1E.17/2001

{T 0/2}
1E.17/2001/col

Arrêt du 10 décembre 2001
Ire Cour de droit public

Les Juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président du Tribunal fédéral,
Aeschlimann, Catenazzi,
greffier Jomini.

A.________,
B.________, recourants,
tous deux représentés par Me Jacques Philippoz, avocat, case postale 44, 1912 Leytron,

contre

SA L'Energie de l'Ouest-Suisse, 1001 Lausanne, intimée, représentée par Me Chantal Ducrot, avocate, rue de la Moya 1, 1920 Martigny,
Commission fédérale d'estimation du 3ème arrondissement, c/o Me Alphonse-Marie Veuthey, secrétaire, case postale 1036, 1870 Monthey.

décision incidente, expertise

(recours de droit administratif contre la décision de la Commission fédérale d'estimation du 3ème arrondissement du 13 décembre 2000)

Faits:
A.
Une procédure d'expropriation a été ouverte en 1997 à la requête de la société anonyme L'Energie de l'Ouest-Suisse (ci-après: la société EOS), afin de lui permettre d'acquérir les droits nécessaires au passage des conducteurs d'une nouvelle ligne électrique aérienne (artère 380/132 kV EOS-CFF Saint-Triphon - Chamoson) sur une parcelle, à Saint-Maurice, appartenant aux frères A.________ et B.________ (constitution d'une servitude de passage d'une durée limitée à cinquante ans).

Les frères A.________ et B.________ (les expropriés) se sont opposés à l'expropriation. Le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) a statué à ce sujet le 22 juin 1998; par sa décision, il a accordé le droit d'expropriation à la société EOS, en rejetant l'opposition. Les expropriés ont formé un recours de droit administratif contre cette décision, que le Tribunal fédéral a rejeté par un arrêt rendu le 9 novembre 1999 (cause 1E.14/1998). Au cours de l'instruction de cette affaire, la société EOS a produit divers rapports sur les nuisances de la ligne électrique: l'un, du 16 avril 1999, établi par l'Inspection fédérale des installations à courant fort (IFICF), relatif notamment à des mesures des champs électromagnétiques; un autre, émanant du Bureau d'ingénieurs Y.________, à Lausanne, concernant le bruit de l'installation (rapport final de l'expertise acoustique).

D'autres analyses des immissions produites par la ligne électrique ont été effectuées dans le cadre de l'étude de l'impact sur l'environnement, à l'occasion de la procédure préalable d'approbation des plans.
B.
La procédure d'estimation a été ouverte après le prononcé du Département fédéral sur l'opposition (art. 57ss de la loi fédérale sur l'expropriation, LEx - RS 711). La Commission fédérale d'estimation du 3ème arrondissement a entendu les parties lors d'une séance sur place le 13 décembre 2000. A cette audience, les expropriés ont demandé à la Commission fédérale d'ordonner une nouvelle expertise des nuisances de la ligne électrique, en contestant le « caractère neutre » de l'IFICF.

La Commission fédérale a rendu le jour même une décision incidente sur cette requête; elle l'a rejetée, en mettant les frais de la procédure, par 1'200 fr., à la charge des expropriés. Elle a considéré, en substance, que l'indépendance de l'IFICF avait déjà été reconnue par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 9 novembre 1999 relatif à l'opposition à l'expropriation (cause 1E.14/1998).

Cette décision a été notifiée aux parties le 26 septembre 2001.
C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, les expropriés demandent au Tribunal fédéral d'admettre leur requête de nomination d'un expert neutre statuant sur les nuisances des champs électromagnétiques et du bruit acoustique, et de dire que les frais de procédure et de décision sont mis à la charge de la société EOS, expropriante.

La société EOS conclut au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.

