1C_262/2023 - 2023-09-04 - Strassenbau und Strassenverkehr - Sicherungsentzug; Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 262/2023

Urteil vom 4. September 2023

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Husmann,

gegen

Kantonspolizei Basel-Stadt,
Ressort Administrativmassnahmen,
Clarastrasse 38, Postfach, 4005 Basel,

Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt,
Spiegelgasse 6, 4001 Basel.

Gegenstand
Sicherungsentzug; Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung,

Beschwerde gegen die Verfügung des Appellationsgerichts Basel-Stadt, Präsident,
vom 20. April 2023 (VD.2019.144).

Sachverhalt:

A.
Aufgrund einer Meldung von Dr. med. B.________ ordnete das Ressort Administrativmassnahmen der Kantonspolizei Basel-Stadt eine verkehrsmedizinische Untersuchung von A.________ an. Diese fand am 17. Oktober 2017 im Institut für Rechtsmedizin der Universität Basel (IRM) statt. In der Folge erstatteten Dr. med. C.________, Verkehrsmedizinerin SGRM, und Assistenzärztin D.________ am 6. Februar 2018 ein verkehrsmedizinisches Gutachten. Gemäss diesem Gutachten ist bei A.________ von einem Alkoholmissbrauch, wenn nicht gar von einer Alkoholabhängigkeit auszugehen. Die Kantonspolizei Basel-Stadt verfügte daraufhin am 28. Februar 2018 den Sicherungsentzug von A.________s Führerausweis auf unbestimmte Zeit und machte die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis unter anderem von einer ihm die Fahreignung wieder bescheinigenden verkehrsmedizinischen Neuuntersuchung der Stufe 4 abhängig. Gegen diese Verfügung rekurrierte A.________ beim kantonalen Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD). Im Rahmen dieses Verfahrens ergänzte Dr. med. C.________ am 18. Juni 2018 das verkehrsmedizinische Gutachten vom 6. Februar 2018. Das JSD wies den Rekurs mit Entscheid vom 29. April 2019 ab. Einen von A.________ dagegen erhobenen Rekurs wies das Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt mit Urteil vom 9. Januar 2020 ebenfalls ab. In der Folge gelangte A.________ ans Bundesgericht. Dieses hiess seine Beschwerde mit Urteil 1C 128/2020 vom 29. September 2020 teilweise gut, hob das angefochtene Urteil des Appellationsgerichts auf und wies die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurück.
Das Appellationsgericht verlangte in der Folge von Dr. med. C.________ eine ergänzende verkehrsmedizinische Stellungnahme, die sie mit Eingabe vom 11. November 2020 einreichte. Den Rekurs wies es gestützt darauf mit Urteil vom 19. Februar 2021 erneut ab. Eine dagegen von A.________ erhobene Beschwerde hiess das Bundesgericht mit Urteil 1C 174/2021 vom 14. Februar 2022 erneut teilweise gut und wies die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurück.
Das wiederum mit der Sache befasste Appellationsgericht beauftragte dipl. med. E.________, Verkehrsmediziner SGRM, mit der Erstellung eines Obergutachtens. Dieses wurde am 24. November 2022 fertiggestellt. Der Gutachter kam darin zum Schluss, aus verkehrsmedizinischer Sicht könne die Fahreignung zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht endgültig beurteilt werden. Das Appellationsgericht gab dem JSD und A.________ Gelegenheit, zum Gutachten Stellung zu nehmen. Daraufhin stellte Letzterer mit Schreiben vom 19. Januar 2023 ein Gesuch um die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Mit einem weiteren Schreiben vom 14. April 2023 ersuchte er das Appellationsgericht, das Verfahren beförderlich voranzutreiben und seinen Antrag zu behandeln. Am 20. April 2023 erliess das Appellationsgericht folgende Verfügung:

"1. Die Stellungnahme des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 14. Dezember 2022 geht zur Kenntnisnahme an den Rekurrenten.
2. Die Eingaben des Rekurrenten vom 19. und 23. Januar sowie 14. April 2023 gehen zur Kenntnisnahme an das Justiz- und Sicherheitsdepartement.
3. Das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses wird abgewiesen.
4. [Anordnung betreffend Rechnung des Obergutachters]."

