2C_346/2009 - 2010-04-09 - Finances publiques et droit fiscal

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
2C 346/2009

Urteil vom 9. April 2010
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Bundesrichter Donzallaz,
Gerichtsschreiber Merz.

Verfahrensbeteiligte
Eidgenössische Spielbankenkommission (ESBK),
Beschwerdeführerin,

gegen

Casinò Admiral SA,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Fürsprecher Dr. Reto Kuster.

Gegenstand
Spielbankenabgabe für das Jahr 2003,
Reduzierung gemäss Art. 42 Abs. 1

SBG,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 14. April 2009.

Sachverhalt:

A.
Der Bundesrat erteilte der Casinò Admiral SA (vormals Grand Casinò Admiral SA) am 24. September 2002 eine Konzession zum Betrieb einer Spielbank des Typs B in Mendrisio (TI). Am 27. Januar 2004 reichte die Casinò Admiral SA der Eidgenössischen Spielbankenkommission (ESBK) die Steuererklärung für die Spielbankenabgabe des Geschäftsjahres 2003 ein. Sie machte eine Abgabeermässigung wegen Verwendung eines wesentlichen Umfanges der Erträge für öffentliche Interessen im Sinne von Art. 42

des Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1998 über Glücksspiele und Spielbanken (Spielbankengesetz, SBG; SR 935.52) geltend.
Nach diversen Schriftwechseln lehnte die ESBK am 20. Dezember 2005 die begehrte Ermässigung ab und setzte den Abgabesatz auf 59,902407 % sowie die daraus resultierende Spielbankenabgabe auf Fr. 51'414'939.-- fest. In Bezug auf die begehrte Abgabeermässigung wendete die ESBK ein, es sei nicht hinlänglich nachvollzieh- bzw. verifizierbar, ob die geltend gemachten Zuwendungen tatsächlich für öffentliche Interessen oder für gemeinnützige Zwecke verwendet wurden.
Hiegegen erhob die Casinò Admiral SA Beschwerde mit dem Antrag, die Spielbankenabgabe für das Jahr 2003 auf Fr. 47'827'745.15 zu reduzieren. Am 14. April 2009 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gut, hob die Verfügung der ESBK vom 20. Dezember 2005 auf und wies ihr die Sache "zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen" zurück.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 25. Mai 2009 beantragt die ESBK dem Bundesgericht, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. April 2009 aufzuheben.
Die Casinò Admiral SA ersucht um Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Erwägungen:

1.
Gemäss Art. 54 BGG wird das Verfahren in der Regel in der Sprache des angefochtenen Entscheids geführt. Dieser erging vorliegend auf Deutsch. Auch wenn die Beschwerdegegnerin ihre Spielbank im Kanton Tessin betreibt, besteht keine Veranlassung, von der erwähnten Regel abzuweichen. Die Beschwerdegegnerin hatte unter anderem schon ihr Rechtsmittel an das Bundesverwaltungsgericht - wie auch ihre Vernehmlassung im bundesgerichtlichen Verfahren - in deutscher Sprache abgefasst. Die ESBK hat ihre Beschwerde an das Bundesgericht ebenfalls auf Deutsch formuliert.

2.
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts bezüglich der Spielbankenabgabe können beim Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden. Die ESBK ist hierzu befugt (Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG in Verbindung mit Art. 48 Abs. 3 lit. e SBG). Sie kann den Rückweisungsentscheid des Bundesverwaltungsgerichts anfechten, gleich ob dieser als End- oder als Zwischenentscheid zu qualifizieren ist. Denn sie wird durch den Rückweisungsentscheid gezwungen, eine ihrer Ansicht nach rechtswidrige Verfügung zu erlassen, welche sie hernach selber nicht mehr anfechten kann (vgl. Art. 90 und 93 Abs. 1 lit. a BGG; BGE 134 II 124 E. 1.3 S. 127 f. mit Hinweisen).

3.
3.1 Gemäss Art. 106 Abs. 2 BV ist für die Errichtung und den Betrieb von Spielbanken eine Konzession des Bundes erforderlich. Dieser erhebt eine ertragsabhängige Spielbankenabgabe, welche 80 Prozent der Bruttospielerträge aus dem Betrieb der Spielbanken nicht übersteigen darf. Die Abgabe wird zur Deckung des Bundesbeitrags an die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung verwendet (Art. 106 Abs. 3 BV).

