2C_150/2007 - 2007-08-09 - Finances publiques et droit fiscal - Art. 5, 9, 29, 36 und 164 BV (Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren)

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C 150/2007 /wim

Urteil vom 9. August 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Bundesrichter Müller,
Bundesrichterin Yersin,
Bundesrichter Karlen,
Gerichtsschreiber Merz.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Christian Berz, Siegrist Baumgartner Thaler, Rechtsanwälte,

gegen

Gemeinde Richterswil, Gemeinderat, 8805 Richterswil,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichterin, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Art. 5 , 9 , 29 , 36 und 164 BV (Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren),

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichterin,
vom 13. Februar 2007.

Sachverhalt:
A.
X.________ erstellte in Richterswil acht Terrassenhäuser, deren Gebäudeversicherungswert am 20. März 2006 insgesamt auf Fr. 5'520'000.-- festgesetzt wurde. Die Gemeinde Richterswil verlangte am 12. und 18. April 2006 für den Anschluss der Bauten an die Wasserversorgung Gebühren von Fr. 55'200.-- und an die Kanalisation Gebühren von Fr. 66'240.-- (je exkl. Mehrwertsteuer). X.________ erhob Einsprache und verlangte eine Reduktion der Gebühren. Der Gemeinderat Richterswil wies die Einsprache am 3. Juli 2006 ab. Der Rekurs und die Beschwerde, die X.________ dagegen beim Bezirksrat Horgen und anschliessend beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich einreichte, blieben ohne Erfolg.
B.
X.________ beantragt dem Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 23. April 2007, es sei der in dieser Angelegenheit vom Verwaltungsgericht getroffene Entscheid vom 13. Februar 2007 aufzuheben. Ausgehend von einem Gebäudeversicherungswert von Fr. 4'646'133.80 sei die Kanalisationsanschlussgebühr auf Fr. 55'753.60 und die Wasseranschlussgebühr auf Fr. 46'461.35 festzusetzen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
C.
Die Gemeinde Richterswil ersucht um Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht stellt Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Nach Ansicht des Beschwerdeführers besteht für die von der Gemeinde Richterswil verfügten Anschlussgebühren keine gesetzliche Grundlage, welche die bei der Abgabeerhebung geltenden verfassungsrechtlichen Anforderungen erfüllt. Der angefochtene Entscheid verletze deshalb Art. 5 Abs. 1 , Art. 36 Abs. 1 , Art. 127 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1 lit. d BV.
1.2 Öffentliche Abgaben bedürfen abgesehen von den Kanzleigebühren einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert dieses die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessung der Abgabe selber regeln (vgl. für die bundesrechtlichen Abgaben auch Art. 164 Abs. 1 lit. d BV). Die Rechtsprechung hat die Anforderungen an die Abgabenbemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip; vgl. hierzu BGE 132 II 47 E. 4.1 S. 55 f.) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Die Tragweite des Legalitätsprinzips ist demnach nach der Art der Abgabe zu differenzieren. Dabei darf dieser Grundsatz weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass er mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 132 II 371 E. 2.1 S. 374 mit Hinweisen).
2.
2.1 Die Gemeinde Richterswil erhebt die umstrittenen Anschlussgebühren gestützt auf verschiedene Bestimmungen des kommunalen Rechts. Nach Art. 38 der vom Gemeinderat erlassenen Verordnung über die Wasserversorgung vom 1. Januar 2004 wird für den Anschluss einer Liegenschaft an dieselbe eine einmalige Gebühr erhoben, die sich grundsätzlich nach der Gebäudeversicherungssumme bemisst. Gemäss Ziffer 1 des zur genannten Verordnung ebenfalls vom Gemeinderat festgesetzten Gebührentarifs beträgt die Anschlussgebühr für Neubauten 1% der Gebäudeversicherungssumme.

Für den Anschluss von Wohnhäusern an die öffentliche Kanalisation sehen Art. 2 und 3 der Verordnung über Gebühren an Abwasseranlagen vom 15. Oktober 1990 die Erhebung einer Gebühr von 1,2% der Gebäudeversicherungssumme vor. Auch diese Verordnung ist vom Gemeinderat erlassen worden.
2.2 Der Beschwerdeführer stellt zwar nicht in Frage, dass der Gemeinderat Richterswil (als Gemeindeexekutive) die Kompetenz besitzt, die Erhebung von Wasser- und Abwassergebühren in einer Verordnung zu regeln (vgl. auch Art. 18 lit. b Ziff. 2 und 9 der Gemeindeordnung Richterswil vom 21. Mai 2000). Er macht jedoch geltend, zumindest der Kreis der Abgabepflichtigen sowie der Gegenstand und die Bemessung der Anschlussgebühren hätten nach den erwähnten verfassungsrechtlichen Grundsätzen von der Gemeindelegislative festgesetzt werden müssen. Das ergebe sich zudem aus Art. 13 lit. b Ziff. 2 der Gemeindeordnung, welcher vorsehe, dass die Gemeindeversammlung Grundsätze über die Gebührenerhebung erlasse.
Die Vorinstanz ist demgegenüber der Ansicht, dass der Kreis der Abgabepflichtigen und der Gegenstand der Anschlussgebühren bereits durch die massgeblichen Vorschriften des kantonalen Rechts in hinreichender Weise bestimmt würden. Die Bemessung werde durch das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip genügend begrenzt, so dass es einer näheren Regelung auf der Stufe des formellen Gesetzes nicht bedürfe.
3.
Nach § 63 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Zürich über das Gemeindewesen vom 26. Juni 1926 beziehen die Gemeindebehörden für ihre Amtstätigkeit Gebühren nach einer vom Regierungsrat zu erlassenden Verordnung. Darin wird bestimmt, dass die Gemeinden für ihre Dienstleistungsbetriebe Anschluss- und Benutzungsgebühren im Rahmen der kantonalen Bestimmungen festsetzen (§ 9 der regierungsrätlichen Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966).

