1C_610/2017 - 2018-05-07 - Diritti politici - votation communale relative à la fusion entre les communes de Corcelles-Cormondrèche, Neuchâtel, Peseux et Valangin

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 610/2017

Arrêt du 7 mai 2018

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Karlen, Fonjallaz, Eusebio et Chaix.
Greffière : Mme Arn.

Participants à la procédure
1. Fabienne Cosandier,
2. Eric Augsburger,
3. Nicolas Jaquet,
tous les trois représentés par Me Alexis Bolle, avocat,
et Me Jonathan Gretillat, avocat,
recourants,

contre

Conseil communal de Peseux,
représenté par Me Ivan Zender, avocat,
Chancellerie d'Etat de la République et canton de Neuchâtel.

Objet
votation communale relative à la fusion entre les communes de Corcelles-Cormondrèche, Neuchâtel, Peseux et Valangin,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, du 13 octobre 2017 (CDP.2016.268).

Faits :

A.
Le 5 juin 2016, les électeurs de la commune de Peseux ont été amenés à voter sur l'arrêté du Conseil général du 8 février 2016 portant approbation de la convention de fusion entre les communes de Corcelles-Cormondrèche, Neuchâtel, Peseux et Valangin, subsidiairement sur l'approbation de la convention de fusion entre les communes de Corcelles-Cormondrèche, Neuchâtel et Peseux. Selon les résultats publiés dans la Feuille officielle cantonale du 10 juin 2016, la première convention de fusion (de 4 communes) a été rejetée par 1'143 voix contre 985, soit par 158 voix d'écart. La seconde convention de fusion (de 3 communes) a été refusée par 1'109 voix contre 1'005, soit par 104 voix d'écart.
Le 13 juin 2016, Fabienne Cosandier, Eric Augsburger et Nicolas Jaquet, trois citoyens exerçant leurs droits politiques dans cette commune, ont saisi la Chancellerie d'Etat d'un recours contre le résultat de cette votation communale, lequel a été rejeté par décision du 10 août 2016. En substance, la Chancellerie d'Etat a reconnu que l'existence d'un stand aux abords du local de vote entre 9h45 et 11 heures et la pose de banderoles mentionnant "Gardons notre destin en main" et "Préservons notre qualité de vie, non à l'annexion" contrevenaient à la loi cantonale sur les droits politiques du 17 octobre 1984 (ci-après: LDP neuch [RS/NE 141]); l'irrégularité constatée ne devait toutefois pas être qualifiée, vu les circonstances, de grave et n'avait pas pu avoir une influence sur le résultat du scrutin en raison principalement de la faible participation à l'isoloir le 5 juin 2016 (les électeurs ayant déjà préalablement rempli leur bulletin), du double accès au local de vote (par le sud où se situaient les banderoles mais également par le nord) et de la faible ampleur de la propagande. Le faible écart de voix ne constituait par ailleurs pas une irrégularité impliquant un recomptage des résultats.

B.
Par arrêt du 13 octobre 2017, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a rejeté le recours intenté par Fabienne Cosandier, Eric Augsburger et Nicolas Jaquet contre la décision du 10 août 2016. Elle a confirmé que l'irrégularité dénoncée, à savoir la présence du stand litigieux, n'était pas grave et ne justifiait pas l'annulation du scrutin. Elle a rejeté les griefs liés au fait que 74 enveloppes avaient été écartées avec la simple mention "autres" et que le nombre de cartes de vote était supérieur au nombre de bulletins déposés.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Fabienne Cosandier, Eric Augsburger et Nicolas Jaquet demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt entrepris, de constater la nullité du scrutin et d'ordonner l'organisation dans les plus brefs délais d'un nouveau scrutin. A titre subsidiaire, ils concluent au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision au sens des considérants et, plus subsidiairement encore, pour ordonner le recomptage des bulletins de vote, en y incluant les enveloppes de vote qui auraient dû être prises en compte.

