Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
9C 1043/2012

Urteil vom 8. Mai 2013
II. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kernen, Präsident,
Bundesrichter Borella, Bundesrichterin Pfiffner Rauber,
Gerichtsschreiberin Dormann.

Verfahrensbeteiligte
IV-Stelle Basel-Stadt,
Lange Gasse 7, 4052 Basel,
Beschwerdeführerin,

gegen

S.________,
vertreten durch Advokat Dr. Michael Kull,
Beschwerdegegnerin.

Gegenstand
Invalidenversicherung (Invalidenrente),

Beschwerde gegen den Entscheid
des Sozialversicherungsgerichts
des Kantons Basel-Stadt vom 28. November 2012.

Sachverhalt:

A.
Die 1966 geborene S.________, Mutter eines 2005 geborenen Sohnes, meldete sich im Oktober 2006 bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Mit Verfügung vom 2. Februar 2009 sprach ihr die IV-Stelle Basel-Stadt eine ganze Invalidenrente vom 1. März 2007 bis 31. August 2008 und eine halbe Invalidenrente ab 1. September 2008 bei einem Invaliditätsgrad von 55 % zu. Im März 2010 leitete die Verwaltung von Amtes wegen ein Revisionsverfahren ein, wobei sie neu einen Invaliditätsgrad von 34 % ermittelte. Nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens hob sie die Rente mit Verfügung vom 23. März 2012 auf das Ende des der Zustellung folgenden Monats auf.

B.
Mit Entscheid vom 28. November 2012 hiess das Sozialversicherungsgericht des Kantons Basel-Stadt die dagegen erhobene Beschwerde (teilweise) gut, hob die Verfügung vom 23. März 2012 auf und sprach der Versicherten ab 1. Mai 2012 eine Viertelsrente zu.

C.
Die IV-Stelle führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, der Entscheid vom 28. November 2012 sei aufzuheben und die Verfügung vom 23. März 2012 zu bestätigen. Zudem ersucht sie darum, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen.
S.________ lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen und unentgeltliche Rechtspflege beantragen. Das kantonale Gericht verlangt ebenfalls die Abweisung, das Bundeamt für Sozialversicherungen hingegen die Gutheissung des Rechtsmittels.

Erwägungen:

1.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann unter anderem die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
a  du droit fédéral;
b  du droit international;
c  de droits constitutionnels cantonaux;
d  de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
e  du droit intercantonal.
BGG). Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
a  du droit fédéral;
b  du droit international;
c  de droits constitutionnels cantonaux;
d  de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
e  du droit intercantonal.
beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
1    Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
2    Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89
BGG). Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
1    Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
2    Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
3    Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99
BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
a  du droit fédéral;
b  du droit international;
c  de droits constitutionnels cantonaux;
d  de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
e  du droit intercantonal.
beruht (Art. 105 Abs. 2
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
1    Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
2    Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
3    Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99
BGG).