La Commission fédérale n'a pas répondu au recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La décision attaquée est une décision incidente. Le recours de droit administratif étant recevable, dans la procédure d'expropriation, contre la décision finale de la Commission fédérale d'estimation (art. 77 al. 1
SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx)
LEx Art. 77 - 1 La décision de la commission d'estimation peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.
LEx), il l'est également contre les décisions incidentes prises par cette autorité, pour autant qu'elles puissent causer au recourant un préjudice irréparable (art. 101 let. a
SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx)
LEx Art. 77 - 1 La décision de la commission d'estimation peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.
OJ et art. 97
SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx)
LEx Art. 77 - 1 La décision de la commission d'estimation peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.
OJ en relation avec les art. 5
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
1    Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
a  de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
b  de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
c  de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
2    Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
3    Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.
et 45 al. 1
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 45 - 1 Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
1    Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
2    Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.
PA; ATF 127 II 132 consid. 2a p. 136; 125 II 613 consid. 2a p. 619 et les arrêts cités). En droit administratif fédéral, la possibilité d'un tel préjudice doit être admise lorsque la décision incidente porte sur le refus d'admettre des preuves (cf. art. 45 al. 2 let. f
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 45 - 1 Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
1    Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
2    Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.
PA), en l'occurrence sur le refus d'ordonner une expertise requise par les expropriés.

Le recours a été formé dans le délai légal de dix jours dès la notification de la décision attaquée (art. 106 al. 1
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 45 - 1 Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
1    Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
2    Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.
OJ). Les autres conditions de recevabilité des art. 97ss
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 45 - 1 Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
1    Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
2    Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.
OJ sont remplies et il y a lieu d'entrer en matière.
2.
La requête des expropriés lors de l'audience de la Commission fédérale, telle qu'elle a été transcrite dans la décision attaquée, tendait à ce qu'une expertise soit ordonnée afin qu'un nouvel expert, neutre, se prononce - de façon plus précise que ce qu'avaient fait les précédents experts ou autorités spécialisées - sur les immissions causées par l'installation de l'expropriante. D'après le dossier transmis au Tribunal fédéral, cette requête n'a pas été déposée par écrit. En l'absence d'un procès-verbal de l'audience du 13 décembre 2000, le contenu de cette requête ressort uniquement de la transcription qui en a été faite dans la décision attaquée. Il apparaît ainsi que la Commission fédérale avait à se prononcer, à titre préalable, sur la nécessité d'une nouvelle expertise parce que les expropriés contestaient l'impartialité des auteurs des rapports d'expertise, ou des rapports techniques, déjà produits dans le cadre de la procédure d'expropriation. Cette autorité n'a donc pas rendu une décision de clôture de l'instruction et elle ne s'est pas prononcée, de manière générale, sur l'administration des preuves. En d'autres termes, la décision attaquée n'empêche pas les parties d'offrir des moyens de preuve sur l'un ou l'autre point
déterminant, tant que l'instruction est ouverte; elle se borne à rejeter une demande d'expertise, portant sur l'ensemble des nuisances de l'installation - y compris sur des points déjà traités et examinés dans la phase de l'opposition à l'expropriation -, motivée par une prétendue absence de neutralité de rapports techniques figurant au dossier.

