8C_223/2010 - 2010-07-05 - Sanità & sicurezza sociale - Sozialhilfe (Unterstützungswohnsitz)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
8C 223/2010

Urteil vom 5. Juli 2010
I. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Ursprung, Präsident,
Bundesrichter Frésard, Maillard,
Gerichtsschreiberin Riedi Hunold.

Verfahrensbeteiligte
Kanton Aargau, vertreten durch das Departement Gesundheit und Soziales,
Beschwerdeführer,

gegen

Kanton St. Gallen, vertreten durch das Departement
des Innern,
Beschwerdegegner,

betreffend R.________.

Gegenstand
Sozialhilfe (Unterstützungswohnsitz),

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 28. Januar 2010.

Sachverhalt:

A.
R.________ ist Bürger von A.________/AG. Er leidet an einer Suchterkrankung. Ab 1. September 1998 wohnte er in B.________/SG. Anfangs Dezember 2007 meldete er sich in B.________/SG ab und in C.________/SG an, wo er bei einem Bekannten lebte. Am 18. Februar 2008 meldete er sich in C.________/SG ab. Danach lebte er nach eigenen Angaben bei einer Kollegin in D.________/SG, wo er sich am 13. März 2008 anmeldete. Am 20. März 2008 trat er in die Klinik X.________ in E.________/SG ein. Am 27. Oktober 2008 meldete sich R.________ in F.________/SG an und trat am 5. November 2008 aus der Klinik X.________ aus. Seither lebt er in einer eigenen Wohnung in F.________/SG.
Das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen erliess am 2. Juni 2008 eine Unterstützungsanzeige an den Kanton Aargau und machte geltend, R.________ habe keinen Unterstützungswohnsitz in D.________/SG begründet, sondern sich dort lediglich vorübergehend aufgehalten, weshalb gegenüber dem Heimatkanton Anspruch auf Kostenersatz bestehe. Die vom Kanton Aargau erhobene Einsprache wies der Kanton St. Gallen mit Entscheid vom 2. Juli 2009 ab und hielt fest, im Gegensatz zu den bloss vorübergehenden Aufenthalten in C.________/SG und D.________/SG habe R.________ am 27. Oktober 2008 in F.________/SG einen neuen Unterstützungswohnsitz begründet.

B.
Die vom Kanton Aargau dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 28. Januar 2010 ab.

C.
Der Kanton Aargau führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, es sei der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben und festzustellen, dass der Kanton St. Gallen weiterhin für dessen sozialhilferechtliche Unterstützung zuständig sei.
Die Vorinstanz und der Kanton St. Gallen schliessen auf Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerde kann wegen Rechtsverletzung gemäss Art. 95 und Art. 96 BGG erhoben werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist somit weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen und es kann sie mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (vgl. BGE 130 III 136 E. 1.4 S. 140).

2.
Streitig ist, ob R.________ nach seinem Wegzug von B.________/SG erneut im Kanton St. Gallen einen Unterstützungswohnsitz im Sinne des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG; SR 851.1) begründet hat.

3.
3.1 Der unterstützungsrechtliche Wohnsitz gemäss Art. 4 ZUG ist dem zivilrechtlichen (vgl. Art. 23 Abs. 1 ZGB) angeglichen: Der Wohnsitz befindet sich dort, wo jemand sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Da sich diese Absicht nach der Rechtsprechung in äusserlich erkennbaren Umständen verwirklichen muss, gilt als Wohnsitz einer Person der Ort, an dem sich faktisch der Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen befindet. Den so verstandenen Lebensmittelpunkt kann eine Person aber grundsätzlich nur in einer bestimmten Gemeinde haben, nicht in einem Kanton als solchem. Auch dem Unterstützungswohnsitz gemäss Art. 4 ZUG liegt - begriffsimmanent - eine räumliche und persönliche Beziehung einer Person zu einer bestimmten Gemeinde zu Grunde; dass das Gesetz, seinem Zweck entsprechend, dem Wortlaut nach an den "Kanton" bzw. "Wohnkanton" anknüpft, vermag daran nichts zu ändern. Dementsprechend verliert eine Person ihren bisherigen Unterstützungswohnsitz nicht nur, wenn sie aus dem "Wohnkanton" wegzieht (Art. 9 Abs. 1 ZUG), sondern auch dann, wenn sie aus dem Ort wegzieht, zu dem sie bis dahin die wohnsitzbegründenden räumlichen und persönlichen Beziehungen hatte. Solange die betreffende Person weder in einem anderen Kanton noch im
bisherigen Wohnkanton einen neuen Wohnsitz begründet, besitzt sie in der Regel keinen Unterstützungswohnsitz mehr. Das Zuständigkeitsgesetz kennt nämlich im Gegensatz zum Zivilrecht (vgl. Art. 24 ZGB) den fiktiven Wohnsitz nicht. Der bisherige Wohnkanton wird gegebenenfalls zum Aufenthaltskanton (vgl. Art. 11 Abs. 1 ZUG) und als solcher unterstützungspflichtig (Art. 12 Abs. 2 ZUG; vgl. zum Ganzen Urteil 2A.420/1999 vom 2. Mai 2000 E. 4b sowie Urteil 2A.345/2002 vom 9. Mai 2003 E. 2.1 und Urteil 2A.253/2003 vom 23. September 2003 E. 2).