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 25. Mai 2023 beantragt A.________ im Wesentlichen, Ziff. 3 der Verfügung vom 20. April 2023 sei aufzuheben und die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Weiter beantragt A.________, die Vorinstanz sei anzuweisen, unverzüglich die erforderlichen Verfahrenshandlungen zu veranlassen, um betreffend seinen Rekurs vom 10. Mai 2019 einen anfechtbaren Entscheid fällen zu können. Es sei zudem festzustellen, dass die Vorinstanz das Beschleunigungsgebot bzw. das Verbot der Rechtsverzögerung verletze.
Das Appellationsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung insofern, als die Beschwerde die Verfügung vom 20. April 2023 betrifft. Hinsichtlich der Rechtsverzögerungsbeschwerde weist es darauf hin, dass es derzeit nicht über die Akten verfüge. Das JSD beantragt die Abweisung der Beschwerde gegen die Verfügung vom 20. April 2023 und verzichtet hinsichtlich der Rechtsverzögerungsbeschwerde auf eine Stellungnahme. Der Beschwerdeführer hat in seiner Replik zu den Ausführungen des Appellationsgerichts und des JSD Stellung genommen.

C.
Mit Präsidialverfügung vom 22. Juni 2023 hat das Bundesgericht das Gesuch des Beschwerdeführers um aufschiebende Wirkung abgewiesen.

Erwägungen:

1.

1.1. Hinsichtlich der Sachurteilsvoraussetzungen ist zu unterscheiden zwischen der Beschwerde gegen die Verfügung des Appellationsgerichts vom 20. April 2023 (E. 1.2 hiernach) und der Beschwerde gegen das Verzögern eines anfechtbaren Entscheids (E. 1.3 hiernach).

1.2. Die Verfügung vom 20. April 2023 ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Dagegen steht gemäss Art. 82 lit. a BGG grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen. Es handelt sich um einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid, der das Verfahren noch nicht abschliesst. Ein solcher ist unter anderem anfechtbar, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Dies ist hier zu bejahen, da dem Beschwerdeführer durch die Ablehnung des Gesuchs um aufschiebende Wirkung der Führerausweis für die Dauer des appellationsgerichtlichen Verfahrens entzogen bleibt. Als Adressat der angefochtenen Verfügung ist der Beschwerdeführer zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, sodass auf die Beschwerde einzutreten ist. Da der Entscheid über das Gesuch zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einen Entscheid über vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 98 BGG darstellt (BGE 137 III 475 E. 2; BGE 134 II 192 E. 1.5; je mit Hinweisen), kann der Beschwerdeführer allerdings nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte rügen.

1.3. Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines anfechtbaren Entscheids kann Beschwerde an das Bundesgericht geführt werden (Art. 94 BGG). Da die Bestätigung des Sicherungsentzugs durch das Appellationsgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anfechtbar wäre (s. die den Beschwerdeführer betreffenden Urteile 1C 128/2020 vom 29. September 2020 und 1C 174/2021 vom 14. Februar 2022), kann auch die unrechtmässige Verzögerung eines Entscheids darüber angefochten werden. Der Beschwerdeführer hat zudem nach wie vor ein aktuelles praktisches Interesse an der Behandlung seiner Beschwerde, da das Appellationsgericht auch während des bundesgerichtlichen Verfahrens keinen Rekursentscheid gefällt hat (Art. 89 Abs. 1 BGG; Urteil 1C 592/2021 vom 9. September 2022 E. 3.2 mit Hinweisen). Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist somit auch insofern einzutreten, als sie eine Rechtsverzögerungsbeschwerde darstellt. Eine Beschränkung der Rügegründe gemäss Art. 98 BGG findet dabei nicht statt.

2.

2.1. Im Rahmen seiner Beschwerde gegen die Ablehnung seines Gesuchs um aufschiebende Wirkung rügt der Beschwerdeführer zunächst eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör. Diese erblickt er im Umstand, dass die Vorinstanz zur Begründung auf eine Verfügung vom 30. Juli 2019 verwies. Jene Verfügung stütze sich wesentlich auf das verkehrsmedizinische Gutachten vom 6. Februar 2018, das in der Folge vom Bundesgericht scharf kritisiert worden sei. Mit seinen eigenen Vorbringen habe sich die Vorinstanz dagegen nur unzureichend auseinandergesetzt.

2.2. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 143 III 65 E. 5.2 mit Hinweisen).

