1C_352/2020 - 2020-08-07 - Droits politiques - Botschaft und Entwürfe der Regierung des Kantons St. Gallen vom 24. Februar 2020 betreffend Weiterentwicklung der Strategie der St. Galler Spitalverbunde

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 352/2020

Urteil vom 7. August 2020

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichterin Jametti, Bundesrichter Merz,
Gerichtsschreiber Störi.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierung des Kantons St. Gallen.

Gegenstand
Botschaft und Entwürfe der Regierung
des Kantons St. Gallen vom 24. Februar 2020
betreffend Weiterentwicklung der Strategie
der St. Galler Spitalverbunde,

Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung III, Abteilungspräsident,
vom 13. Mai 2020 (B 2020/45).

Sachverhalt:

A.
Am 2. Juni 2014 genehmigte der St. Galler Kantonsrat fünf Bauprojekte zur Erneuerung und Erweiterung von Spitälern, u.a. in Altstätten und Wattwil. Die Stimmberechtigten des Kantons St. Gallen stimmten den entsprechenden Kreditbeschlüssen am 30. November 2014 zu. In der Folge wurden die Bauprojekte ausgearbeitet und an verschiedenen Standorten - u.a. in Wattwil - die Bauarbeiten in Angriff genommen.
Im Mai 2018 legte der Verwaltungsrat der Spitalverbunde der Regierung des Kantons St. Gallen ein Grobkonzept für ein neues Versorgungsmodell vor. Diese gab im Juni 2018 das Projekt "Weiterentwicklung der Strategie der St. Galler Spitalverbunde: Leistungs- und Strukturentwicklung" in Auftrag. Mit Blick auf diese mögliche Neuausrichtung der Spitalstrategie wurden die Bauprojekte in Altstätten und Wattwil im Sinne einer "Denkpause" ganz oder teilweise sistiert.
Am 24. Februar 2020 verabschiedete die Regierung die Botschaft mit dem Lösungsansatz "4 plus 5" samt Entwürfen für die erforderlichen Beschlüsse zuhanden des Kantonsrats.
Am 13. Mai 2020 trat das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen auf die Beschwerde von A.________ gegen diesen Regierungsbeschluss nicht ein.

B.
Mit Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts beantragt A.________, diesen Entscheid aufzuheben und die Sache ans Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Ausserdem ersucht er, seiner Beschwerde aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.

C.
Am 14. Juli 2020 erkannte das präsidierende Mitglied der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu, nachdem die weiteren Verfahrensbeteiligten keine Einwände dagegen erhoben hatten.

D.
Mit Eingabe vom 18. Juli 2020 beantragt die Regierung, ihr den Entscheid über die aufschiebende Wirkung zu erläutern oder eventuell der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen.

E.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf Vernehmlassung.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) Entscheid, der nach den Rügen des Beschwerdeführers sein Stimmrecht verletzen soll. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG besteht nicht, womit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegeben ist. Als Stimmberechtigter des Kantons St. Gallen ist der Beschwerdeführer nach Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde befugt. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist.

2.

2.1.

2.1.1. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid erwogen, nach Art. 59bis Abs. 1 des St. Galler Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRP; sGS 951.1) beurteile es Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide u.a. des Regierungsrats. Um die Anfechtung eines Entscheides gehe es vorliegend nicht, da damit Rechtsmittelentscheide gemeint seien. Eine Verfügung liege nicht vor, da mit dem Regierungsbeschluss vom 24. Februar 2020 kein individuelles Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und dem Kanton St. Gallen begründet werde. Es sei somit nach kantonalem Verfahrensrecht für die Behandlung der Beschwerde nicht zuständig.

2.1.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, beim angefochtenen Regierungsbeschluss handle es sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts um eine Verfügung im Sinne von Art. 59bis Abs. 1 VRP. Die Regierung wolle damit verschiedene Vorlagen als Beratungsgegenstände in den Kantonsrat einbringen. Es handle sich daher um einen individuellen, an einen Einzelnen - den Kantonsrat - gerichteten Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Beziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt werde, mithin um eine (anfechtbare) Verfügung.