3.2 Spielbanken sind gemäss Art. 7 SBG Unternehmungen, die gewerbsmässig Gelegenheit zum Glücksspiel im Sinne von Art. 3 Abs. 1 SBG anbieten. Die Betriebskonzession, welche für den Betrieb einer Spielbank erforderlich ist (Art. 10 SBG), setzt gemäss Art. 12 Abs. 2 SBG die Bedingungen und Auflagen fest. Der Bundesrat entscheidet über die Erteilung einer Konzession, wobei sein Entscheid nicht anfechtbar ist (Art. 16 Abs. 1 SBG).
Das Gesetz unterscheidet nach Art. 8 SBG zwischen zwei Kategorien von Spielbanken: Zum einen die Grand Casinos mit der Konzession A, die Tischspiele und das Spiel an Glücksspielautomaten (dazu Art. 3 Abs. 2 SBG) anbieten, und zum anderen die Kursäle mit Konzession B, die höchstens drei Tischspiele sowie das Spiel an Glücksspielautomaten anbieten. Die Beschwerdegegnerin verfügt - wie erwähnt - für die Spielbank in Mendrisio über eine Konzession B (Kursaal).

3.3 Das Spielbankengesetz bezweckt die Gewährleistung eines sicheren und transparenten Spielbetriebs, die Verhinderung von Kriminalität und Geldwäscherei in oder durch Spielbanken sowie die Vorbeugung sozialschädlicher Auswirkungen des Spielbetriebs (Art. 2 Abs. 1 SBG). Im Rahmen dieser Zweckbestimmungen soll das Spielbankengesetz ausserdem den Tourismus fördern sowie dem Bund und den Kantonen Einnahmen verschaffen (Art. 2 Abs. 2 SBG).
Dementsprechend erhebt der Bund gemäss Art. 40 SBG auf den Bruttospielerträgen eine Abgabe (sog. Spielbankenabgabe). Der Bruttospielertrag ist die Differenz zwischen den Spieleinsätzen und den ausbezahlten Spielgewinnen (Art. 40 Abs. 2 SBG). Mit Blick auf die Spielbankenabgabe wird die Betriebskonzession denn auch nur erteilt, wenn die Gesuchstellerin darlegt, wie die Voraussetzungen für die ordnungsgemässe Veranlagung der Abgabe geschaffen werden (Art. 13 Abs. 2 lit. d SBG).
Nach Art. 41 SBG legt der Bundesrat den Abgabesatz so fest, dass nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen geführte Spielbanken eine angemessene Rendite auf dem investierten Kapital erzielen können (Abs. 1). Er kann für beide Kategorien von Spielbanken unterschiedliche Abgabesätze festlegen und diese progressiv gestalten (Abs. 2). Der Abgabesatz beträgt mindestens 40 und höchstens 80 Prozent (Abs. 3). Der Bundesrat hat den Abgabesatz in Art. 79 und 80 der Verordnung vom 23. Februar 2000 über Glücksspiele und Spielbanken (Spielbankenverordnung, aVSBG; AS 2000 766 ff.) festgelegt. Diese Verordnung wurde am 1. November 2004 durch die gleichlautende Verordnung vom 24. September 2004 abgelöst (VSBG; SR 935.521, AS 2004 4395 ff.); sie gilt aber noch für das hier massgebende Jahr 2003. Danach beträgt der Basisabgabesatz für Spielbanken mit einer Konzession B bei Bruttospielerträgen bis zu 10 Millionen Franken 40 Prozent. Für jede weitere Million Franken Bruttospielertrag steigt der Grenzabgabesatz um ein Prozent bis zum Höchstsatz von 80 Prozent (Art. 80 aVSBG).

3.4 Gemäss Art. 42 Abs. 1

SBG "kann" der Bundesrat für Kursäle (Konzession B) den nach Art. 41 SBG festgelegten Abgabesatz um höchstens einen Viertel reduzieren, sofern die Erträge der Spielbank "in wesentlichem Umfang für öffentliche Interessen der Region, namentlich zur Förderung kultureller Tätigkeiten, oder für gemeinnützige Zwecke verwendet werden". Diese Regelung wird ergänzt durch Art. 82 aVSBG. Danach können von der Ermässigung nach Art. 42 Abs. 1