A lire le recours de droit administratif, on ne voit pas en quoi la neutralité, ou l'impartialité, du Bureau d'ingénieurs Y.________, auteur d'un rapport d'expertise acoustique, serait mise en cause. Seule l'Inspection fédérale des installations à courant fort (IFICF) est critiquée de ce point de vue, les recourants faisant valoir que cet organisme, tout en ayant la fonction d'autorité de surveillance et de contrôle des installations électriques (art. 1 al. 1 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur l'Inspection fédérale des installations à courant fort, RS 734.24), est un service spécial de l'Association suisse des électriciens (art. 1 al. 2 de l'ordonnance précitée). Les recourants mentionnent à ce propos différents éléments relatifs à l'organisation administrative et technique de l'IFICF, notamment pour les affaires qu'elle doit traiter en Suisse romande. Or le Tribunal fédéral, saisi de critiques analogues de la part des mêmes recourants, a déjà considéré, dans son arrêt du 9 novembre 1999 précité, que pareils motifs ne justifiaient pas une mise en doute de l'indépendance et de l'impartialité de l'IFICF (consid. 3c de cet arrêt, p. 15). La Commission fédérale, qui a refusé la requête en se fondant précisément sur cette
jurisprudence, sur laquelle il n'y a pas lieu de revenir, n'a manifestement pas violé le droit fédéral (cf. art. 104 let. a
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 45 - 1 Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
1    Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
2    Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.
OJ).
3.
Les recourants, qui invoquent les garanties générales de procédure de la Constitution fédérale (en l'occurrence l'art. 4
IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH)
CEDH Art. 4 Interdiction de l'esclavage et du travail forcé - 1. Nul ne peut être tenu en esclavage ni en servitude.
1    Nul ne peut être tenu en esclavage ni en servitude.
2    Nul ne peut être astreint à accomplir un travail forcé ou obligatoire.
3    N'est pas considéré comme «travail forcé ou obligatoire» au sens du présent article:
a  tout travail requis normalement d'une personne soumise à la détention dans les conditions prévues par l'art. 5 de la présente Convention, ou durant sa mise en liberté conditionnelle;
b  tout service de caractère militaire ou, dans le cas d'objecteurs de conscience dans les pays où l'objection de conscience est reconnue comme légitime, à un autre service à la place du service militaire obligatoire;
c  tout service requis dans le cas de crises ou de calamités qui menacent la vie ou le bien-être de la communauté;
d  tout travail ou service formant partie des obligations civiques normales.
aCst.) et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (art. 6
IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH)
CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
1    Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
2    Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.
3    Tout accusé a droit notamment à:
a  être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui;
b  disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;
c  se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent;
d  interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
e  se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience.
par. 1 CEDH), ainsi que des règles des lois fédérales sur la procédure administrative et sur la procédure civile en matière d'expertise (art. 12
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 12 - L'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves par les moyens ci-après:
a  documents;
b  renseignements des parties;
c  renseignements ou témoignages de tiers;
d  visite des lieux;
e  expertises.
et 19
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 19 - Sont en outre applicables par analogie à la procédure probatoire les art. 37, 39 à 41 et 43 à 61 de la procédure civile fédérale49; les sanctions pénales prévues par ladite loi envers les parties ou les tierces personnes défaillantes sont remplacées par celles qui sont mentionnées à l'art. 60 de la présente loi.
PA, art. 57ss
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
PA Art. 19 - Sont en outre applicables par analogie à la procédure probatoire les art. 37, 39 à 41 et 43 à 61 de la procédure civile fédérale49; les sanctions pénales prévues par ladite loi envers les parties ou les tierces personnes défaillantes sont remplacées par celles qui sont mentionnées à l'art. 60 de la présente loi.
PCF), critiquent les conditions d'établissement des rapports précités de l'IFICF et du Bureau d'ingénieurs Y.________, déposés par l'expropriante sans qu'ils aient pu être préalablement entendus sur le choix des experts ou les questions à traiter. Or tel n'est manifestement pas l'objet de la présente procédure incidente. C'est à l'occasion de la procédure d'opposition à l'expropriation que ces griefs auraient, éventuellement, pu être formulés.
4.
Les recourants critiquent, à certains égards, le contenu des rapports techniques précités. Il n'appartient toutefois ni à la Commission fédérale, ni au Tribunal fédéral, à ce stade de la procédure et vu l'objet de la requête incidente, de se prononcer sur l'appréciation des preuves, voire sur l'administration de preuves encore nécessaires pour la décision finale (cf. supra, consid. 2).
5.
Les recourants se plaignent enfin d'une violation des règles du droit fédéral sur la répartition des frais de la procédure devant la Commission fédérale. Ils se réfèrent au principe selon lequel l'expropriant supporte les frais résultant de l'exercice du droit d'expropriation (règle consacrée à l'art. 114 al. 1
SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx)
LEx Art. 114 - 1 L'expropriant supporte les frais résultant de l'exercice du droit d'expropriation.
LEx) et ils estiment que l'émolument de 1'200 fr. mis à leur charge est de toute manière excessif, s'agissant d'une décision incidente sommairement motivée.

