1C_276/2018 - 2018-12-10 - Droits politiques - votation fédérale du 10 juin 2018 (Initiative Monnaie pleine)

RS 101 Cst. Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999

Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit

Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.

L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.

Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.

La Confédération et les cantons respectent le droit international.

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 276/2018

Arrêt du 10 décembre 2018

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Karlen, Fonjallaz, Chaix et Kneubühler.
Greffière : Mme Tornay Schaller.

Participants à la procédure
David Peitavino,
recourant,

contre

Conseil d'Etat du canton de Genève,
rue de l'Hôtel-de-Ville 2, 1204 Genève,

Chancellerie fédérale, Palais fédéral ouest, 3003 Berne.

Objet
Votation fédérale du 10 juin 2018
(Initiative Monnaie pleine),

recours contre l'arrêté du Conseil d'Etat du canton
de Genève du 30 mai 2018 (n° 2641-2018).

Faits :

A.
Par arrêté fédéral du 15 décembre 2016, l'Assemblée fédérale a déclaré valable l'initiative populaire "Pour une monnaie à l'abri des crises: émission monétaire uniquement par la Banque nationale! (Initiative Monnaie pleine) " (FF 2017 7471). Le Conseil fédéral a décidé de la soumettre à votation populaire le 10 juin 2018, par arrêté du 31 janvier 2018. L'envoi du matériel de vote, comprenant la brochure explicative fédérale, a eu lieu du 14 au 19 mai 2018.
Le 22 mai 2018, David Peitavino, citoyen genevois, a formé un recours pour violation des droits politiques auprès du Conseil d'Etat du canton de Genève, au motif que la brochure explicative fédérale du Conseil fédéral concernant l'Initiative Monnaie pleine violait l'art. 5 al. 1 Cst. et les art. 10a al. 2 et 11 al. 2 de la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 (LDP; RS 161.1). Il a conclu à l'annulation du scrutin du 10 juin 2018 et à son report en cas de refus de l'initiative par le peuple.
Par arrêté du 30 mai 2018, le Conseil d'Etat a déclaré le recours irrecevable. Il a considéré que l'objet du recours outrepassait le cadre d'une contestation de portée communale ou régionale, de sorte qu'il n'était pas compétent pour en connaître.

B.
Par acte daté du 5 juin 2018 (reçu le 7 juin 2018), David Peitavino forme un recours en matière de droit public et demande au Tribunal fédéral de constater que "l'information sur l'Initiative Monnaie pleine avant la votation empêchait globalement les électeurs d'acquérir et d'exprimer une opinion objective" et violait la liberté de vote (art. 34 al. 2 Cst.). Il requiert principalement le report du vote et subsidiairement, si le jugement du Tribunal fédéral intervient après la votation, que l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Genève relatif aux résultats de la votation fédérale du 10 juin 2018 soit annulé et que la votation fédérale soit annulée dans tous les cantons. Il demande encore qu'une nouvelle votation fédérale sur l'Initiative Monnaie pleine soit organisée dans tous les cantons.
La votation populaire fédérale a eu lieu le 10 juin 2018. L'initiative Monnaie pleine a été rejetée par tous les cantons et par 75,7 % des votants (avec un taux de participation de 33,8 %).
Invité à se déterminer, le Conseil d'Etat y renonce en se référant aux considérants de son arrêté. La Chancellerie fédérale conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le recourant a répliqué, par courriers des 28 août et 24 septembre 2018.

C.
La demande d'exemption de frais de justice, formée par le recourant, a été refusée, le 14 juin 2018.

Considérant en droit :

1.
D'après l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui concernent les votations populaires, en particulier en matière fédérale contre les décisions des gouvernements cantonaux (art. 88 al. 1 let. b LTF). Le recourant dispose du droit de vote sur le plan fédéral et a ainsi qualité pour recourir (art. 89 al. 3 LTF). Il a déposé son recours contre la décision du gouvernement genevois auprès du Tribunal fédéral dans le délai prévu (art. 100 al. 3 let. b LTF).