Zur Finanzierung der öffentlichen Wasserversorgung finden sich nähere Vorschriften im Wasserwirtschaftsgesetz des Kantons Zürich vom 2. Juni 1991 (WG). Nach § 29 leisten Grundeigentümer, deren Grundstücke durch den Bau öffentlicher Wasserleitungen einen besonderen Nutzen erfahren, den Gemeinden oder den öffentlich erklärten Wasserversorgungsunternehmen Erschliessungsbeiträge (Abs. 1). Für die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen erheben die Gemeinden oder die öffentlich erklärten Wasserversorgungsunternehmen kostendeckende Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein (Abs. 2). Es können anstelle von Erschliessungsbeiträgen auch nur Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein erhoben werden (Abs. 3).

§ 45 des Einführungsgesetzes des Kantons Zürich vom 8. Dezember 1974 zum Gewässerschutzgesetz (EG zum GSchG) schreibt den Gemeinden vor, für die Benützung von öffentlichen Abwasseranlagen kostendeckende Gebühren zu erheben (Abs. 1). Diese haben die nach Abzug allfälliger Bundes- und Staatsbeiträge verbleibenden Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung der Anlagen sowie die übrigen Kosten der Abwasserbeseitigung zu decken (Abs. 2).
4.
Die zitierten kantonalen Bestimmungen enthalten Vorgaben für die Gebührenerhebung durch die Gemeinden. Doch umschreiben weder § 29 WG noch § 45 EG zum GSchG den Gegenstand der kommunalen Abgaben in abschliessender Weise. Vielmehr stellt es § 29 Abs. 3 WG den Gemeinden ausdrücklich frei, ob sie zur Finanzierung der öffentlichen Wasserversorgung neben Benützungs- auch Anschlussgebühren und Erschliessungsbeiträge erheben wollen. § 45 EG zum GSchG erwähnt allein Gebühren "für die Benützung" von öffentlichen Abwasseranlagen. Es kann dieser Norm nicht entnommen werden, dass auch für den Anschluss Gebühren geschuldet sind. Sodann wird der Kreis der Abgabepflichtigen nur in Bezug auf die Erschliessungsbeiträge zur Wasserversorgung (in § 29 Abs. 1 WG) umschrieben. Es fehlt damit für die fraglichen Anschlussgebühren auf kantonaler Ebene eine hinreichend bestimmte Regelung des Gegenstands und des Kreises der Abgabepflichtigen.

Ausserdem begrenzen weder das Kostendeckungs- noch das Äquivalenzprinzip die Höhe der fraglichen Anschlussgebühren in wirksamer Weise, so dass eine Lockerung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die gesetzliche Umschreibung der Bemessung nicht in Betracht kommt. § 29 WG und § 45 EG zum GSchG schreiben zwar die Erhebung kostendeckender Gebühren vor. Doch ergibt sich aus diesen Vorschriften nicht, wie die zu deckenden Gesamtkosten auf die einzelnen Abgabearten (Anschluss- und Benützungsgebühren sowie evtl. Erschliessungsbeiträge) zu verteilen sind. Für Personen, die Abgaben einer bestimmten Kategorie (z.B. der Anschlussgebühren) zu entrichten haben, bietet das Kostendeckungsprinzip deshalb keine wirksame Schranke der Belastung. Eine solche bietet zudem auch das Äquivalenzprinzip nicht. Da für die vom Gemeinwesen erbrachten Leistungen kein Markt besteht, kann der Abgabepflichtige deren Wert nicht überprüfen. Die Rechtsprechung hat aus diesen Gründen erklärt, die Bemessung von Beiträgen für die Erschliessung mit Abwasseranlagen und von Gebühren für die Trinkwasserversorgung bedürfe einer Grundlage in einem formellen Gesetz (BGE 120 Ia 265 E. 2a und b S. 266 ff.; 118 Ia 320 E. 4b und c S. 325 f.; Urteil 2P.200/1994 vom 9. Juni
1995, E. 5b/bb, in: ZBl 97/1996 S. 568 und Pra 1996 Nr. 120 S. 388; Urteil 2P.239/1993 vom 29. September 1995, E. 3d).