SBG Spielbanken mit einer Konzession B profitieren, die auf Grund ihrer Statuten, auf Grund gesetzlicher Bestimmungen oder anderer verbindlicher Regelungen ihre Erträge in wesentlichem Umfang für öffentliche Interessen der Region oder für gemeinnützige Zwecke verwenden (Abs. 1). Der Bundesrat legt unter Berücksichtigung der Statuten, gesetzlicher Bestimmungen oder anderer verbindlicher Regelungen, auf Grund derer die Spielbank ihre Erträge für öffentliche Interessen der Region oder für gemeinnützige Zwecke einsetzt, nach Anhörung des Standortkantons die Abgabeermässigung in der Konzession fest (Abs. 2). Die Reduktion entspricht dem tatsächlich aufgewendeten Betrag, jedoch höchstens 25 Prozent der geschuldeten Abgabe (Abs. 3). Gemäss Art. 82 Abs. 4 aVSBG gilt als im öffentlichen
Interesse der Region oder zu Gunsten gemeinnütziger Zwecke insbesondere die Unterstützung der Kultur im weiteren Sinn wie die Unterstützung künstlerischen Schaffens und von Veranstaltungen (lit. a), des Sports und sportlicher Veranstaltungen (lit. b), von Massnahmen im sozialen Bereich, im Bereich der öffentlichen Gesundheit und der Bildung (lit. c), von Gemeinwesen (lit. d) und des Tourismus (lit. e). Hiezu sei ergänzend bemerkt, dass die am 1. November 2004 in Kraft getretene neue Spielbankenverordnung im entsprechenden Art. 85 Abs. 4 bis auf das "Gemeinwesen" die gleichen Beispiele enthält.
Darüber hinaus kann der Bundesrat den Abgabesatz um bis zu einem Drittel verringern, wenn die Standortregion des Kursaales wirtschaftlich von ausgeprägt saisonalem Tourismus abhängig ist (vgl. Art. 42 Abs. 2 und 3 SBG und Art. 86 VSBG). Ausserdem reduziert er die Abgabe für Kursäle, soweit der Standortkanton für diese eine gleichartige Abgabe erhebt (vgl. Art. 43 SBG).

4.
4.1 Der Bundesrat setzte in Ziff. 3.5 der Konzession fest, dass der Abgabesatz nach Art. 42 Abs. 1

SBG um fünf Prozent sinkt, wenn 1/8 des Nettospielertrages für öffentliche Interessen der Region oder gemeinnützige Zwecke verwendet wird. Wird mehr als 1/8 des Nettospielertrages entsprechend verwendet, reduziert sich der Abgabesatz um 10 %. Wenn es mehr als 2/8, 3/8 bzw. 4/8 sind, beträgt die Ermässigung jeweils 15 %, 20 % bzw. 25 %. Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin haben diese Regelung beanstandet. Offenbar werden solche Ermässigungen einheitlich allen Spielbanken, die von der Abgabeermässigung nach Art. 42 Abs. 1

SBG profitieren können, gewährt. Sie stehen im Einklang mit dem Wortlaut der erwähnten Bestimmung. Vor allem erheischt diese nicht, eine Abgabeermässigung zu gewähren, wenn weniger als 1/8 des Nettospielertrages die erwähnte Verwendung findet (vgl. "in wesentlichem Umfang").

4.2 Die ESBK stellte fest, dass bei dem ausgewiesenen Nettospielertrag der Beschwerdegegnerin von Fr. 34'416'234.-- die erwähnte Minimalgrenze von 1/8 für die Abgabeermässigung nach Art. 42 Abs. 1

SBG bei Fr. 4'302'029.-- liegt. Diese Zahlen werden von den Beteiligten nicht in Frage gestellt. Einzig zu klären ist, ob die Beschwerdegegnerin Zahlungen geleistet hat, die für die Abgabereduktion zu berücksichtigen sind und den zuletzt genannten Betrag übersteigen oder zumindest erreichen.

4.3 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, sie habe insgesamt Fr. 6'003'008.-- entsprechend aufgewendet. Davon erkennt die Vorinstanz - wie zuvor die ESBK - Zuwendungen von Fr. 1'140'100.-- allerdings nicht an, weil der von Beschwerdegegnerin eingesetzte Intermediär diesen Betrag im Jahr 2003 weder ausbezahlt noch als Aufwand verbucht hat (E. 8.1.3 des angefochtenen Urteils). Da die Beschwerdegegnerin sich hiermit nicht substantiiert befasst, ist darauf nicht zurückzukommen.

4.4 Streitig ist vor allem, ob der Betrag von Fr. 1'882'761.--, welche die Beschwerdegegnerin der Gemeinde Mendrisio bezahlt hat, im Rahmen von Art. 42 Abs. 1

SBG zu berücksichtigen ist. Die Vorinstanz ist der Auffassung, bereits die Zuwendung der Mittel an die Gemeinde selbst genüge für deren Berücksichtigung. Damit will sich die ESBK unter Hinweis auf Ziff. 3.5 der Konzession hingegen nicht begnügen.