La loi fédérale sur l'expropriation permet, en dérogation à la règle de l'art. 114 al. 1
SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx)
LEx Art. 114 - 1 L'expropriant supporte les frais résultant de l'exercice du droit d'expropriation.
LEx, de mettre les frais de la décision de la Commission fédérale à la charge de l'exproprié, lorsque sa réclamation est manifestement abusive ou ses prétentions nettement exagérées (art. 114 al. 2
SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx)
LEx Art. 114 - 1 L'expropriant supporte les frais résultant de l'exercice du droit d'expropriation.
LEx). Selon la décision attaquée, les conditions pour pareille dérogation seraient réunies, la contestation portant sur une question - la neutralité de l'IFICF - déjà tranchée par le Tribunal fédéral. A ce stade-ci de la procédure d'estimation, il est toutefois difficile de se prononcer sur le caractère abusif ou non d'une requête incidente concernant l'administration des preuves, avant toute appréciation des éléments matériels du dossier et avant tout examen des prétentions des expropriés. Certes, il n'est pas exclu qu'à la fin de la procédure d'estimation, la Commission d'estimation puisse le cas échéant considérer comme abusives les prétentions des expropriés ou certaines démarches à l'appui de leurs prétentions, ayant donné lieu à des décisions incidentes; en pareil cas, un émolument pourrait alors être mis à leur charge dans la décision finale, réglant de façon globale le sort des frais de la procédure. Néanmoins, en l'état, il n'y a aucun
motif de condamner les recourants aux frais de la décision incidente en application de l'art. 114 al. 2
SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx)
LEx Art. 114 - 1 L'expropriant supporte les frais résultant de l'exercice du droit d'expropriation.
OJ. Le recours de droit administratif doit donc être admis sur ce point et la décision attaquée doit être partiellement annulée, en tant qu'elle met les frais de la cause à la charge des recourants (ch. 2 du dispositif).

Le sort des frais et dépens de la décision attaquée peut demeurer indécis jusqu'à la fin de la procédure d'estimation; il ne se justifie donc pas de réformer cette décision pour les mettre à la charge de l'expropriante.
6.
Vu les particularités de la cause, le présent arrêt doit être rendu sans frais.

Les recourants, représentés par un avocat, ont droit à des dépens, supportés par l'expropriante, pour leurs frais liés à la procédure de recours de droit administratif (art. 116 al. 1
SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx)
LEx Art. 116 - 1 Les frais causés par la procédure devant le Tribunal administratif fédéral, y compris les dépens alloués à l'exproprié, sont supportés par l'expropriant.121 Lorsque les conclusions de l'exproprié sont rejetées intégralement ou en majeure partie, les frais peuvent être répartis autrement. Les frais causés inutilement seront supportés dans chaque cas par celui qui les a occasionnés.
LEx).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est partiellement admis et la décision rendue le 13 décembre 2000 par la Commission fédérale d'estimation du 3ème arrondissement est annulée en tant qu'elle met les frais de la cause, par 1'200 fr., à la charge de A.________ et B.________; le recours est rejeté pour le surplus.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3.
Une indemnité de 1'000 fr., à payer à titre de dépens aux recourants A.________ et B.________, pris solidairement, est mise à la charge de la société anonyme L'Energie de l'Ouest-Suisse.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties et à la Commission fédérale d'estimation du 3ème arrondissement.
Lausanne, le 10 décembre 2001
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Le Greffier: