetzt sei. Obwohl jener Prozess aufwändiger gewesen sei, habe das Verwaltungsgericht die Gerichtsgebühr auf Fr. 3'000.-- festgelegt, das Bundesgericht gar nur auf Fr. 2'000.--. Wenn das Verwaltungsgericht bei der abstrakten Normenkontrolle die Gerichtsgebühren höher ansetze, widerspreche dies dem öffentlichen Interesse, das solchen
Verfahren zu Grunde liege. Schliesslich sei darauf hinzuweisen, dass die Gebühr auch im Vergleich zu anderen eine abstrakte Normenkontrolle betreffenden Urteilen des Verwaltungsgerichts sehr hoch ausgefallen sei.

3.4. Das Verwaltungsgericht hält in seiner Vernehmlassung fest, es habe entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer durchaus komplexe Fragen beantworten müssen, so namentlich hinsichtlich der Legitimation. Zudem beurteile es Rechtsmittel gegen Erlasse in Fünferbesetzung. Dies schlage sich einerseits in einem grösseren Zeitaufwand des Gerichts nieder. Andererseits sei die Fünferbesetzung Ausfluss der grossen politischen Bedeutung abstrakter Normenkontrollverfahren und ihrer weitgehenden Auswirkungen. Zudem habe eine mündliche Beratung stattgefunden, was am Verwaltungsgericht den absoluten Regelfall darstelle.

3.5. Die im vorinstanzlichen Verfahren zu beurteilenden Rechtsfragen waren einerseits nicht einfach, andererseits aber auch nicht speziell komplex. Das Verwaltungsgericht stellte sowohl im Rahmen der Eintretensfrage als auch bei der inhaltlichen Beurteilung wesentlich darauf ab, dass die geänderten Bestimmungen nur festhalten würden, was bisher gemäss übergeordnetem Recht ohnehin schon gegolten habe. Ein erhöhter Aufwand ergab sich für das Gericht daraus, dass statt in Dreier- in Fünferbesetzung entschieden wurde. Dies rechtfertigt indessen nur insofern eine Erhöhung der Gerichtsgebühr, als daraus auch ein erhöhter Aufwand resultierte. Weiter ist kein sachlicher Grund dafür ersichtlich, bei abstrakten Normenkontrollen aufgrund einer präsumierten grösseren politischen Bedeutung oder von weitgehenden Auswirkungen solcher Verfahren die Gerichtskosten pauschal höher anzusetzen. Zum einen handelt es sich vorliegend um einen Fall, dessen politische Bedeutung gerade als nicht besonders gross einzustufen wäre, zumal das Verwaltungsgericht selbst davon ausgeht, dass es sich bei den angefochtenen Verordnungsbestimmungen lediglich um eine Klarstellung des bereits geltenden Rechts handelt. Zum andern müssten, der Logik der vorinstanzlichen
Argumentation folgend, auch ausserhalb von Normenkontrollverfahren höhere Gebühren auferlegt werden, wenn der Fall politisch bedeutsam ist oder sonst, etwa aufgrund der präjudiziellen Wirkung, weitgehende Auswirkungen zeitigt. Dies muss aus Sicht eines Rechtsuchenden indessen als aleatorisch erscheinen, ist unabhängig von seinem Interesse an der Beurteilung (vgl. E. 3.2 hiervor sowie BGE 139 III 334 E. 3.2.4 S. 337 mit Hinweisen) und findet zudem in § 2 GebV VGr keine Grundlage.
Insgesamt erweist sich die vom Verwaltungsgericht festgesetzte Gerichtsgebühr von Fr. 12'000.-- deshalb als klar übersetzt und damit als willkürlich.

4.
Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der vorinstanzliche Kostenentscheid aufzuheben. Da der Vorinstanz bei der Festsetzung der Höhe der Gerichtsgebühr ein Ermessensspielraum zukommt, ist die Sache zu deren Neufestsetzung zurückzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten
1    Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
2    Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
3    Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
4    Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
5    Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.
BGG). Der Kanton Zürich wird verpflichtet, den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- auszurichten (Art. 68 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 68 Parteientschädigung
1    Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2    Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3    Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4    Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5    Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.
-2
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 68 Parteientschädigung
1    Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2    Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3    Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4    Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5    Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.
BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und Dispositiv-Ziffer 2 des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 3. Dezember 2015 aufgehoben. Die Sache wird zur neuen Festlegung der Gerichtsgebühr an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Der Kanton Zürich hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 12. Mai 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Dold