5.
5.1 Der Bundesrat hat in die der Beschwerdegegnerin erteilte Konzession unter Ziff. 3.5 zahlreiche Bedingungen der Abgabeermässigung nach Art. 42 Abs. 1

SBG aufgenommen. Die Vorinstanz ist der Auffassung, die interessierenden Konzessionsbestimmungen würden im Vergleich zu Art. 42 Abs. 1

SBG und Art. 82 Abs. 4 lit. d aVSBG die Voraussetzungen für eine Abgabereduktion verschärfen. Wenn ein Gemeinwesen gesetzmässige Tätigkeiten ausübe, könne in der Regel gleichzeitig angenommen werden, dass es dabei öffentliche Interessen verwirkliche. Deshalb sei gemäss den soeben genannten Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen jede Zuwendung an Gemeinwesen der Region für die Abgabeermässigung zu berücksichtigen; es komme nicht darauf an, wie die Gemeinden die empfangenen Mittel verwenden. Art. 42 Abs. 1

SBG ermächtige den Bundesrat nicht, die Voraussetzungen für die Gewährung der Abgabereduktion einzuschränken. Hiezu würden aber die Regelungen in der Konzession führen, da ihnen zufolge nicht alle Zuwendungen an Gemeinwesen anzuerkennen seien. Damit würde aber gegen das vorrangige Gesetzes- und Verordnungsrecht und demzufolge auch gegen das Legalitätsprinzip verstossen. Deshalb seien die betreffenden Konzessionsbestimmungen unzulässig und mithin
unbeachtlich. Demzufolge sei das Rechtsmittel der Beschwerdegegnerin in Bezug auf sämtliche im Jahr 2003 vorgenommenen Zahlungen der Beschwerdegegnerin bzw. ihres Intermediären an Gemeinden und öffentlich-rechtliche Körperschaften, die von der ESBK nicht akzeptiert wurden, gutzuheissen.

5.2 Bei den streitigen Bestimmungen der Ziff. 3.5 der Konzession handelt es sich namentlich um den letzten Unterabschnitt mit dem Titel "Il caso particolare delle collettività pubbliche". Danach rechtfertigen Zahlungen in die allgemeine Kasse einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft zur Finanzierung ihrer üblichen Aufgaben keine Ermässigung, selbst wenn sie im öffentlichen Interesse liegen. Einzig zweckgebundene Leistungen im öffentlichen Interesse oder Leistungen, die in den erweiterten Aufgabenbereich einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft fallen und darauf abzielen, die Attraktivität der Gegend zu erhöhen, können zu einer Reduktion des Abgabesatzes führen. Diese Zahlungen müssen in einer gesonderten Buchhaltung erfasst werden (Lemma 2 Sätze 1 bis 3). Wenn eine öffentlich-rechtliche Körperschaft die Verteilung der von der Spielbank geleisteten Zahlungen selber vornimmt, muss sie über genaue und überprüfbare Verteilkriterien verfügen (Lemma 3).

5.3 Der Vorinstanz ist Recht zu geben, dass die erwähnten Konzessionsbestimmungen nicht jede Verwendung von Erträgen der Spielbank, die öffentlichen Interessen dient, genügen lassen, um eine Abgabeermässigung zu erwirken (s. zitiertes Lemma 2 Satz 1). Nach dem angefochtenen Entscheid verletzen sie deshalb Art. 42 Abs. 1

SBG und Art. 82 Abs. 1 aVSBG. Es fragt sich, ob den Konzessionsbestimmungen bereits deswegen - entsprechend der Auffassung der Vorinstanz - keine Wirkungen zukommt.