2.3. Das Appellationsgericht hielt zunächst fest, an der Interessenabwägung in der Verfügung vom 30. Juli 2019 könne vollumfänglich festgehalten werden. Auf der einen Seite sei auf das hohe öffentliche Interesse an der Wahrung der Verkehrssicherheit aufgrund des vom Obergutachter festgestellten fehlenden Problembewusstseins des Beschwerdeführers hinzuweisen. Auf der anderen Seite substanziiere dieser kein erhebliches konkretes privates Interesse an der vorläufigen Wiederzulassung zum motorisierten Strassenverkehr.

2.4. Es ist zutreffend, dass das Bundesgericht im Urteil 1C 128/2020 vom 29. September 2020 das Gutachten vom 6. Februar 2018 (und das Ergänzungsgutachten vom 18. Juni 2018) als unzureichend bewertete, um Grundlage für einen Sicherungsentzug zu bilden (a.a.O., E. 2.7). Weil sich das Appellationsgericht mit den erheblichen Einwänden des Beschwerdeführers nicht hinreichend auseinandergesetzt hatte, stellte es eine Verletzung des rechtlichen Gehörs fest (a.a.O., E. 2.9). Dies bedeutet freilich nicht, dass der Verweis auf die noch vor diesem Urteil ergangene Verfügung vom 30. Juli 2019, die sich ihrerseits auf das erwähnte Gutachten stützt, unzulässig wäre (vgl. zur Zulässigkeit eines Verweises auf frühere Entscheide BGE 142 II 20 E. 4.1 mit Hinweis). Die Vorinstanz beliess es zudem, wie oben dargelegt, nicht bei einem Verweis, sondern nahm in der angefochtenen Verfügung vom 20. April 2023 eine neue Interessenabwägung vor. Diese fiel zwar sehr kurz aus und enthält keine Auseinandersetzung mit den vom Beschwerdeführer vorgebrachten Einwänden. Indessen dürfen verfahrensleitende Verfügungen zur aufschiebenden Wirkung knapp begründet sein (Urteil 2C 604/2014 vom 31. Oktober 2014 E. 2.3 mit Hinweis). Zudem ist im Rahmen eines Verfahrens
betreffend Sicherungsentzug die aufschiebende Wirkung praxisgemäss in der Regel zu verneinen, da konkrete Anhaltspunkte für eine fehlende Fahreignung ausreichen (vgl. die nachfolgenden Erwägungen und die Urteile 1C 526/2016 vom 21. Dezember 2016 E. 7.3.2; 1C 324/2013 vom 9. September 2013 E. 2.3; je mit Hinweisen). Auch dies rechtfertigt, einen den Regelfall abbildenden Entscheid lediglich kurz zu begründen. Vor diesem Hintergrund erweist sich die Rüge der Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV als unbegründet.

3.

3.1. Damit ist weiter zu prüfen, ob die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung verfassungsmässige Rechte verletzt. § 24 des Gesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 14. Juni 1928 über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG 270.100) sieht vor, dass der Präsident die notwendigen vorsorglichen Verfügungen von sich aus oder auf Antrag der Parteien trifft. Weiter hemmt die Einreichung des Rekurses gemäss § 17 Abs. 1 VRPG die Vollstreckung der angefochtenen Verfügung nicht, es sei denn, der Präsident ordne dies ausdrücklich an. Der Beschwerdeführer hält die von der Vorinstanz gestützt auf diese Bestimmungen vorgenommene Interessenabwägung für willkürlich. Das Gutachten vom 6. Februar 2018 stelle eine offensichtlich unzulässige Entscheidgrundlage dar. Laut dem Obergutachten sei eine Beurteilung der Fahreignung zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht möglich. Bemerkenswert sei, dass darin auch seine Darstellung, wonach er den Konsum von Alkohol und die Teilnahme am Strassenverkehr grundsätzlich klar trenne, nicht bestritten werde. Aus dem ihm attestierten fehlenden Problembewusstsein hinsichtlich seines Konsumverhaltens könne nicht geschlossen werden, dass auch in Bezug auf den Strassenverkehr das Problembewusstsein fehle. Der im
Gutachten enthaltene Verweis auf statistische Dunkelziffern bei Alkoholfahrten sei haltlos, weil der konkrete Bezug zu seiner Person fehle. Er verfüge denn auch anerkanntermassen über einen makellosen automobilistischen Leumund. Ernsthafte Zweifel an seiner Fahreignung bestünden nicht. Seine privaten Interessen seien zudem in treuwidriger Weise unberücksichtigt geblieben. Dabei gehe es vorab um das Bedürfnis nach Mobilität und sozialer Kontaktpflege. Es sei diskriminierend, wenn dieses Bedürfnis bei ihm als Rentner weniger stark gewichtet werde als bei einer berufstätigen Person. Verletzt werde darüber hinaus auch die Eigentumsgarantie, da er sein Auto nicht nutzen könne. Nach der Praxis des Bundesgerichts könne zudem eine sachlich unbegründete Verweigerung der aufschiebenden Wirkung im kantonalen Beschwerdeverfahren gegen strassenverkehrsrechtliche Administrativmassnahmen die Rechtsweggarantie verletzen und materielles Bundesrecht vereiteln (Urteil 1C 331/2014 vom 28. August 2014 E. 4.4).

