1C_72/2012 - 2012-08-07 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio - aménagement du territoire, droit de préemption de l'Etat

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 72/2012
1C 82/2012

Arrêt du 7 août 2012
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Fonjallaz, Président,
Aemisegger et Merkli.
Greffière: Mme Mabillard.

Participants à la procédure
1C 72/2012
X.________ et Y.________,
représentés par Me Jean-Pierre Carera, avocat,
recourants,

et

1C 82/2012
Z.________ SA,
représentée par Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat,
recourante,

contre

Conseil d'Etat du canton de Genève,
rue de l'Hôtel-de-Ville 2, 1204 Genève,
représenté par Me Pierre Louis Manfrini.

Objet
Aménagement du territoire, droit de préemption de l'Etat,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice du canton de Genève, Chambre administrative, du 20 décembre 2011.

Faits:

A.
X.________ et Y.________ sont propriétaires des parcelles 13'435 de la commune de A.________ et 10'103 de la commune de B.________. Ces bien-fonds contigus, d'une surface totale d'environ 80'000 m2, sont situés en zone agricole et dans le périmètre de la zone de développement de la zone industrielle de Meyrin-Satigny. Ils renferment, sous une couverture argileuse de 3 à 8 m d'épaisseur, des graviers exploitables sur une profondeur de plus de 30 m.

Le 20 août 1993, une autorisation n° 626-823 d'exploiter une gravière a été octroyée pour ces parcelles, ainsi que pour le bien-fonds 13'436 de la commune de B.________. Cette autorisation a été transférée le 26 juin 2001 à la société Z.________ SA (ci-après: Z.________ SA).

Par acte instrumenté les 14 et 15 juin 2010, Y.________ et X.________ ont vendu les parcelles 13'435 et 10'103 à Z.________ SA pour le prix de 40'000'000 fr.

Le 4 août 2010, le Conseil d'Etat du canton de Genève a déclaré exercer son droit de préemption au prix de 23'700'000 fr. Il ne méconnaissait pas la présence de la nappe de gravier, ce dont tenait compte le prix proposé. Il s'agissait toutefois de garantir qu'immédiatement après l'achèvement de l'exploitation du gravier, une utilisation industrielle et artisanale des deux parcelles en cause puisse être mise en place, ce qui entraînerait des surcoûts liés au remblayage des terrains et, ainsi, une diminution de leur valeur. Ces surcoûts avaient été estimé par des experts en ingénierie et en géologie et s'élevaient à 16'300'000 fr.

B.
Y.________ et X.________ ainsi que Z.________ SA ont recouru contre la décision du Conseil d'Etat auprès du Tribunal administratif du canton de Genève, devenu depuis le 1er janvier 2011 la Chambre administrative de la Cour de justice (ci-après: la Chambre administrative).

Par arrêt du 20 décembre 2011, la Chambre administrative a rejeté les recours précités. Elle a considéré en substance que l'Etat agissait dans un but d'intérêt public et que l'exercice de son droit de préemption répondait à l'objectif de lutte contre des opérations d'aliénation à des prix excessifs prescrit par l'art. 11 de la loi générale sur les zones de développement industriel du 13 décembre 1984 (ci-après: la LGZDI).

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, X.________ et Y.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la Chambre administrative du 20 décembre 2011 ainsi que la décision du Conseil d'Etat du 4 août 2010. Ils se plaignent pour l'essentiel d'une violation du principe de l'instruction d'office, d'une violation de leur droit d'être entendus ainsi que d'une violation de la garantie de la propriété.

Z.________ SA a également recouru contre l'arrêt de la Chambre administrative du 20 décembre 2011. Elle demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué ainsi que la décision du Conseil d'Etat du 4 août 2010 et de renvoyer la cause à la Chambre administrative pour instruction complémentaire. Elle se plaint d'une violation des garanties constitutionnelles de procédure ainsi que d'une violation de la garantie de la propriété et de la liberté économique.

La Chambre administrative s'en rapporte à justice quant à la recevabilité des recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Conseil d'Etat conclut à la jonction des causes et au rejet des recours, dans la mesure où ils sont recevables. Les recourants se sont exprimés à plusieurs reprises, confirmant les conclusions de leurs mémoires de recours.

Par ordonnance du 5 mars 2012, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif de Z.________ SA.

Considérant en droit:

1.
1.1 Compte tenu de leur connexité, il se justifie de joindre les deux recours, dirigés contre une même décision, afin de statuer en un seul arrêt.

1.2 L'arrêt attaqué a été rendu, en dernière instance cantonale, dans une cause de droit public. Il peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public au sens des art. 82 let. a et 86 al. 1 let. d LTF. Les recourants, qui se voient imposer une restriction à leur liberté de vendre, respectivement d'acquérir les parcelles en cause, ont qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Il y a lieu d'entrer en matière.