5.4 Nach dem klaren Wortlaut von Art. 42 Abs. 1

SBG besteht - im Gegensatz zu Art. 43 SBG und zu den von der Vorinstanz zum Vergleich angeführten Art. 33a und 59 Abs. 1 lit. c DBG (SR 642.11) - keine Verpflichtung, die Abgabeermässigung zu gewähren. Die Regelung wurde in allen drei Amtssprachen als Kann-Bestimmung formuliert ("kann", "peut" und "può").
Auch war es der Wille des Gesetzgebers, dass der Bundesrat wegen fehlender Erfahrungen mit der Besteuerung von Spielbanken einen weiten Spielraum bzw. eine grosse Bandbreite bei der Bestimmung der Höhe der Spielbankenabgabe hat. Neben der Festsetzung des Abgabesatzes nach Art. 41 SBG, sollte er auch die "Möglichkeit" haben, den Steuersatz unter anderem nach Art. 42 Abs. 1 zu ermässigen. Über die Reduktion sollte im Einzelfall entschieden werden (vgl. Bundesrat Koller, Berichterstatter Lauper und Nationalräte Loretan und Bosshard in AB 1998 N 1891, 1928 1930 und 1934; Berichterstatter Küchler und Ständerat Maissen in AB 1997 S 1297, 1317 und 1321 f.; erwähnte Botschaft zum SBG, BBl 1997 III 164 und 185 f. Ziff. 153.7 und 235.3).
Dem Gesetzgeber ging es im Wesentlichen darum, dass die Spielbanken zwar lebensfähig sind (vgl. Art. 41 Abs. 1 SBG), die Spielerträge aber in erster Linie entsprechend dem Verfassungsauftrag nach Art. 106 Abs. 3 BV der AHV und IV zugute kommen (BGE 2C 123/2009 vom 1. Oktober 2009 E. 4.2 und 4.3). Lediglich aufgrund dieses finanziellen Argumentes war das ursprünglich bestehende Spielbankenverbot aufgehoben worden (vgl. die diversen Ausführungen der Parlamentarier zum Eintreten auf die Vorlage zum SBG und zu Art. 40 - 45 in AB 1997 S 1295 ff. sowie AB 1998 N 1883 ff. und 1928 ff.; Bundesrat Stich, Berichterstatter Bonny und Nationalrat Züger in AB 1992 N 1905-1907; zit. Botschaft BBl 1997 III 149, 156 f. und 163 f. Ziff. 11, 151, 152 und 153.7; Paul Richli, in: Jean-François Aubert et al., Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, N. 24 f. zu Art. 35 BV; ders., Harmonisierungsbedarf zwischen den Gesetzgebungen über Spielbanken, Geschicklichkeits-Spielautomaten und Lotterien, AJP 1995 S. 459). Dementsprechend sollte das Spielbankengesetz und damit auch Art. 42

SBG nicht als Instrument zur Finanzierung bzw. Förderung beliebiger öffentlicher Interessen oder gemeinnütziger Ziele dienen
(Berichterstatter Küchler in AB 1997 S 1322).
Gemäss Botschaft zum Spielbankengesetz sollte sich der Reduktionsgrund nach Art. 42 Abs. 1

SBG insoweit rechtfertigen, als Spielbanken der Kategorie B "wie die Lotteriegesellschaften" mit ihren Erträgen in wesentlichem Ausmass öffentliche Interessen fördern und gemeinnützige Zwecke erfüllen (BBl 1997 III 186 Ziff. 235.3 zu Art. 42). Wie die ESBK richtig bemerkt, werden Lotterien nur bewilligt, wenn sie einem "gemeinnützigen oder wohltätigen Zweck" dienen (französisch: "but d'utilité publique ou de bienfaisance", italienisch: "scopo d'utilità pubblica o di beneficenza"). Lotterien zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher gesetzlicher Verpflichtungen sind von der Bewilligung ausgeschlossen (Art. 5 des Bundesgesetzes vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten, Lotteriegesetz, LG; SR 935.51). Auch der damalige Bundespräsident Koller sprach in der Parlamentsdebatte zu Art. 42 Abs. 1

SBG von einer Reduktion, bloss wenn die "Kursäle gemeinnützige Zwecke verfolgen" (AB 1997 S 1322). Das deutet darauf hin, dass Zuwendungen der Spielbanken, die in die allgemeine Kasse einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft zur Finanzierung auch der üblichen Aufgaben fliessen, im Rahmen von Art. 42 Abs. 1

SBG nicht anerkannt
werden sollen. In diese Richtung ist auch der französische Text dieser Bestimmung zu verstehen, wenn dort von der Investition der Erträge der Spielbank in "Projekte" von allgemeinem Interesse ("projets d'intérêt général") die Rede ist und nicht bloss wie der deutsche und italienische Gesetzeswortlaut von der Verwendung für öffentliche Interessen ("utilizzati [...]. per interessi pubblici"). Ebenso ist die - erst vom Nationalrat ins Gesetz aufgenommene - Erwähnung des Beispiels der "Förderung kultureller Tätigkeiten" zu interpretieren. Wäre jegliche Verwendung im öffentlichen Interesse bei Art. 42 Abs. 1

SBG zu berücksichtigen, würde sich die ausdrückliche Nennung des erwähnten Beispiels im Gesetz erübrigen.