3.2. Motorfahrzeugführer müssen über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen (Art. 14 Abs. 1 SVG). Gemäss Art. 16 Abs. 1 SVG werden Führerausweise entzogen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen. Der Führerausweis wird einer Person nach Art. 16d Abs. 1 SVG auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn sie an einer Sucht leidet, die die Fahreignung ausschliesst (lit. b; sogenannter Sicherungsentzug). Bestehen ernsthafte Zweifel an der Fahreignung einer Person, so kann der Lernfahr- oder der Führerausweis vorsorglich entzogen werden (Art. 30 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr [Verkehrszulassungsverordnung, VZV; SR 741.51]). Angesichts des grossen Gefährdungspotenzials, das dem Führen eines Motorfahrzeugs eigen ist, genügen bereits konkrete Anhaltspunkte für eine fehlende Fahreignung, um den Führerausweis vorsorglich zu entziehen. Ein strikter Beweis ist nicht erforderlich (BGE 125 II 493 E. 2b). Dasselbe Beweismass (Genügen konkreter Anhaltspunkte) gilt beim prozessleitenden Entscheid über die aufschiebende Wirkung im Rechtsmittelverfahren (Urteil 1C 526/2016 vom 21. Dezember 2016 E. 7.3.2 mit Hinweis).

3.3. Das Bundesgericht hat das Gutachten vom 6. Februar 2018 nicht als hinreichende Grundlage für einen Sicherungsentzug erachtet, da darin wesentliche Fragen unbeantwortet geblieben waren (Urteil 1C 128/2020 vom 29. September 2020 E. 2.7). Dies bedeutet allerdings nicht, dass das Gutachten unverwertbar wäre. Immerhin hat das Bundesgericht am Ende der zitierten Erwägung gestützt auf den gutachterlichen Befund festgehalten, es erscheine angesichts des erwiesenen, regelmässigen und übermässigen Alkoholkonsums als naheliegend, dass die Fahreignung des Beschwerdeführers sehr fraglich erscheine. Diese Zweifel werden im Obergutachten vom 24. November 2022 weiter konkretisiert. Darin wird nicht nur festgehalten, dass der Beschwerdeführer kein Problembewusstsein hinsichtlich seines Konsumverhaltens zeige. Vielmehr wird auch angemerkt, dass vor dem Hintergrund des beschriebenen Konsummusters (Trink-Ende gegen ca. 3 Uhr morgens) und eines zu erwartenden verzögerten Alkoholabbaus (wegen fortgeschrittenem Alter, reduziertem Ernährungszustand, möglicher Leberschädigung) mit einem erhöhten Blutalkoholspiegel bis in den späten Vormittag gerechnet werden könne. Der Alkoholabbau sei zudem aufgrund verschiedener Faktoren äusserst variabel und könne
somit vom Beschwerdeführer nicht sicher eingeschätzt werden. Weiter legt der Gutachter dar, dass die vom Beschwerdeführer geschilderten, vor allem im Dunkeln auftretenden Gleichgewichtsprobleme und die bei der körperlichen Untersuchung festgestellten neurologischen Defizite den Verdacht auf eine alkoholtoxische Nervenschädigung lenkten. Diese Störung könne die Fahreignung erheblich beeinträchtigen (z.B. Einschränkung bei der Pedalbedienung, akuter Kontrollverlust bei der Fahrzeugführung aufgrund von Gleichgewichtsstörungen etc.).