2.
Dans sa réplique, le recourant fait valoir de nouveaux éléments (notamment, énumération des articles de presse traitant de l'Initiative Monnaie pleine, détail des résultats de la votation fédérale dans le canton de Genève, nouvelles irrégularités figurant dans le message explicatif du Conseil fédéral). Or, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le mémoire de réplique ne saurait être utilisé aux fins de présenter de nouveaux arguments ou griefs qui auraient déjà pu figurer dans l'acte de recours (ATF 132 I 42 consid. 3.3.4 p. 47 et les références citées). Admettre le contraire aurait en effet pour conséquence de prolonger les délais légaux, ce qui est expressément prohibé par l'art. 47 al. 1 LTF, et de créer des inégalités de traitement. Le recourant aurait dû se prévaloir de ces arguments dans son recours. Il s'ensuit que ce moyen ne peut être pris en considération.

3.
Le recourant se plaint d'une violation des principes d'exhaustivité et d'objectivité en ce sens que la présentation de l'initiative par le Conseil fédéral dans la brochure explicative contiendrait des erreurs factuelles. Il cite 19 phrases tirées des explications du Conseil fédéral qu'il qualifie de fallacieuses et de contraires à la vérité. Il fait valoir une violation des art. 5 et 34 al. 2 Cst. ainsi que des art. 10a al. 2 et 11 al. 2 LDP.

3.1. En vertu de l'art. 189 al. 4 Cst., les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent en principe pas être portés devant le Tribunal fédéral. Cette règle s'applique également en matière de droits politiques (ATF 138 I 61 consid. 7.1 p. 85). Tant que le recourant reproche au Conseil fédéral d'avoir influencé de manière inadmissible la formation de la volonté des citoyens dans son message explicatif, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le recours (ATF 138 I 61 consid. 7.2 p. 85; 137 II 177 consid. 1.2 p. 179).
Le recourant ne mentionne cependant pas uniquement le message explicatif du gouvernement fédéral. Il affirme que les informations erronées figurant dans le message explicatif fédéral ont été relayées dans les médias et soutenues par le Président de la Confédération lors de son allocution. Il ne précise toutefois pas de quel discours, de quels articles ou émissions il s'agit. Il se réfère à l'ATF 138 I 61, arrêt dans lequel le Tribunal fédéral constate que l'art. 189 al. 4 Cst. permet que l'état d'information global précédant une votation populaire puisse faire l'objet d'une procédure et que, dans ce contexte, les explications du Conseil fédéral puissent aussi être mises en cause (consid. 7.4).

3.2. Cette jurisprudence ne s'applique toutefois pas en l'occurrence. En effet, les critiques du recourant ne visent pas l'état d'information global mais directement les explications du Conseil fédéral elles-mêmes. L'interdiction de recourir contre le message explicatif du Conseil fédéral ne saurait être contournée en attaquant les informations généralement disponibles. Contrairement à la situation prévalant dans l'ATF 138 I 61, il n'est pas reproché au Conseil fédéral d'avoir retenu des informations importantes dont seule l'administration fédérale disposait. Au contraire, le recourant fait grief au Conseil fédéral de ne pas avoir mentionné dans son message explicatif des faits, qui se déduisent du texte de la proposition de modification de la Constitution fédérale publié dans ledit message; ces éléments pouvaient ainsi être abordés sans difficulté dans le débat public précédant la votation (voir aussi arrêt 1C 455/2016 du 14 décembre 2016 consid. 2.4 non publié in ATF 143 I 78). Tel a été le cas en l'espèce. Lors du débat public qui a précédé la votation sur l'Initiative Monnaie pleine, les partisans de cette initiative ont eu suffisamment de temps et d'occasions pour commenter et/ou rectifier les affirmations qui leur semblaient
fausses ou partisanes. Le recourant produit d'ailleurs un extrait vidéo de la rectification concernant l'Initiative Monnaie pleine opérée au journal télévisé de 19h30 de la Radio Télévision Suisse (RTS) le 4 juin 2018 : le journaliste y a précisé que "les banques commerciales ne prêtent pas l'argent des dépôts pour faire des crédits mais créent de la monnaie électronique par des écritures comptables lorsqu'elles font des crédits ou achètent des actifs". Quoi qu'en dise le recourant, cet erratum démontre que les arguments des partisans de l'Initiative Monnaie pleine ont été entendus dans le débat public précédant la votation.