5.5 Demzufolge besteht - entgegen der Ansicht der Vorinstanz - seitens des Bundesrates keine Pflicht, sämtliche Zahlungen an öffentlich-rechtliche Körperschaften für die Abgabereduktion nach Art. 42 Abs. 1

SBG zu berücksichtigen (vgl. allg. zur Gesetzesauslegung: BGE 132 II 200 E. 1.6 S. 203; 125 II 113 E. 3a S. 117; erwähnter BGE 2C 123/2009 E. 3). Der Bundesrat konnte die hier interessierenden Regelungen rechtsgültig und damit verbindlich in die Konzession aufnehmen. Das gilt auch für die zur erleichterten Kontrolle vorgesehene Erfassung der Zuwendungen in einer gesonderten Buchhaltung sowie für das Erfordernis genauer und überprüfbarer Verteilkriterien.
Anders als die Vorinstanz meint, wird dabei das steuerrechtliche Legalitätsprinzip nach Art. 164 Abs. 1 lit. d und 127 Abs. 1 BV nicht verletzt (vgl. allg. BGE 132 II 371 E. 2.1 S. 374; 131 II 562 E. 3.1 S. 565; erwähnter BGE 2C 123/2009 E. 5.1, je mit Hinweisen). Wohl gilt dieses entgegen den Andeutungen der ESBK grundsätzlich auch für Abgabeermässigungen. Danach dürfen Abgabepflichtigen Vergünstigungen im Grundsatz nur gewährt werden, wenn und soweit das Gesetz diese zulässt (BGE 103 Ia 31 E. 2b S. 34, 505 E. 3b S. 513; vgl. auch Urteil 2A.227/2006 vom 10. Oktober 2006 E. 3.1, in: ASA 76 S. 748; Peter Locher, Legalitätsprinzip im Steuerrecht, ASA 60 S. 13 f.). Dem wird mit Art. 42 Abs. 1

SBG entsprochen. Eine andere Frage bildet, wie diese Bestimmung genau auszulegen ist (vgl. BGE 131 II 562 E. 3.4 S. 566 f.; Locher, a.a.O., S. 6 f.). Nach dem Dargelegten durfte der Bundesrat das Nähere zur Abgabereduktion regeln; er musste dabei nicht jede Zahlung an öffentlich-rechtliche Körperschaften akzeptieren. Mit den hier streitigen Bestimmungen in Ziff. 3.5 der Konzession hat er sich sowohl an die gesetzlichen Vorgaben als auch an Art. 106 Abs. 3 BV gehalten und die Voraussetzungen für die Abgabeermässigung in diesem Rahmen in
zulässiger Weise präzisiert. Diese Voraussetzungen hat er offenbar einheitlich für alle betroffenen Spielbanken formuliert. Selbst wenn der Gesetzgeber dem Bundesrat allenfalls einen zu weiten Spielraum eingeräumt haben sollte, wäre dies mit Blick auf Art. 190 BV von den rechtsanwendenden Behörden hinzunehmen (vgl. BGE 131 II 562 E. 3.2 S. 566).

5.6 Nach dem Dargelegten sind die erwähnten Bestimmungen in Ziff. 3.5 der Konzession als verbindlich anzusehen. Da diesen in Bezug auf die Gemeinde Mendrisio nicht entsprochen wurde, hat die ESBK zu Recht den der Gemeinde im Jahr 2003 überlassenen Betrag von Fr. 1'882'761.-- im Rahmen von Art. 42 Abs. 1

SBG nicht anerkannt.

6.
Demnach können von den Zuwendungen über Fr. 6'003'008.--, welche die Beschwerdegegnerin angeblich für das Jahr 2003 im Sinne von Art. 42 Abs. 1

SBG erbracht hat, mindestens Fr. 1'882'761 einerseits (s. E. 4.4 und E. 5 hievor) sowie Fr. 1'149'100 anderseits (s. E. 4.3 hievor) nicht berücksichtigt werden. Insoweit verbleiben bloss noch Zahlungen über Fr. 2'971'147.--. Mithin wird der Mindestbetrag von Fr. 4'302'029.-- nicht erreicht (s. E. 4.1 und 4.2 hievor). Deshalb hat die ESBK der Beschwerdegegnerin die Abgabereduktion nach Art. 42 Abs. 1

SBG zu Recht verweigert. Ob die übrigen Zahlungen der Beschwerdegegnerin von Fr. 2'971'147.-- im Rahmen dieser Bestimmung überhaupt zu berücksichtigen gewesen wären - die ESBK anerkannte nur Zuwendungen über knapp eine Million Franken -, braucht nicht mehr abgeklärt zu werden.
Demzufolge ist die Beschwerde gutzuheissen, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Verfügung der ESBK vom 20. Dezember 2005 zu bestätigen.