2.
Les recourants se plaignent tout d'abord d'une violation de leur droit d'être entendus. Ils font valoir qu'ils n'ont jamais pu se déterminer sur la pièce 18 produite par l'Etat de Genève à l'appui de son mémoire de réponse du 2 novembre 2010.

2.1 Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable au sens des art. 29 ss Cst., le droit d'être entendu garantit notamment le droit pour une partie à un procès de prendre connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se déterminer à son propos, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement susceptible d'influer sur le jugement à rendre. Il appartient en effet aux parties, et non au juge, de décider si une prise de position ou une pièce nouvellement versée au dossier contient des éléments déterminants qui appellent des observations de leur part. Ce droit à la réplique vaut pour toutes les procédures judiciaires. Toute prise de position ou pièce nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux parties pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de leur faculté de se déterminer (ATF 137 I 195 consid. 1 p. 197; 133 I 100 consid. 4.5 p. 103 s.; SJ 2012 I 117).

2.2 Il ressort du dossier que la réponse du Conseil d'Etat du 2 novembre 2010 comprenait de nombreuses annexes. Parmi celles-ci figuraient notamment une étude non datée réalisée par C.________ SA (pièce 18), selon laquelle la plus-value totale sur le coût des aménagements définitifs dû au remblayage était estimée à 5'200'000 fr. si les ouvrages étaient fondés sur radier, et à 16'300'000 fr. si les ouvrages étaient fondés sur pieux. Le chargé de pièce de la réponse du Conseil d'Etat comprenait également une étude géotechnique réalisée par C.________ SA le 9 avril 2010 (pièce 17).
La réponse du Conseil d'Etat du 2 novembre 2010 et ses annexes ont été remis aux recourants le 4 novembre 2010, avec la mention que les parties seraient informées ultérieurement des suites de la procédure. Par courrier du 1er décembre 2011, la Chambre administrative a informé les parties que la cause était gardée à juger. Aucun délai n'était fixé pour le dépôt d'éventuelles observations. L'arrêt attaqué a été rendu le 20 décembre 2011.

On ne saurait reprocher aux recourants de ne pas avoir déposé d'écriture spontanée après le courrier du 4 novembre 2010. La mention selon laquelle "les parties seraient informées ultérieurement des suites de la procédure" pouvait de bonne foi être comprise en ce sens qu'aucune écriture supplémentaire n'était autorisée à ce stade et qu'une réplique pourrait être envoyée ultérieurement, cas échéant après d'autres actes d'instructions (par exemple vision locale ou nouvelle expertise); selon ce courrier, les parties étaient en effet incitées à attendre une invitation de la Chambre administrative avant de réagir à la réponse du Conseil d'Etat et de déposer de nouvelles pièces. Or, le courrier suivant de la Chambre administrative, du 1er décembre 2011, soit après une année de silence et sans qu'aucune mesure d'instruction complémentaire n'ait été ordonnée dans l'intervalle, était une simple information selon laquelle la cause était gardée à juger. Les parties n'étaient toutefois pas formellement invitées à se prononcer sur la réponse du Conseil d'Etat du 2 novembre 2010 et ses annexes, alors que ces pièces contenaient des informations déterminantes pour trancher la question litigieuse (caractère excessif ou non du prix de vente convenu
entre les parties, justification des surcoûts pris en compte par le Conseil d'Etat). Dans ces circonstances confuses, la suite de la procédure était incertaine pour les recourants. Ces derniers pouvaient s'attendre à des éclaircissements de la part de la Chambre administrative. En s'en abstenant, celle-ci a violé l'art. 29 al. 1 et 2 Cst.

3.
Le recours doit dès lors être admis pour ce motif, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés par les recourants. La cause doit être renvoyée à la Chambre administrative pour nouvelle décision après avoir permis aux recourants d'exercer leur droit de réplique.
Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, les frais judiciaires ne sont pas mis à la charge du canton de Genève. Celui-ci devra en revanche s'acquitter d'une indemnité de dépens allouée aux recourants (art. 68 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Les causes 1C 72/2012 et 1C 82/2012 sont jointes.

2.
Les recours sont admis et l'arrêt attaqué est annulé. La cause est renvoyée à la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

3.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

4.
4.1 Le canton de Genève versera à X.________ et Y.________, solidairement entre eux, une indemnité de 3'000 fr. à titre de dépens.

4.2 Le canton de Genève versera à la société Z.________ SA une indemnité de 3'000 fr. à titre de dépens.

5.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants, au Conseil d'Etat du canton de Genève et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.

Lausanne, le 7 août 2012

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Fonjallaz

La Greffière: Mabillard

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.