3.2 Gestützt auf die erfolgte polizeiliche Abmeldung und den tatsächlich erfolgten Wegzug aus der Gemeinde B.________/SG hat die Vorinstanz zu Recht festgestellt, dass R.________ seinen Unterstützungswohnsitz in B.________/SG aufgegeben hat. Zu prüfen bleibt, ob R.________ allenfalls in einer anderen Gemeinde des Kantons St. Gallen einen neuen Unterstützungswohnsitz begründet hat.

4.
4.1 Der Bedürftige hat seinen Unterstützungswohnsitz in dem Kanton, in dem er sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Dieser Kanton wird als Wohnkanton bezeichnet (Art. 4 Abs. 1 ZUG). Die polizeiliche Anmeldung gilt als Wohnsitzbegründung, wenn nicht nachgewiesen ist, dass der Aufenthalt schon früher oder erst später begonnen hat oder nur vorübergehender Natur ist (Art. 4 Abs. 2 ZUG).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dient der Unterstützungswohnsitz der Bestimmung des fürsorgepflichtigen Gemeinwesens. Dieses kann nur ein Kanton (bzw. eine Gemeinde) sein, zu dem der Bedürftige dauernde persönliche Beziehungen unterhält und wo er tatsächlich wohnt, d.h. sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 4 Abs. 1 ZUG). Für die Begründung des Unterstützungswohnsitzes ist die körperliche Anwesenheit des Betroffenen im Allgemeinen unabdingbar, ist es fürsorgerisch doch unzweckmässig, ein Gemeinwesen als Unterstützungswohnsitz zu bezeichnen, in dem der Bedürftige sich gar nie aufgehalten oder das er ohne Rückkehrabsicht verlassen hat. Im Gegensatz zum zivilrechtlichen Wohnsitz (vgl. Art. 24 Abs. 1 ZGB) bleibt der einmal begründete Unterstützungswohnsitz nicht bis zum Erwerb eines neuen bestehen; er endet vielmehr mit dem Wegzug aus dem Wohnkanton (Art. 9 Abs. 1 ZUG). Selbst wenn der Bedürftige diesen verlässt, um sich in einem anderen Kanton niederzulassen, nach kurzer Zeit aber bereits wieder an seinen früheren Wohnsitz zurückkehrt, bleibt der Unterstützungswohnsitz nicht erhalten; er wird vielmehr allenfalls neu begründet (Urteil 2A.253/2003 vom 23. September 2003 E. 2.3).
Für die Ermittlung der subjektiven Absicht des dauernden Verbleibens sind alle Elemente der äusserlichen Gestaltung der Lebensverhältnisse zu berücksichtigen. Das Fehlen gefestigter sozialer und ökonomischer Beziehungen ist für drogenabhängige Personen typisch und kann für sich allein nicht ausschlaggebend sein. Andernfalls könnten solche Personen kaum je einen Unterstützungswohnsitz begründen. Dass eine Person auf Dauer keinen Unterstützungswohnsitz hat, ist nach der Konzeption des Zuständigkeitsgesetzes zwar grundsätzlich möglich, darf aber nicht leichthin angenommen werden. Dies würde nicht nur dem Sinn und Zweck der Fürsorgegesetzgebung, sondern auch den richtig verstandenen Interessen der bedürftigen Person und der betroffenen Gemeinwesen widersprechen. Es hätte zudem zur Folge, dass dem Heimatkanton eine zeitlich unbefristete Ersatzpflicht gegenüber dem Aufenthaltskanton obläge. Auch das liefe dem mit der Gesetzesrevision von 1990 angestrebten Ziel, im Fürsorgewesen zum Wohnsitzprinzip zu übergehen, zuwider. Dieses Ziel gebietet und rechtfertigt vielmehr, die Tatbestände der Ersatzpflicht des Heimatkantons (vgl. Art. 15 bis 17 ZUG) einschränkend auszulegen; den Rückerstattungsanspruch des Wohnkantons etwa hat der Gesetzgeber
selber auf zwei Jahre befristet (Art. 16 ZUG; vgl. zum Ganzen Urteil 2A.420/1999 vom 2. Mai 2000 E. 6a).