7.
Diesem Ausgang entsprechend hat die Beschwerdegegnerin die Kosten des bundesgerichtlichen und des vorinstanzlichen Verfahrens zu tragen (Art. 65 - 67 BGG, Art. 37 VGG und Art. 63 VwVG). Parteientschädigungen werden weder für das bundesgerichtliche noch für das vorinstanzliche Verfahren geschuldet (vgl. Art. 68 Abs. 3 und 5 BGG, Art. 7 Abs. 3 VGKE [SR 173.320.2]).

Das Bundesgericht erkennt:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. April 2009 aufgehoben und die Verfügung der Eidgenössischen Spielbankenkommission vom 20. Dezember 2005 bestätigt.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 20'000.-- für das bundesgerichtliche Verfahren und Fr. 10'000.-- für das vorinstanzliche Verfahren werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 9. April 2010

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Zünd Merz

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 54 - 1 La procédure est conduite dans l'une des langues officielles (allemand, français, italien, rumantsch grischun), en règle générale dans la langue de la décision attaquée. Si les parties utilisent une autre langue officielle, celle-ci peut être adoptée.
¹	La procédure est conduite dans l'une des langues officielles (allemand, français, italien, rumantsch grischun), en règle générale dans la langue de la décision attaquée. Si les parties utilisent une autre langue officielle, celle-ci peut être adoptée.
²	Dans les procédures par voie d'action, il est tenu compte de la langue des parties s'il s'agit d'une langue officielle.
³	Si une partie a produit des pièces qui ne sont pas rédigées dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut, avec l'accord des autres parties, renoncer à exiger une traduction.
⁴	Si nécessaire, le Tribunal fédéral ordonne une traduction.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 106 Jeux d'argent - 1 La Confédération légifère sur les jeux d'argent en tenant compte des intérêts des cantons.
¹	La Confédération légifère sur les jeux d'argent en tenant compte des intérêts des cantons.
²	Une concession de la Confédération est nécessaire pour ouvrir et exploiter une maison de jeu. Lorsqu'elle octroie une concession, la Confédération prend en considération les réalités régionales. Elle prélève sur les recettes dégagées par l'exploitation des jeux un impôt qui ne doit pas dépasser 80 % du produit brut des jeux. Cet impôt est affecté à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité.
³	L'autorisation et la surveillance des jeux d'argent suivants sont du ressort des cantons:
^a	les jeux auxquels peuvent participer un nombre illimité de personnes en plusieurs endroits et dont le résultat est déterminé par un tirage au sort commun ou par un procédé analogue, à l'exception des systèmes de jackpot des maisons de jeu;
^b	les paris sportifs;
^c	les jeux d'adresse.
⁴	Les al. 2 et 3 s'appliquent aussi aux jeux d'argent exploités par le biais d'un réseau de communication électronique.
⁵	La Confédération et les cantons tiennent compte des dangers inhérents aux jeux d'argent. Ils prennent les dispositions législatives et les mesures de surveillance propres à assurer une protection adaptée aux spécificités des jeux ainsi qu'au lieu et au mode d'exploitation de l'offre.
⁶	Les cantons veillent à ce que les bénéfices nets des jeux visés à l'al. 3, let. a et b, soient intégralement affectés à des buts d'utilité publique, notamment dans les domaines culturel, social et sportif.
⁷	La Confédération et les cantons coordonnent leurs efforts dans l'accomplissement de leurs tâches. La loi institue à cet effet un organe commun composé à parts égales de membres des autorités d'exécution de la Confédération et de membres des autorités d'exécution des cantons.

SR 642.11 Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD) LIFD Art. 59 Charges justifiées par l'usage commercial - 1 Les charges justifiées par l'usage commercial comprennent également:
¹	Les charges justifiées par l'usage commercial comprennent également:
^a	les impôts fédéraux, cantonaux et communaux;
^b	les versements à des institutions de prévoyance en faveur du personnel de l'entreprise, à condition que toute utilisation contraire à leur but soit exclue;
^c	les dons en espèces et sous forme d'autres valeurs patrimoniales, jusqu'à concurrence de 20 % du bénéfice net, en faveur de personnes morales qui ont leur siège en Suisse et sont exonérées de l'impôt en raison de leurs buts de service public ou d'utilité publique (art. 56, let. g) ou en faveur de la Confédération, des cantons, des communes et de leurs établissements (art. 56, let. a à c);
^d	les rabais, escomptes, bonifications et ristournes accordés sur la contre-valeur de livraisons et de prestations, ainsi que les parts de bénéfice des compagnies d'assurances destinées à être réparties entre les assurés;
^e	les frais de formation et de formation continue à des fins professionnelles du personnel de l'entreprise, frais de reconversion compris;
^f	les sanctions visant à réduire le bénéfice, dans la mesure où elles n'ont pas de caractère pénal.
²	Ne font notamment pas partie des charges justifiées par l'usage commercial:
^a	les versements de commissions occultes au sens du droit pénal suisse;
^b	les dépenses qui permettent la commission d'infractions ou qui constituent la contrepartie à la commission d'infractions;
^c	les amendes;
^d	les sanctions financières administratives, dans la mesure où elles ont un caractère pénal.144
³	Si des sanctions au sens de l'al. 2, let. c et d, ont été prononcées par une autorité pénale ou administrative étrangère, elles sont déductibles si:
^a	la sanction est contraire à l'ordre public suisse, ou si
^b	le contribuable peut démontrer de manière crédible qu'il a entrepris tout ce qui est raisonnablement exigible pour se comporter conformément au droit.145

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 35 Réalisation des droits fondamentaux - 1 Les droits fondamentaux doivent être réalisés dans l'ensemble de l'ordre juridique.
¹	Les droits fondamentaux doivent être réalisés dans l'ensemble de l'ordre juridique.
²	Quiconque assume une tâche de l'État est tenu de respecter les droits fondamentaux et de contribuer à leur réalisation.
³	Les autorités veillent à ce que les droits fondamentaux, dans la mesure où ils s'y prêtent, soient aussi réalisés dans les relations qui lient les particuliers entre eux.

SR 935.51 Loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent (LJAr) LJAr Art. 5 Obligation de détenir une concession - 1 Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession.
¹	Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession.
²	La concession permet l'exploitation de jeux de casino dans la maison de jeu considérée. Elle peut au surplus donner le droit d'exploiter des jeux de casino en ligne.
³	Le Conseil fédéral fixe le nombre de concessions.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 164 Législation - 1 Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale. Appartiennent en particulier à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives:
¹	Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale. Appartiennent en particulier à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives:
^a	à l'exercice des droits politiques;
^b	à la restriction des droits constitutionnels;
^c	aux droits et aux obligations des personnes;
^d	à la qualité de contribuable, à l'objet des impôts et au calcul du montant des impôts;
^e	aux tâches et aux prestations de la Confédération;
^f	aux obligations des cantons lors de la mise en oeuvre et de l'exécution du droit fédéral;
^g	à l'organisation et à la procédure des autorités fédérales.
²	Une loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d'édicter des règles de droit, à moins que la Constitution ne l'exclue.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 127 Principes régissant l'imposition - 1 Les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi.
¹	Les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi.
²	Dans la mesure où la nature de l'impôt le permet, les principes de l'universalité, de l'égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en particulier, être respectés.
³	La double imposition par les cantons est interdite. La Confédération prend les mesures nécessaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 65 Frais judiciaires - 1 Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
¹	Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
²	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière.
³	Son montant est fixé en règle générale:
^a	entre 200 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 200 et 100 000 francs dans les autres contestations.
⁴	Il est fixé entre 200 et 1000 francs, indépendamment de la valeur litigieuse, dans les affaires qui concernent:
^a	des prestations d'assurance sociale;
^b	des discriminations à raison du sexe;
^c	des litiges résultant de rapports de travail, pour autant que la valeur litigieuse ne dépasse pas 30 000 francs;
^d	des litiges concernant les art. 7 et 8 de la loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapés25.
⁵	Si des motifs particuliers le justifient, le Tribunal fédéral peut majorer ces montants jusqu'au double dans les cas visés à l'al. 3 et jusqu'à 10 000 francs dans les cas visés à l'al. 4.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63 - 1 En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
¹	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
²	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
³	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
⁴	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
^4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
^a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 7 Principe - 1 La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
¹	La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
²	Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion.
³	Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres autorités parties n'ont pas droit aux dépens.
⁴	Si les frais sont relativement peu élevés, le tribunal peut renoncer à allouer des dépens.
⁵	L'art. 6a s'applique par analogie.7