2.1.3. Einmal abgesehen davon, dass das Bundesgericht die Auslegung des kantonalen Verfahrensrechts nur auf Willkür überprüft, gehen diese Ausführungen offenkundig fehl. Die Regierung ist von vornherein nur befugt, dem Kantonsrat Anträge zu stellen und Vorschläge zu unterbreiten, was sie mit dem angefochtenen Beschluss auch getan hat. Dem Kantonsrat verbindliche Weisungen für die Behandlung seiner Geschäfte zu erteilen, liegt dagegen nicht in ihrer Kompetenz, der angefochtene Beschluss hat schon aus diesem Grund keine verpflichtende Wirkung und damit keinen Verfügungscharakter. Das Verwaltungsgericht ist keineswegs in Willkür verfallen, indem es den angefochtenen Beschluss nicht als anfechtbare Verfügung im Sinn von Art. 59bis Abs. 1 VRP qualifizierte.

2.2.

2.2.1. Das Verwaltungsgericht hat weiter geprüft, ob sich seine Zuständigkeit allenfalls aus der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV ergebe. Es hat dies verneint.

2.2.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergebe sich auch aus der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV, da der anfechtbare Beschluss eine anfechtbare Verfügung im Sinn von Art. 59bis Abs. 1 VRP darstelle. Da diese Behauptung nicht zutrifft (oben E. 2.1.3) erübrigen sich dazu weitere Ausführungen.

2.3.

2.3.1. Das Verwaltungsgericht hat schliesslich noch geprüft, ob sich seine Zuständigkeit aus Art. 111 Abs. 1 BGG ergibt. Danach muss sich derjenige, welcher zur Beschwerde ans Bundesgericht berechtigt ist, am Verfahren vor allen kantonalen Instanzen als Partei beteiligen können. Nach Art. 88 Abs. 1 BGG ist die Beschwerde ans Bundesgericht in Stimmrechtssachen in kantonalen Angelegenheiten zulässig gegen Akte letzter kantonaler Instanzen. Die Kantone sind dabei verpflichtet, gegen behördliche Akte, die die politischen Rechte in kantonalen Angelegenheiten verletzen könnten, ein Rechtsmittel vorzusehen, wobei sich diese Pflicht nicht auf Akte von Parlament und Regierung erstreckt (Art. 88 Abs. 2 BGG).
Das Verwaltungsgericht hat dazu erwogen, das kantonale Verfahrensrecht sehe die Anfechtbarkeit von Regierungsbeschlüssen in Stimmrechtssachen nicht vor, was mit der bundesrechtlichen Vorgabe vereinbar sei. Es ergebe sich daher auch unter diesem Gesichtspunkt keine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung der Beschwerde.

2.3.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Verwaltungsgericht hätte auch aufgrund von Art. 88 BGG auf seine Beschwerde eintreten müssen. Sie werde im Ausnahmenkatalog von Art. 59bis Abs. 2 VRP nicht aufgeführt und sei damit entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts zulässig.

2.3.3. Der angefochtene Beschluss der Regierung ist indessen gar kein behördlicher Akt im Sinn von Art. 88 Abs. 2 BGG, der die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen könnte, sondern ein Antrag zuhanden des Kantonsrats. Dem Parlament kommt im demokratischen Willensbildungsprozess eine andere Funktion zu als dem Stimmbürger; insbesondere kann es einen Antrag nicht nur annehmen oder ablehnen, sondern auch abändern. Die Abstimmungsfreiheit wird durch einen Antrag der Regierung zuhanden des Parlaments deshalb von vornherein nicht berührt (Urteil 1C 283/2010 vom 9. Dezember 2010 E. 2.2). Das Verwaltungsgericht hat auch unter diesem Gesichtspunkt im Ergebnis kein Bundesrecht verletzt, indem es auf die Beschwerde nicht eintrat.

3.
Die Beschwerde ist damit abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Mit dem Entscheid in der Sache fällt auch die Verfügung des präsidierenden Mitglieds vom 14. Juli 2020 über die aufschiebende Wirkung dahin. Damit wird die Behandlung des diesbezüglich von der Regierung gestellten Erläuterungs- und Abänderungsgesuchs obsolet.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Regierung des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung III, Abteilungspräsident, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 7. August 2020

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Störi

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 111 Unité de la procédure - 1 La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
¹	La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
²	Si une autorité fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le demande, participer à la procédure devant celles-ci.
³	L'autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral doit pouvoir examiner au moins les griefs visés aux art. 95 à 98. ...103

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
¹	Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
^a	en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance;
^b	en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux.
²	Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.