Considérant en droit :

1.
Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. Cette voie de recours permet en particulier au citoyen de s'en prendre aux actes préparatoires, au processus de vote ainsi qu'au résultat du vote, et dénoncer par ce moyen toute circonstance propre à fausser la manifestation de la volonté des électeurs (arrêt 1C 130/2015 du 20 janvier 2016 consid. 1).
Citoyens actifs de la commune de Peseux, les recourants ont la qualité pour recourir, au sens de l'art. 89 al. 3 LTF. Pour le surplus, interjeté en temps utile et dans les formes requises contre une décision finale prise en dernière instance cantonale non susceptible de recours devant le Tribunal administratif fédéral, le recours est recevable au regard des art. 42 , 86 al. 1 let. d, 90 et 100 al. 1 LTF.

2.
Les recourants invoquent une violation des art. 34 Cst., 12 LDP neuch et 16 du règlement cantonal d'exécution de la loi sur les droits politiques du 17 février 2003 (RELDP, RS/NE 141.01).

2.1. Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inférieur qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le contenu et l'étendue. Il n'examine en revanche que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'application de normes de procédure et d'organisation qui ne touchent pas au contenu même des droits politiques (ATF 141 I 221 consid. 3.1 p. 224 et les réf. cit.).

2.2. L'art. 34 al. 2 Cst. garantit aux citoyens qu'aucun résultat de vote ne soit reconnu s'il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l'expression de leur libre volonté. Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote garantit la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe (ATF 139 I 2 consid. 6.2 p. 13 s. et les réf. cit.; arrêt 1C 130/2015 du 20 janvier 2016 consid. 3.1 publié in SJ 2016 I 357).

2.3. Selon la jurisprudence, lorsque le Tribunal fédéral constate que des irrégularités ont été commises, il n'annule la votation que si celles-ci sont importantes et ont pu avoir une influence sur le résultat du vote. Il examine en principe librement cette question sur la base d'une appréciation des circonstances. Il tient compte notamment de l'écart de voix, de la gravité des vices de procédure et de leur portée sur le vote dans son ensemble. Si la possibilité d'un résultat différent au cas où la procédure n'avait pas été viciée apparaît à ce point minime qu'elle ne puisse pas entrer sérieusement en considération, il y a lieu de renoncer à l'annulation du vote; dans le cas contraire, il faut considérer le vice comme important et annuler la votation. Lorsque la différence de voix est très nette, seules de graves irrégularités sont de nature à remettre en cause la validité du résultat du vote (ATF 143 I 78 consid. 7.1 p. 90 s.; 141 I 221 consid. 3.3 p. 225 et les réf. cit.).
Le droit cantonal neuchâtelois prescrit que les votations ne peuvent être annulées que s'il est vraisemblable que les irrégularités alléguées ont influencé de manière déterminante le résultat du scrutin (art. 137 al. 3 LDP neuch).

2.4. Aux termes de l'art. 12 al. 3 LDP neuch, "les bureaux assurent le secret et la régularité du vote; ils exercent la police des opérations qui leur sont confiées. Toute propagande ou récolte de signatures est interdite dans les locaux de vote et à leurs abords immédiats".