3.4. Angesichts dieser gutachterlichen Ausführungen bestehen ohne Weiteres hinreichende Anhaltspunkte für einen strassenverkehrsrelevanten Alkoholüberkonsum. Die Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung durch die Vorinstanz ist gerechtfertigt und keineswegs willkürlich. Die vom Beschwerdeführer vorgebrachten, entgegenstehenden privaten Interessen spielen insofern ebensowenig eine entscheidende Rolle wie sein makelloser automobilistischer Leumund (vgl. Urteil 1C 780/2021 vom 22. Juni 2022 E. 4.8, wonach unabhängig von einschlägigen Verfehlungen im Strassenverkehr Bedenken an der Fahreignung aufkommen können, etwa aufgrund einer entsprechenden Meldung eines Arztes). Eine Diskriminierung bzw. rechtsungleiche Behandlung (Art. 8 Abs. 1 und 2 BV) liegt darin nicht. Bei einer jüngeren Person wäre bei Vorliegen derselben konkreten Anhaltspunkte für eine fehlende Fahreignung gleich zu entscheiden. Auch ist mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und mit der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) vereinbar, wenn dem Beschwerdeführer unter den gegebenen Umständen das Fahren mit seinem Auto untersagt bleibt (zu Art. 29a BV s. Urteil 1C 526/2016 vom 21. Dezember 2016 E. 5 mit Hinweisen).

4.

4.1. Im Rahmen seiner Rechtsverzögerungsbeschwerde bringt der Beschwerdeführer vor, dass das Verfahren nun schon 5,5 Jahre dauere, wobei es sich beim Sicherungsentzug um einen schwerwiegenden Eingriff in seine Persönlichkeitsrechte handle. Dies habe auch das Bundesgericht festgestellt (Urteil 1C 174/2021 vom 14. Februar 2022 E. 2.4). Im Verfahren seien wiederholt längere Lücken ersichtlich. Nach Einsicht in das Obergutachten habe er mit Eingabe vom 19. Januar 2023 bei der Vorinstanz die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung verlangt. Weil wiederum während mehreren Monaten keinerlei Verfahrenshandlungen erkennbar gewesen seien, habe er sich am 14. April 2023 nach dem Verfahrensstand erkundigt und eine Rechtsverzögerungsbeschwerde in Aussicht gestellt. Daraufhin sei am 20. April 2023 die angefochtene Verfügung ergangen. Erst zu diesem Zeitpunkt sei ihm die Stellungnahme des JSD zur Kenntnisnahme zugestellt worden. Seither seien wiederum keinerlei äusserlich erkennbare Verfahrenshandlungen vorgenommen worden, auch nicht betreffend die vom Obergutachter als wünschenswert bezeichneten weiteren Abklärungen, denen zu stellen er sich explizit bereit erklärt habe.

4.2. Das Appellationsgericht legt in seiner Beschwerdeantwort dar, der Instruktionsrichter sei derzeit daran gewesen, sein Referat vorzubereiten. Dazu benötige er die Akten, die nunmehr dem Bundesgericht herauszugeben seien. Mit seiner Beschwerde verunmögliche der Beschwerdeführer daher dem Appellationsgericht, unverzüglich die erforderlichen Verfahrenshandlungen zu veranlassen, um einen Entscheid in der Sache treffen zu können.

4.3. Art. 29 Abs. 1 BV verleiht jeder Person einen Anspruch auf Beurteilung ihrer Sache innert angemessener Frist. Ob die Verfahrensdauer angemessen ist, beurteilt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls. Zu berücksichtigen sind namentlich die Komplexität des Falls, das Verhalten der Verfahrensbeteiligten und die Behandlung des Falls durch die Behörden sowie die Bedeutung des Ausgangs des Verfahrens für den Betroffenen (BGE 144 I 318 E. 7.1; 135 I 265 E. 4.4; je mit Hinweisen). Massgebend ist, ob das Verfahren in Anbetracht der auf dem Spiel stehenden Interessen zügig durchgeführt worden ist und die Gerichtsbehörden insbesondere keine unnütze Zeit haben verstreichen lassen (BGE 127 III 385 E. 3a).