2.
2.1 Die Vorinstanz hat die Verfügung vom 2. Februar 2009 in Bezug auf die Statusfrage für zweifellos unrichtig gehalten und somit deren wiedererwägungsweise Aufhebung durch die IV-Stelle (vgl. Art. 53 Abs. 2
SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA)
LPGA Art. 53 Révision et reconsidération - 1 Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.
1    Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.
2    L'assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu'elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable.
3    Jusqu'à l'envoi de son préavis à l'autorité de recours, l'assureur peut reconsidérer une décision ou une décision sur opposition contre laquelle un recours a été formé.
ATSG) implizite bestätigt. Unter Verweis auf den Abklärungsbericht Haushalt vom 2. März 2011 hat sie die Versicherte als ohne gesundheitliche Beeinträchtigung zu 80 % erwerbstätig klassifiziert und die Invalidität nach der gemischten Methode (Art. 28a Abs. 3
SR 831.20 Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité (LAI)
LAI Art. 28a - 1 L'évaluation du taux d'invalidité des assurés exerçant une activité lucrative est régie par l'art. 16 LPGA209. Le Conseil fédéral fixe les revenus déterminants pour l'évaluation du taux d'invalidité ainsi que les facteurs de correction applicables.210
1    L'évaluation du taux d'invalidité des assurés exerçant une activité lucrative est régie par l'art. 16 LPGA209. Le Conseil fédéral fixe les revenus déterminants pour l'évaluation du taux d'invalidité ainsi que les facteurs de correction applicables.210
2    Le taux d'invalidité de l'assuré qui n'exerce pas d'activité lucrative, qui accomplit ses travaux habituels et dont on ne peut raisonnablement exiger qu'il entreprenne une activité lucrative est évalué, en dérogation à l'art. 16 LPGA, en fonction de son incapacité à accomplir ses travaux habituels.211
3    Lorsque l'assuré exerce une activité lucrative à temps partiel ou travaille sans être rémunéré dans l'entreprise de son conjoint, le taux d'invalidité pour cette activité est évalué selon l'art. 16 LPGA. S'il accomplit ses travaux habituels, le taux d'invalidité pour cette activité est fixé selon l'al. 2.212 Dans ce cas, les parts respectives de l'activité lucrative ou du travail dans l'entreprise du conjoint et de l'accomplissement des travaux habituels sont déterminées; le taux d'invalidité est calculé dans les deux domaines d'activité.
IVG) bemessen.
Für den Erwerbsbereich hat das kantonale Gericht gestützt auf das Gutachten des Dr. med. F.________, Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie, vom 29. August 2011 festgestellt, es sei weiterhin von einer 50 prozentigen Restarbeitsfähigkeit der Versicherten in angepassten Tätigkeiten auszugehen. Das Valideneinkommen hat es, ausgehend vom zuletzt tatsächlich erzielten Verdienst, auf Fr. 41'964.- festgesetzt. Für das Invalideneinkommen hat es den Tabellenlohn der Schweizerischen Lohnstrukturerhebung des Bundesamtes für Statistik (LSE) herangezogen (Tabelle TA 1, Total Frauen, Anforderungsniveau 4) und nach Berücksichtigung der betriebsüblichen Wochenarbeitszeit sowie der gesundheitlichen Einschränkung eine Parallelisierung um 6,23 % (BGE 135 V 297 E. 5.1 S. 300 f. und E. 6.1.3 S. 304) vorgenommen. Vom resultierenden Betrag von Fr. 24'722.79 hat es 10 % abgezogen (BGE 126 V 75 E. 5 S. 78 ff.) mit der Begründung, die Versicherte sei wegen ihrer Depression auf einen verständnisvollen Arbeitgeber angewiesen; zudem habe die IV-Stelle anlässlich der Rentenzusprechung im Februar 2009 ebenfalls einen leidensbedingten Abzug von 10 % gewährt. Somit hat das kantonale Gericht das Invalideneinkommen auf Fr. 22'250.50 festgesetzt, woraus sich
ein - gewichteter - Invaliditätsgrad von (gerundet) 38 % ergibt.
Was den Haushaltsbereich anbelangt, so lässt sich dem Abklärungsbericht Haushalt vom 2. März 2011 eine Einschränkung von 23 % entnehmen. Die Vorinstanz hat zwar festgestellt, dass Dr. med. F.________ und der Facharzt des Regionalen Ärztlichen Dienstes aus rein psychiatrischer Sicht eine Einschränkung in dieser Höhe nicht nachvollziehen konnten. Sie hat indessen trotzdem auf den Abklärungsbericht Haushalt abgestellt mit dem Hinweis, dass bei Verwertung der attestierten Restarbeitsfähigkeit eine volle Leistungsfähigkeit im Haushalt nicht wahrscheinlich sei. Nach entsprechender Gewichtung beträgt der Invaliditätsgrad im Haushalt 4,6 %. Bei einem resultierenden Gesamtinvaliditätsgrad von (gerundet) 43 % hat die Vorinstanz einen Anspruch auf eine Viertelsrente (Art. 28 Abs. 2
SR 831.20 Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité (LAI)
LAI Art. 28 Principe - 1 L'assuré a droit à une rente aux conditions suivantes:
1    L'assuré a droit à une rente aux conditions suivantes:
a  sa capacité de gain ou sa capacité d'accomplir ses travaux habituels ne peut pas être rétablie, maintenue ou améliorée par des mesures de réadaptation raisonnablement exigibles;
b  il a présenté une incapacité de travail (art. 6 LPGA204) d'au moins 40 % en moyenne durant une année sans interruption notable;
c  au terme de cette année, il est invalide (art. 8 LPGA) à 40 % au moins.
1bis    Une rente au sens de l'al. 1 n'est pas octroyée tant que toutes les possibilités de réadaptation au sens de l'art. 8, al. 1bis et 1ter, n'ont pas été épuisées.205
2    ...206
IVG) bejaht.

2.2 Die IV-Stelle hält bei der Festsetzung des Invalideneinkommens einen Abzug vom Tabellenlohn für unzulässig. Zudem ist sie der Auffassung, für die Beeinträchtigung im Haushalt sei nicht der Abklärungsbericht, sondern die fachärztliche Einschätzung ausschlaggebend.

3.
3.1 Wird das Invalideneinkommen auf der Grundlage von statistischen Durchschnittswerten ermittelt, ist der entsprechende Ausgangswert (Tabellenlohn) um maximal 25 % zu kürzen, wenn persönliche und berufliche Merkmale wie Art und Ausmass der Behinderung, Lebensalter, Dienstjahre, Nationalität resp. Aufenthaltskategorie oder Beschäftigungsgrad Auswirkungen auf die Lohnhöhe haben und die versicherte Person deswegen die verbliebene Arbeitsfähigkeit auch auf einem ausgeglichenen Arbeitsmarkt nur mit unterdurchschnittlichem erwerblichem Erfolg verwerten kann (BGE 135 V 297 E. 5.2 S. 301; 126 V 75 E. 5b/aa-cc S. 80).
Die Frage, ob ein Abzug vorzunehmen sei, ist eine vom Bundesgericht frei zu prüfende Rechtsfrage (vgl. BGE 137 V 71 E. 5.1 S. 72).
3.2
3.2.1 Nach einer Einkommensparallelisierung fällt in der Regel lediglich ein behinderungsbedingter Abzug in Betracht, da dieselben invaliditätsfremden Faktoren nicht nochmals im Leidensabzug berücksichtigt werden (BGE 135 V 297 E. 5.3 S. 302). Die Rechtsprechung gewährt insbesondere dann einen Abzug auf dem Invalideneinkommen, wenn eine versicherte Person selbst im Rahmen körperlich leichter Hilfsarbeitertätigkeit in ihrer Leistungsfähigkeit eingeschränkt ist (BGE 126 V 75 E. 5a/bb S. 78). Sind hingegen leichte bis mittelschwere Arbeiten zumutbar, ist allein deswegen auch bei eingeschränkter Leistungsfähigkeit noch kein Abzug gerechtfertigt, weil der Tabellenlohn im Anforderungsniveau 4 bereits eine Vielzahl von leichten und mittelschweren Tätigkeiten umfasst (Urteile 9C 187/2011 vom 30. Mai 2011 E. 4.2.1; 9C 72/2009 vom 30. März 2009 E. 3.4). Eine psychisch bedingt verstärkte Rücksichtnahme seitens Vorgesetzter und Arbeitskollegen ist bisher von der Gerichtspraxis nicht als eigenständiger abzugsfähiger Umstand anerkannt worden (SVR 2010 IV Nr. 28 S. 87, 9C 708/2009 E. 2.3.2; Urteil 8C 712/2012 vom 30. November 2012 E. 4.2.1).
3.2.2 Dem der Verfügung vom 2. Februar 2009 zugrunde liegenden tridisziplinären Gutachten des Universitätsspitals X.________ vom 24. Juni 2008 lässt sich entnehmen, dass der Versicherten unter rheumatologischen und neurologischen Aspekten, wie auch in gesamtmedizinischer Betrachtung, leichte und mittelschwere, wechselbelastende Tätigkeiten ohne längeres Arbeiten über Kopf zu 50 % zumutbar waren. Daran hat sich gemäss verbindlicher (E. 1) vorinstanzlicher Feststellung (E. 2.1) bis zum Erlass der Verfügung vom 23. März 2012 nichts Wesentliches verändert. Inwiefern die Beschwerdeführerin über die attestierte Arbeitsunfähigkeit hinaus in der Ausübung einer leidensadaptierten Tätigkeit eingeschränkt sein soll, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht dargelegt. In Bezug auf das Verständnis eines allfälligen Arbeitgebers sind keine Gründe für eine Änderung der Rechtsprechung (BGE 136 III 6 E. 3 S. 8; 135 I 79 E. 3 S. 82; 134 V 72 E. 3.3 S. 76) auszumachen in dem Sinn, dass eine psychiatrische Diagnose regelmässig eine Lohnminderung begründen würde. Ein leidensbedingter Abzug ist daher grundsätzlich nicht angezeigt.

3.3 Der Umstand, dass die IV-Stelle in der Verfügung vom 2. Februar 2009 einen Abzug von 10 % berücksichtigte, rechtfertigt nicht, hier gleich vorzugehen. Einerseits wurde die genannte Verfügung wegen zweifelloser Unrichtigkeit wiedererwägungsweise aufgehoben (E. 2.1), was die Beschwerdegegnerin nicht beanstandet hat und mit Blick auf Art. 53 Abs. 2
SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA)
LPGA Art. 53 Révision et reconsidération - 1 Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.
1    Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.
2    L'assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu'elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable.
3    Jusqu'à l'envoi de son préavis à l'autorité de recours, l'assureur peut reconsidérer une décision ou une décision sur opposition contre laquelle un recours a été formé.
ATSG als bundesrechtskonform erscheint. Anderseits ist nicht nachvollziehbar und legt die Versicherte auch nicht dar (vgl. Art. 106 Abs. 2
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
1    Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
2    Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.
BGG), weshalb es im konkreten Fall gegen das Gebot von Treu und Glauben resp. den Vertrauensgrundsatz (Art. 9
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi.
BV; BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636, E. 6.1; 131 V 472 E. 5 S. 480 f.) verstossen oder sonstwie willkürlich sein soll (Art. 9
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi.
BV; BGE 134 II 124 E. 4.1 S. 133; 133 I 149 E. 3.1 S. 153 mit Hinweisen), wenn die Verwaltung ein bestimmtes Element der Invaliditätsbemessung für die Zukunft nicht mehr unrichtig handhaben will. Schliesslich ist mit Bezug auf die von der Beschwerdegegnerin ebenfalls angerufene Rechtsgleichheit (Art. 8
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
1    Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
2    Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
3    L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
4    La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.
BV) eine einheitliche Anwendung der in der Rechtsprechung entwickelten Regeln (E. 3.2.1) geradezu geboten.

3.4 Bei diesem Ergebnis kann offenbleiben, ob die Vorinstanz die Invalidität im Haushalt zutreffend ermittelt hat: Wird dem Valideneinkommen von Fr. 41'964.- ein Invalideneinkommen von Fr. 24'722.79 gegenübergestellt (E. 2.1), beträgt der mit 80 % gewichtete Invaliditätsgrad im Erwerbsbereich 32,87 %. Bei unveränderter Berücksichtigung der Einschränkung im Haushalt von 4,6 % resultiert gesamthaft ein Invaliditätsgrad von höchstens 37 % (gerundet), was den Anspruch auf eine Invalidenrente ausschliesst (Art. 28 Abs. 2
SR 831.20 Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité (LAI)
LAI Art. 28 Principe - 1 L'assuré a droit à une rente aux conditions suivantes:
1    L'assuré a droit à une rente aux conditions suivantes:
a  sa capacité de gain ou sa capacité d'accomplir ses travaux habituels ne peut pas être rétablie, maintenue ou améliorée par des mesures de réadaptation raisonnablement exigibles;
b  il a présenté une incapacité de travail (art. 6 LPGA204) d'au moins 40 % en moyenne durant une année sans interruption notable;
c  au terme de cette année, il est invalide (art. 8 LPGA) à 40 % au moins.
1bis    Une rente au sens de l'al. 1 n'est pas octroyée tant que toutes les possibilités de réadaptation au sens de l'art. 8, al. 1bis et 1ter, n'ont pas été épuisées.205
2    ...206
IVG). Die Beschwerde ist begründet.

4.
Mit dem Urteil in der Sache wird das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.

5.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat die Beschwerdegegnerin grundsätzlich die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
1    En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
2    Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
3    Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
4    En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
5    Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.
BGG). Ihrem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege kann jedoch entsprochen werden (Art. 64
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 64 Assistance judiciaire - 1 Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
1    Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
2    Il attribue un avocat à cette partie si la sauvegarde de ses droits le requiert. L'avocat a droit à une indemnité appropriée versée par la caisse du tribunal pour autant que les dépens alloués ne couvrent pas ses honoraires.
3    La cour statue à trois juges sur la demande d'assistance judiciaire. Les cas traités selon la procédure simplifiée prévue à l'art. 108 sont réservés. Le juge instructeur peut accorder lui-même l'assistance judiciaire si les conditions en sont indubitablement remplies.
4    Si la partie peut rembourser ultérieurement la caisse, elle est tenue de le faire.
BGG; BGE 125 V 201 E. 4a S. 202). Es wird indessen ausdrücklich auf Art. 64 Abs. 4
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 64 Assistance judiciaire - 1 Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
1    Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
2    Il attribue un avocat à cette partie si la sauvegarde de ses droits le requiert. L'avocat a droit à une indemnité appropriée versée par la caisse du tribunal pour autant que les dépens alloués ne couvrent pas ses honoraires.
3    La cour statue à trois juges sur la demande d'assistance judiciaire. Les cas traités selon la procédure simplifiée prévue à l'art. 108 sont réservés. Le juge instructeur peut accorder lui-même l'assistance judiciaire si les conditions en sont indubitablement remplies.
4    Si la partie peut rembourser ultérieurement la caisse, elle est tenue de le faire.
BGG hingewiesen, wonach die begünstigte Partei der Gerichtskasse Ersatz zu leisten hat, wenn sie später dazu in der Lage ist.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Basel-Stadt vom 28. November 2012 wird aufgehoben und die Verfügung der IV-Stelle Basel-Stadt vom 23. März 2012 bestätigt.

2.
Der Beschwerdegegnerin wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt und Advokat Dr. Michael Kull wird als unentgeltlicher Anwalt bestellt.

3.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt, indes vorläufig auf die Gerichtskasse genommen.

4.
Dem Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin wird aus der Gerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 1'000.- ausgerichtet.

5.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten des vorangegangenen Verfahrens an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Basel-Stadt zurückgewiesen.

6.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Basel-Stadt und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 8. Mai 2013

Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kernen

Die Gerichtsschreiberin: Dormann