2.5. Selon les faits établis, des opposants au projet de fusion ont monté, le jour du scrutin, devant l'entrée sud du bureau de vote, un stand avec une pancarte mentionnant "Gardons notre destin en main" et une banderole portant l'inscription "Gardons notre destin en main, préservons notre qualité de vie" ainsi que le logo "non à l'annexion". La Chancellerie d'Etat et le Tribunal cantonal ont tous deux admis, à juste titre, qu'il s'agissait d'une activité de propagande prohibée par l'art. 12 al. 3 LDP neuch. Le Tribunal cantonal a toutefois retenu que les banderoles en question ne contenaient pas d'injonctions ou de consignes agressives et étaient demeurées à l'extérieur du bureau électoral de 9h45 à 11 heures (dans l'hypothèse la plus favorable aux recourants), de sorte que la violation de la loi cantonale n'était pas grave au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral. Selon la cour cantonale, elle ne justifiait pas l'annulation du scrutin.
On ne saurait cependant suivre l'instance précédente lorsqu'elle affirme que l'irrégularité en question n'était pas grave. La propagande dénoncée constitue une violation manifeste d'une disposition légale claire visant notamment à garantir que la volonté des électeurs s'exerce librement et à éviter toute forme de pression intempestive sur ces derniers le jour du scrutin. L'autorité communale n'a en l'occurrence pas entrepris les mesures nécessaires pour faire cesser immédiatement cette activité, le responsable de la sécurité publique ayant à tort estimé qu'elle n'était pas illégale. Elle a ainsi failli à son devoir d'assurer le déroulement régulier du scrutin.
Compte tenu de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce, il n'apparaît ainsi pas exclu que cette propagande illégale ait pu influencer le sort du scrutin. En effet, la première convention de fusion a été rejetée par 1'143 voix contre 985, soit par 158 voix d'écart; quant à la seconde convention, elle a été refusée par 1'109 voix contre 1'005, soit une différence de 104 voix sur un total de 2'114 suffrages valablement exprimés. L'écart des voix entre le "oui" et le "non" apparaît ainsi relativement faible. Or, le matin du scrutin, 96 personnes ont voté à l'urne. Il aurait donc suffit, s'agissant de la seconde convention de fusion dont le résultat est plus serré, que 53 citoyens (soit 2.5% du corps électoral ayant voté valablement) qui auraient voté négativement votent dans l'autre sens, soit approuvent cette seconde convention, pour que celle-ci soit majoritairement acceptée. La propagande des opposants à la fusion aux abords immédiats du local de vote avait d'ailleurs précisément par nature pour objectif d'influencer la formation et l'expression de l'opinion des citoyens venus voter à l'urne. Certes, comme relevé par l'instance précédente, les banderoles litigieuses ne contenaient pas d'injonctions ou de consignes agressives.
Néanmoins, certains citoyens ont pu être influencés le jour du scrutin par les slogans jetant le discrédit sur la fusion de communes, et ceci sans être en mesure de prendre le recul nécessaire avant de voter.
Cela étant, le résultat du scrutin relatif à la seconde convention ne peut qu'être annulé. Il en va de même de celui concernant la première convention puisque ce double vote constituait un ensemble coordonné de questions soumises à la population de la commune de Peseux, et, au demeurant, le résultat serré de la première votation est aussi susceptible d'avoir été influencé de façon décisive par la propagande illicite.
Il y a donc lieu d'annuler la votation litigieuse dans la commune de Peseux portant sur les deux conventions de fusion de communes.

3.
Il s'ensuit que le recours est admis et que l'arrêt attaqué est annulé, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés. La votation communale du 5 juin 2016 est annulée. Il n'est pas perçu de frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF). Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens pour la procédure fédérale, à la charge de la commune de Peseux (art. 68 al. 1 et 2 LTF). Les dépens de la procédure cantonale peuvent aussi être fixés dans le présent arrêt (art. 68 al. 5 LTF). Les dépens sont ainsi arrêtés de manière globale pour les procédures fédérale et cantonale.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est admis et l'arrêt attaqué est annulé; la votation communale du 5 juin 2016 est annulée.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.
Une indemnité de dépens globale de 4'000 francs, allouée aux recourants pour les procédures fédérale et cantonale, est mise à la charge de la commune de Peseux.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et du Conseil communal de Peseux, à la Chancellerie d'Etat et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel.

Lausanne, le 7 mai 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Merkli

La Greffière : Arn

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 34 Diritti politici - 1 I diritti politici sono garantiti.
¹	I diritti politici sono garantiti.
²	La garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto.

SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 12 Schede nulle - 1 Sono nulle le schede che:
¹	Sono nulle le schede che:
^a	non sono ufficiali;
^b	sono riempite non a mano;
^c	non fanno risultare chiaramente la volontà del votante;
^d	contengono espressioni ingiuriose o contrassegni manifesti,
^e	...
²	Sono riservati i motivi di invalidità e nullità giusta la procedura cantonale (busta, timbro di controllo29 ecc.).
³	Il Cantone che svolge prove30 del voto elettronico disciplina nella sua legislazione le condizioni di validità e i motivi di invalidità del voto.31

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.