3.3. En définitive, il n'apparaît pas que les déclarations incriminées du Conseil fédéral se sont traduites par une information globale insuffisante. A tout le moins, le recourant ne parvient pas à l'établir.
De plus, les irrégularités dénoncées par le recourant n'ont pas été à même d'influencer de façon déterminante le résultat du scrutin, dans la mesure où l'Initiative Monnaie pleine a été clairement rejetée par tous les cantons et par 75,7 % des votants.

4.
Il s'ensuit que le recours est irrecevable.

Les frais judiciaires, réduits (art. 66 al. 1 LTF), sont mis à la charge du recourant qui succombe.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 francs, sont mis à la charge du recourant.

3.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, à la Chancellerie fédérale et au Conseil d'Etat du canton de Genève.

Lausanne, le 10 décembre 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Merkli

La Greffière : Tornay Schaller

RS 161.1 LDP Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) Art. 10a [1] Information des électeurs
	1.	Le Conseil fédéral informe les électeurs de manière suivie sur les objets soumis à la votation fédérale.
	2.	Il respecte les principes de l'exhaustivité, de l'objectivité, de la transparence et de la proportionnalité.
	3.	Il expose les principaux avis exprimés lors de la procédure parlementaire.
	4.	Il ne défend pas de recommandation de vote différente de celle formulée par l'Assemblée fédérale.

[1] Introduit par le ch. I de la LF du 5 oct. 2007, en vigueur depuis le 15 janv. 2009 (RO 2009 1; FF 2006 8779 8797).

RS 161.1 LDP Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) Art. 11 Textes soumis à la votation, bulletins de vote et explications [1]
	1.	La Confédération met à la disposition des cantons les textes soumis à la votation et les bulletins de vote.
	2.	Le texte soumis à la votation est accompagné de brèves explications du Conseil fédéral, qui doivent rester objectives et exposer également l'avis d'importantes minorités. Il doit contenir le libellé exact de la question qui figure sur le bulletin de vote. Dans le cas d'une initiative populaire ou d'un référendum, le comité fait part de ses arguments au Conseil fédéral, lequel les reprend dans ses explications. Le Conseil fédéral peut modifier ou refuser de reprendre des commentaires portant atteinte à l'honneur, manifestement contraires à la vérité ou trop longs. Il ne reprend les renvois à des sources électroniques que si leurs auteurs déclarent par écrit que ces sources ne contiennent pas d'indications illicites ni n'aiguillent l'internaute vers des publications électroniques au contenu illicite. [2]
	3.	Les électeurs reçoivent, au plus tôt quatre semaines avant le jour de la votation mais au plus tard trois semaines avant cette date, les documents qui, au regard du droit cantonal, leur permettent d'exprimer valablement leur vote (bulletin de vote, carte de légitimation, enveloppe électorale, timbre de contrôle, ... [3], etc.). Le texte soumis à la votation et les explications peuvent cependant leur être remis plus tôt. La Chancellerie fédérale publie, sur support électronique et au plus tard six semaines avant le jour de la votation, les textes soumis à la votation et les explications qui les accompagnent. [4] [5]
	4.	Les cantons peuvent, par une loi, habiliter les communes à n'envoyer qu'un seul exemplaire du texte soumis à la votation et des explications par ménage à moins qu'un membre de ce ménage ayant la qualité d'électeur ne demande à en recevoir un personnellement. [6]