4.4. Das strassenverkehrsrechtliche Administrativverfahren, das im Jahr 2017 eröffnet wurde und das zunächst zu einem am 28. Februar 2018 erstinstanzlich verfügten Sicherungsentzug des Führerauweises führte, hat unter anderem deshalb so lange gedauert, weil das Bundesgericht zwei Beschwerden teilweise guthiess und die Sache an die Vorinstanz zurückwies, worauf jeweils neue verkehrsmedizinische Abklärungen folgten. Angesichts der bisherigen Verfahrensdauer bestand für das Appellationsgericht nach der zweiten Rückweisung Anlass, die Sache besonders beförderlich voranzutreiben. Dies war auch aufgrund der Bedeutung des Ausgangs des Verfahrens für den Beschwerdeführer und insbesondere des Umstands, dass ihm der Führerausweisentzug seit der erstinstanzlichen Verfügung vorsorglich entzogen blieb, geboten. Nachdem sich das JSD am 14. Dezember 2022 und der Beschwerdeführer am 23. Januar 2023 zum Gutachten vom 24. November 2022 geäussert hatten, nahm das Appellationsgericht jedoch keine aktenkundigen Verfahrenshandlungen mehr vor, bis es vom Beschwerdeführer mit Schreiben vom 14. April 2023 auf das Verbot der Rechtsverzögerung aufmerksam gemacht wurde. Der Einwand, dass der Instruktionsrichter wegen der Rechtsverzögerungsbeschwerde nicht an
seinem Referat habe weiterarbeiten können und das Appellationsgericht nicht unverzüglich die erforderlichen Verfahrenshandlungen habe veranlassen können, überzeugt nicht. Bei einem geringen Umfang an Akten ist zu erwarten, dass das Gericht sich vor deren Herausgabe ans Bundesgericht Kopien anfertigt, wenn dies vor dem Hintergrund des Anspruchs auf Beurteilung in angemessener Frist erforderlich erscheint (vgl. Urteil 1B 8/2023 vom 26. Januar 2023 E. 4.2.3; Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Neves e Silva gegen Portugal vom 27. April 1989, Beschwerde-Nr. 11213/84, Ziff. 42 f.).
Insgesamt ist festzuhalten, dass die schleppende Verfahrensführung nach Vorliegen des Obergutachtens und die mit dem Verzicht auf das Kopieren der zu edierenden Akten einhergehende weitere Verzögerung mit Art. 29 Abs. 1 BV unvereinbar ist. Die Kritik des Beschwerdeführers ist begründet.

5.
Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen und es ist festzustellen, dass das Appellationsgericht das Verbot der Rechtsverzögerung verletzt hat. Im Übrigen ist sie abzuweisen.
Der Beschwerdeführer stellt ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege (Art. 64 BGG). Dieses Gesuch ist im Umfang seines teilweisen Obsiegens gegenstandslos geworden. Darüber hinaus ist es abzuweisen, da die Beschwerde, soweit sie sich gegen die Nichtgewährung der aufschiebenden Wirkung richtet, aussichtslos war. Es erscheint vor diesem Hintergrund angebracht, die Gerichtskosten zur Hälfte dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und zur Hälfte auf deren Erhebung zu verzichten (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers ist dementsprechend für die Hälfte der durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten vom Kanton Basel-Stadt zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Es wird festgestellt, dass das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt das Verbot der Rechtsverzögerung verletzt hat. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen, soweit es nicht gegenstandslos geworden ist.

3.
Die Gerichtskosten werden im Umfang von Fr. 1'500.-- dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.
Der Kanton Basel-Stadt hat den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers, Rechtsanwalt Dr. Markus Husmann, mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.

5.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Kantonspolizei Basel-Stadt, Ressort Administrativmassnahmen, dem Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt und dem Appellationsgericht Basel-Stadt, Präsident, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 4. September 2023
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide - 1 Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
¹	Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
^a	wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
^b	wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
²	Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar.86 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
³	Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958 (SVG) SVG Art. 14 - 1 Motorfahrzeugführer müssen über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen.
¹	Motorfahrzeugführer müssen über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen.
²	Über Fahreignung verfügt, wer:
^a	das Mindestalter erreicht hat;
^b	die erforderliche körperliche und psychische Leistungsfähigkeit zum sicheren Führen von Motorfahrzeugen hat;
^c	frei von einer Sucht ist, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen beeinträchtigt; und
^d	nach seinem bisherigen Verhalten Gewähr bietet, als Motorfahrzeugführer die Vorschriften zu beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht zu nehmen.
³	Über Fahrkompetenz verfügt, wer:
^a	die Verkehrsregeln kennt; und
^b	Fahrzeuge der Kategorie, für die der Ausweis gilt, sicher führen kann.

SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958 (SVG) SVG Art. 16 - 1 Ausweise und Bewilligungen sind zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen; sie können entzogen werden, wenn die mit der Erteilung im Einzelfall verbundenen Beschränkungen oder Auflagen missachtet werden.
¹	Ausweise und Bewilligungen sind zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen; sie können entzogen werden, wenn die mit der Erteilung im Einzelfall verbundenen Beschränkungen oder Auflagen missachtet werden.
²	Nach Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften, bei denen das Verfahren nach dem Ordnungsbussengesetz vom 18. März 201659 ausgeschlossen ist, wird der Lernfahr- oder Führerausweis entzogen oder eine Verwarnung ausgesprochen.60
³	Bei der Festsetzung der Dauer des Lernfahr- oder Führerausweisentzugs sind die Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen, namentlich die Gefährdung der Verkehrssicherheit, das Verschulden, der Leumund als Motorfahrzeugführer sowie die berufliche Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen. Die Mindestentzugsdauer darf jedoch nicht unterschritten werden, ausser wenn die Strafe nach Artikel 100 Ziffer 4 dritter Satz gemildert wurde.61 62
⁴	Der Fahrzeugausweis kann auf angemessene Dauer entzogen werden:
^a	wenn Ausweis oder Kontrollschilder missbräuchlich verwendet wurden;
^b	solange die Verkehrssteuern oder -gebühren für Fahrzeuge desselben Halters nicht entrichtet sind.63
⁵	Der Fahrzeugausweis wird entzogen, wenn:
^a	die gegebenenfalls nach dem Schwerverkehrsabgabegesetz vom 19. Dezember 199764 für das Fahrzeug geschuldete Abgabe oder die geschuldeten Sicherheitsleistungen nicht bezahlt und der Halter erfolglos gemahnt worden ist; oder
^b	das Fahrzeug nicht mit dem vorgeschriebenen Erfassungsgerät zur Abgabeerhebung ausgerüstet ist.65

SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958 (SVG) SVG Art. 16^d - 1 Der Lernfahr- oder Führerausweis wird einer Person auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn:
¹	Der Lernfahr- oder Führerausweis wird einer Person auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn:
^a	ihre körperliche und geistige Leistungsfähigkeit nicht oder nicht mehr ausreicht, ein Motorfahrzeug sicher zu führen;
^b	sie an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst;
^c	sie auf Grund ihres bisherigen Verhaltens nicht Gewähr bietet, dass sie künftig beim Führen eines Motorfahrzeuges die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen wird.
²	Tritt der Entzug nach Absatz 1 an die Stelle eines Entzugs nach den Artikeln 16a-c, wird damit eine Sperrfrist verbunden, die bis zum Ablauf der für die begangene Widerhandlung vorgesehenen Mindestentzugsdauer läuft.
³	Der Ausweis wird für immer entzogen:
^a	unverbesserlichen Personen;
^b	Personen, denen der Ausweis in den letzten fünf Jahren bereits einmal gestützt auf Artikel 16c Absatz 2 Buchstabe abis entzogen wurde.80

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
¹	Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
²	Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
³	Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
⁴	Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 26 Eigentumsgarantie - 1 Das Eigentum ist gewährleistet.
¹	Das Eigentum ist gewährleistet.
²	Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 64 Unentgeltliche Rechtspflege - 1 Das Bundesgericht befreit eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag von der Bezahlung der Gerichtskosten und von der Sicherstellung der Parteientschädigung, sofern ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint.
¹	Das Bundesgericht befreit eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag von der Bezahlung der Gerichtskosten und von der Sicherstellung der Parteientschädigung, sofern ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint.
²	Wenn es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, bestellt das Bundesgericht der Partei einen Anwalt oder eine Anwältin. Der Anwalt oder die Anwältin hat Anspruch auf eine angemessene Entschädigung aus der Gerichtskasse, soweit der Aufwand für die Vertretung nicht aus einer zugesprochenen Parteientschädigung gedeckt werden kann.
³	Über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege entscheidet die Abteilung in der Besetzung mit drei Richtern oder Richterinnen. Vorbehalten bleiben Fälle, die im vereinfachten Verfahren nach Artikel 108 behandelt werden. Der Instruktionsrichter oder die Instruktionsrichterin kann die unentgeltliche Rechtspflege selbst gewähren, wenn keine Zweifel bestehen, dass die Voraussetzungen erfüllt sind.
⁴	Die Partei hat der Gerichtskasse Ersatz zu leisten, wenn sie später dazu in der Lage ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.