Für die Erhebung der umstrittenen Anschlussgebühren besteht demnach weder auf kommunaler noch auf kantonaler Ebene die erforderliche Grundlage in einem formellen Gesetz.
5.
Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Festsetzung der Anschlussgebühren für die von ihm erstellten acht Terrassenhäuser auf Fr. 55'753.60 (Anschluss an die Kanalisation) bzw. Fr. 46'461.35 (Anschluss an die Wasserversorgung). Er erklärt in der Begründung, er sei bereit, der Gemeinde die Anschlussgebühren gemäss dem von ihm als richtig erachteten tieferen Gebäudeversicherungswert zu entrichten. Auch vor der Vorinstanz beschränkte sich der Streitgegenstand auf die Differenz zwischen dem von der Gemeinde verlangten und dem vom Beschwerdeführer anerkannten Gebührenbetrag, woraus sich die Zuständigkeit der Einzelrichterin ergab.

Nach dem Ausgeführten fehlt eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der fraglichen Anschlussgebühren überhaupt und damit auch für den im vorliegenden Verfahren einzig noch umstrittenen Differenzbetrag. Gemäss Art. 107 Abs. 1 BGG darf das Bundesgericht nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen, und eine Ausweitung des Streitgegenstands ist nicht zulässig. Unter diesen Umständen ist die Beschwerde vollumfänglich gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben, wobei zugleich die Anschlussgebühren im beantragten Umfang festzusetzen sind. Bei diesen Gegebenheiten ist auf die Rüge nicht einzugehen, die kommunalen bzw. kantonalen Instanzen hätten den zur Bemessung der Anschlussgebühren verwendeten Gebäudeversicherungswert überprüfen müssen (vgl. immerhin Urteil 2P.124/2001 vom 20. August 2001, E. 2).
6.
Bei diesem Verfahrensausgang und angesichts des vermögensrechtlichen Charakters der Streitsache sind die bundesgerichtlichen Kosten der Gemeinde Richterswil aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 3 BGG). Sie hat ausserdem den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG). Im Übrigen ist die Sache zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 13. Februar 2007 wird aufgehoben.
2.
Für den Neubau der acht Terrassenhäuser in Richterswil wird die Kanalisationsanschlussgebühr auf Fr. 55'753.60 und die Wasseranschlussgebühr auf Fr. 46'461.35 (je exklusiv Mehrwertsteuer) festgesetzt.
3.
Die Sache wird zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.
4.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'500.-- wird der Gemeinde Richterswil auferlegt.
5.
Die Gemeinde Richterswil hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
6.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Richterswil, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichterin, sowie dem Bezirksrat Horgen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. August 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
¹	Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
²	Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
³	Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
⁴	L'essence des droits fondamentaux est inviolable.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 164 Législation - 1 Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale. Appartiennent en particulier à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives:
¹	Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale. Appartiennent en particulier à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives:
^a	à l'exercice des droits politiques;
^b	à la restriction des droits constitutionnels;
^c	aux droits et aux obligations des personnes;
^d	à la qualité de contribuable, à l'objet des impôts et au calcul du montant des impôts;
^e	aux tâches et aux prestations de la Confédération;
^f	aux obligations des cantons lors de la mise en oeuvre et de l'exécution du droit fédéral;
^g	à l'organisation et à la procédure des autorités fédérales.
²	Une loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d'édicter des règles de droit, à moins que la Constitution ne l'exclue.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 127 Principes régissant l'imposition - 1 Les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi.
¹	Les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi.
²	Dans la mesure où la nature de l'impôt le permet, les principes de l'universalité, de l'égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en particulier, être respectés.
³	La double imposition par les cantons est interdite. La Confédération prend les mesures nécessaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 107 Arrêt - 1 Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
¹	Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
²	Si le Tribunal fédéral admet le recours, il statue lui-même sur le fond ou renvoie l'affaire à l'autorité précédente pour qu'elle prenne une nouvelle décision. Il peut également renvoyer l'affaire à l'autorité qui a statué en première instance.
³	Si le Tribunal fédéral considère qu'un recours en matière d'entraide pénale internationale ou d'assistance administrative internationale en matière fiscale est irrecevable, il rend une décision de non-entrée en matière dans les quinze jours qui suivent la fin d'un éventuel échange d'écritures. Dans le domaine de l'entraide pénale internationale, le Tribunal fédéral n'est pas lié par ce délai lorsque la procédure d'extradition concerne une personne dont la demande d'asile n'a pas encore fait l'objet d'une décision finale entrée en force.101
⁴	Le Tribunal fédéral statue sur tout recours contre une décision du Tribunal fédéral des brevets portant sur l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets102 dans le mois qui suit le dépôt du recours.103

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.