[1] Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 21 juin 1996, en vigueur depuis le 1er avr. 1997 (RO 1997 753; FF 1993 III 405). [2] Nouvelle teneur selon le ch. I 1 de la LF du 23 mars 2007 sur la révision de la législation sur les droits politiques, en vigueur depuis le 1er janv. 2008 (RO 2007 4635; FF 2006 5001). [3] Expression supprimée par le ch. II 4 de la LF du 20 mars 2008 relative à la mise à jour formelle du droit fédéral avec effet au 1er août 2008 (RO 2008 3437; FF 2007 5789). Il a été tenu compte de cette mod. dans tout le texte. [4] Phrase introduite par le ch. I de la LF du 21 juin 2002, en vigueur depuis le 1er janv. 2003 (RO 2002 3193; FF 2001 6051). [5] Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 18 mars 1994, en vigueur depuis le 15 nov. 1994 (RO 1994 2414; FF 1993 III 405). [6] Introduit par le ch. I de la LF du 18 mars 1994, en vigueur depuis le 15 nov. 1994 (RO 1994 2414, 2006 2095; FF 1993 III 405).

RS 101 Cst. Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Art. 34 Droits politiques
	1.	Les droits politiques sont garantis.
	2.	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

RS 173.110 LTF Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire Art. 89 Qualité pour recourir
	1.	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
		a.	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
		b.	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
		c.	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
	2.	Ont aussi qualité pour recourir:
		a.	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
		b.	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
		c.	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
		d.	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
	3.	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

RS 173.110 LTF Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire Art. 100 Recours contre une décision
	1.	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
	2.	Le délai de recours est de dix jours contre:
		a.	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
		b. [1]	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
		c. [2]	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants [3] ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants [4].
		d. [5]	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets [6].
	3.	Le délai de recours est de cinq jours contre:
		a.	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
		b.	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
	4.	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
	5.	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
	6.	... [7]
	7.	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

[1] Nouvelle teneur selon l'annexe ch. 1 de la LF du 28 sept. 2012 sur l'assistance administrative fiscale, en vigueur depuis le 1er fév. 2013 (RO 2013 231; FF 2011 5771). [2] Nouvelle teneur selon l'annexe ch. 1 de la LF du 21 juin 2013 (Autorité parentale), en vigueur depuis le 1er juil. 2014 (RO 2014 357; FF 2011 8315). [3] RS 0.211.230.01 [4] RS 0.211.230.02 [5] Introduite par l'annexe ch. 2 de la LF du 20 mars 2009 sur le TFB, en vigueur depuis le 1er janv. 2012 (RO 2010 513, 2011 2241; FF 2008 373). [6] RS 232.14 [7] Abrogé par l'annexe 1 ch. II 2 du CPC du 19 déc. 2008, avec effet au 1er janv. 2011 (RO 2010 1739; FF 2006 6841).

RS 173.110 LTF Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire Art. 47 Prolongation
	1.	Les délais fixés par la loi ne peuvent être prolongés.
	2.	Les délais fixés par le juge peuvent être prolongés pour des motifs suffisants si la demande en est faite avant leur expiration.

RS 101 Cst. Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Art. 189 Compétences du Tribunal fédéral
	1.	Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
		a.	du droit fédéral;
		b.	du droit international;
		c.	du droit intercantonal;
		d.	des droits constitutionnels cantonaux;
		e.	de l'autonomie des communes et des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public;
		f.	des dispositions fédérales et cantonales sur les droits politiques.
	1bis.	... [1]
	2.	Il connaît des différends entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons.
	3.	La loi peut conférer d'autres compétences au Tribunal fédéral.
	4.	Les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les exceptions sont déterminées par la loi.

[1] Accepté en votation populaire du 9 fév. 2003(AF du 4 oct. 2002, ACF du 25 mars 2003; RO 2003 1949; FF 2001 4590 5783, 2002 6026, 2003 2784). Abrogé en votation populaire du 27 sept. 2009, avec effet au 27 sept. 2009 (AF du 19 déc. 2008, ACF du 1er déc. 2009; RO 2009 6409; FF 2008 2549 2565, 2009 19 7889). Cet al., dans la teneur de l'AF du 4 oct. 2002, n'est jamais entré en vigueur.