4.2 Nach der Wegweisung aus seiner Wohnung meldete sich R.________ in B.________/SG am 1. Dezember 2007 ab und lebte in der Folge bei einem Kollegen in C.________/SG, wo er sich gleichentags anmeldete. Nachdem er sich am 18. Februar 2008 in C.________/SG abgemeldet hatte, lebte er bei einer Kollegin in D.________/SG, wo er sich am 13. März 2008 anmeldete. Am 20. März 2008 trat er in die Klinik X.________ in E.________/SG ein. Wärend seines Klinikaufenthaltes behielt er seine polizeiliche Meldung in D.________/SG bei. Am 27. Oktober 2008 meldete er sich in F.________/SG an, wo er seit seinem Austritt aus der Klinik am 5. November 2008 in seiner eigenen Wohnung lebt.
Die Vorinstanz stützt ihre Auffassung, R.________ habe weder in C.________/SG noch in D.________/SG einen Unterstützungswohnsitz begründet, auf den Umstand ab, dass er nicht in einer eigenen Wohnung gelebt habe und sein Aufenthalt somit bloss vorübergehender Natur gewesen sei. Dem kann nicht gefolgt werden. Bei drogenabhängigen Personen kann einer befristeten resp. unklaren Wohnsituation keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen werden (vgl. Urteil 2A.420/1999 vom 2. Mai 2000 E. 6b in fine). Auch bei anderen Personen wird allein aus dem Umstand, dass sie in der betroffenen Gemeinde keine eigene Wohnung gefunden haben und sich - wie sich im Nachhinein ergibt - nur kurz in der Gemeinde aufhielten, die Begründung eines Unterstützungswohnsitzes nicht ausgeschlossen (vgl. Urteil 2A.253/2003 vom 23. September 2003 E. 3.4). Der länger (gemäss Vorinstanz mindestens 6 Monate) dauernde Aufenthalt in derselben Gemeinde ist nicht Voraussetzung, sondern lediglich ein Indiz unter anderen für die Begründung eines Unterstützungswohnsitzes. Daran ändert auch nichts, dass gemäss Unterstützungsanzeige die beiden nicht namentlich genannten Kollegen R.________ nur vorübergehend bei sich wohnen liessen. Denn allein daraus kann nicht geschlossen
werden, R.________ habe nicht beabsichtigt, sich anschliessend eine eigene oder anderweitige Unterkunft zu suchen. Entsprechendes wird zwar vom Kanton St. Gallen im vorinstanzlichen Verfahren geltend gemacht, doch fehlen in den Akten jegliche Hinweise dazu. Weiter sind aus den Akten - abgesehen von den namentlich nicht genannten beiden Kollegen in C.________/SG und D.________/SG - keine näheren Angaben über weitere Personen oder soziale Institutionen ersichtlich, bei welchen R.________ untergekommen wäre, so dass nicht gesagt werden kann, er habe bei wechselnden Personen und an wechselnden Orten übernachtet. Auch finden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass R.________ beabsichtigte, nur bis zu seinem Klinikeintritt und damit vorübergehend bei diesen beiden Kollegen zu wohnen. Das Bundesgericht hat zudem betont, bei drogenabhängigen Personen dürfe nicht leichthin angenommen werden, es mangle ihnen infolge fehlender sozialer und ökonomischer Beziehungen zu einem Ort an der Absicht des dauernden Verbleibs, und die Tatbestände der Ersatzpflicht des Heimatkantons seien einschränkend auszulegen (E. 4.1). Bezüglich D.________/SG lässt der Umstand, dass R.________ sich anmeldete, als er dort bereits 3 1/2 Wochen gelebt hatte, auf die
Absicht schliessen, sich an diesem Ort länger aufzuhalten. Schliesslich ist auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich R.________ seit 1998 stets in derselben Region aufhielt und auch nach seinem Klinikaufenthalt in F.________/SG einen neuen (Unterstützungs-)Wohnsitz begründete, was gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung als Indiz für die Absicht des dauernden Verbleibs zu werten ist (vgl. Urteil 2A.420/1999 vom 2. Mai 2000 E. 6b).
Nach dem Gesagten wiegen die vom Kanton St. Gallen angeführten Umstände, soweit sie durch die Akten gestützt werden, nicht so schwer, als dass sie die gesetzliche Vermutung der Begründung eines Unterstützungswohnsitzes infolge polizeilicher Anmeldung (Art. 4 Abs. 2 ZUG) in C.________/SG und D.________/SG umzustossen vermöchten.

4.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass R.________ auch nach seinem Wegzug von B.________/SG stets Unterstützungswohnsitz im Kanton St. Gallen hatte. Somit hat der Kanton Aargau nicht für die angefallenen Unterstützungskosten aufzukommen.

5.
Das Verfahren ist kostenpflichtig. Der unterliegende Kanton St. Gallen hat die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG), da es um sein Vermögensinteresse geht und er sich folglich nicht auf Art. 66 Abs. 4 BGG berufen kann (vgl. Urteil 8C 829/2007 vom 5. August 2008 E. 5 mit Hinweisen). Hingegen hat der Kanton Aargau keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, da er in seinem amtlichen Wirkungskreis tätig war (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 28. Januar 2010 und der Einspracheentscheid des Kanton St. Gallen vom 2. Juli 2009 werden aufgehoben.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2000.- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

3.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten des vorangegangenen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen zurückgewiesen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 5. Juli 2010

Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

Ursprung Riedi Hunold

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 96 Diritto estero - Il ricorrente può far valere che:
^a	non è stato applicato il diritto estero richiamato dal diritto internazionale privato svizzero;
^b	il diritto estero richiamato dal diritto internazionale privato svizzero non è stato applicato correttamente, sempreché la decisione non concerna una causa di natura pecuniaria.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 851.1 Legge federale del 24 giugno 1977 sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno (Legge federale sull'assistenza, LAS) - Legge federale sull'assistenza LAS Art. 4 - 1 La persona nel bisogno è domiciliata giusta la presente legge (domicilio assistenziale) nel Cantone in cui dimora con l'intenzione di stabilirvisi. Questo è denominato Cantone di domicilio.
¹	La persona nel bisogno è domiciliata giusta la presente legge (domicilio assistenziale) nel Cantone in cui dimora con l'intenzione di stabilirvisi. Questo è denominato Cantone di domicilio.
²	L'annuncio alla polizia degli abitanti, per gli stranieri il rilascio di un permesso di presenza, si ha per costituzione di domicilio salva la prova che la dimora è cominciata già prima o soltanto più tardi o è di natura provvisoria.

SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 23 - 1 Il domicilio di una persona è nel luogo dove essa dimora con l'intenzione di stabilirvisi durevolmente; la dimora a scopo di formazione o il collocamento di una persona in un istituto di educazione o di cura, in un ospedale o in un penitenziario non costituisce di per sé domicilio.19
¹	Il domicilio di una persona è nel luogo dove essa dimora con l'intenzione di stabilirvisi durevolmente; la dimora a scopo di formazione o il collocamento di una persona in un istituto di educazione o di cura, in un ospedale o in un penitenziario non costituisce di per sé domicilio.19
²	Nessuno può avere contemporaneamente il suo domicilio in più luoghi.
³	Questa disposizione non si applica al domicilio d'affari.

SR 851.1 Legge federale del 24 giugno 1977 sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno (Legge federale sull'assistenza, LAS) - Legge federale sull'assistenza LAS Art. 9 In genere - 1 Il domicilio assistenziale termina con la partenza dal Cantone.17
¹	Il domicilio assistenziale termina con la partenza dal Cantone.17
²	In caso di dubbio, la partenza si reputa avvenuta il giorno in cui fu annunciata alla polizia degli abitanti.
³	L'entrata in un ospizio, in un ospedale o in un altro istituto e il collocamento di un maggiorenne in una famiglia deciso da un'autorità non pongono termine al domicilio assistenziale.18

SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 24 - 1 Il domicilio di una persona, stabilito che sia, continua a sussistere fino a che essa non ne abbia acquistato un altro.
¹	Il domicilio di una persona, stabilito che sia, continua a sussistere fino a che essa non ne abbia acquistato un altro.
²	Si considera come domicilio di una persona il luogo dove dimora, quando non possa essere provato un domicilio precedente o quando essa abbia abbandonato il suo domicilio all'estero senza averne stabilito un altro nella Svizzera.

SR 851.1 Legge federale del 24 giugno 1977 sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno (Legge federale sull'assistenza, LAS) - Legge federale sull'assistenza LAS Art. 11 - 1 Dimora giusta la presente legge significa effettiva presenza in un Cantone; questo è denominato Cantone di dimora.
¹	Dimora giusta la presente legge significa effettiva presenza in un Cantone; questo è denominato Cantone di dimora.
²	Se una persona manifestamente bisognosa d'aiuto, segnatamente a seguito di malattia o infortunio, è stata trasportata in un altro Cantone su ordine del medico o dell'autorità, il Cantone da cui è stato dato l'ordine di trasporto è considerato Cantone di dimora.

SR 851.1 Legge federale del 24 giugno 1977 sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno (Legge federale sull'assistenza, LAS) - Legge federale sull'assistenza LAS Art. 12 Principio - 1 L'assistenza dei cittadini svizzeri incombe al Cantone di domicilio.
¹	L'assistenza dei cittadini svizzeri incombe al Cantone di domicilio.
²	Se la persona nel bisogno non ha domicilio assistenziale, l'assistenza incombe al Cantone di dimora.19
³	Il Cantone designa l'ente pubblico tenuto all'assistenza e la competente autorità assistenziale.20

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.