C_251/05 - 2006-09-04 - Arbeitslosenversicherung

Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas

Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral

Cause {T 7}
C 251/05

Arrêt du 4 septembre 2006
IVe Chambre

Composition
MM. et Mme les Juges Ursprung, Président, Widmer et Frésard. Greffière : Mme Moser-Szeless

Parties
Service de l'emploi du canton de Vaud, Instance Juridique Chômage, rue Marterey 5, 1014 Lausanne, recourant,

contre

B.________, intimée, représentée par la CAP Compagnie d'Assurance de Protection Juridique SA, rue St-Martin 26, 1005 Lausanne,

Instance précédente
Tribunal administratif du canton de Vaud, Lausanne

(Jugement du 12 août 2005)

Faits:
A.
B.________, danseuse et choréographe, a créé en 1991 l'association «X.________» (ci-après : l'association), inscrite au registre du commerce le 17 octobre 1995, dont elle a été la directrice et la présidente à partir du mois de décembre 1995. Le but en est notamment de produire des spectacles de danse et de dispenser un enseignement de la danse et des techniques de scène.

Le 2 octobre 2002, la prénommée a présenté une demande d'indemnités de chômage à la Caisse cantonale vaudoise de chômage (ci-après : la caisse). A partir de cette date, elle a travaillé notamment comme professeure de danse pour le compte de l'association; les revenus retirés de cette activité ont été annoncés comme gains intermédiaires.

Par décision du 30 juin 2003, la caisse a refusé le droit de l'assurée à des indemnités à partir du 1er janvier 2003, au motif qu'elle occupait une fonction dirigeante au sein de l'association et disposait d'un pouvoir décisionnel. Le même jour, la caisse a rendu une seconde décision par laquelle elle a réclamé à B.________ la restitution de 6'021 fr. 20 à titre d'indemnités versées à tort dès le 1er janvier 2003.

Saisi de recours formés contre ces deux décisions, le Service de l'emploi du canton de Vaud a rejeté celui portant sur la première décision le 5 décembre 2003, en considérant que l'assurée, en sa qualité de directrice artistique de l'association, jouait un rôle prédominant au sein de celle-ci et pouvait en influencer de façon déterminante les décisions.
B.
B.________ a déféré la décision du Service de l'emploi au Tribunal administratif du canton de Vaud. Après avoir requis les procès-verbaux des assemblées ordinaires 2001, 2002 et 2003 de l'association, le tribunal a ordonné la comparution de témoins qui ont été entendus le 13 juin 2005. Le 17 juin suivant, le juge instructeur a ordonné qu'une copie du procès-verbal résumé de l'audience soit transmise aux parties et les a invitées à se déterminer jusqu'au 27 juin 2005. A cette date, le Service de l'emploi a informé le juge instructeur que le procès-verbal de l'audience qui lui avait été transmis n'était pas complet et qu'il ne pouvait dès lors lui faire part de ses déterminations. Il demandait que le document lui soit transmis dans son intégralité et qu'une prolongation du délai imparti lui soit accordée. Ce courrier est resté sans réponse.

Statuant le 12 août 2005, le Tribunal administratif du canton de Vaud a admis le recours de l'assurée et annulé la décision du Service de l'emploi du 5 décembre 2003, ainsi que la décision de la caisse du 30 juin 2003.
C.
Le Service de l'emploi du canton de Vaud interjette un recours de droit administratif contre ce jugement, dont il demande l'annulation. Il conclut principalement au renvoi de la cause à l'instance inférieure pour nouvelle décision et, subsidiairement, à la confirmation de la décision de la caisse du 30 juin 2003 et de sa décision du 5 décembre 2003.

B.________ conclut au rejet du recours. La juridiction cantonale présente des déterminations, aux termes desquelles c'est en raison d'une inadvertance qu'elle n'a pas donné suite à la demande du Service de l'emploi du 27 juin 2005; sur le fond, elle se prononce pour le rejet du recours. De son côté, la caisse s'en remet à justice, tandis que le Secrétariat d'Etat à l'économie a renoncé à présenter des déterminations.

Considérant en droit:
1.
1.1 La décision initiale de la Caisse cantonale vaudoise de chômage a été rendue le 30 juin 2003, soit après l'entrée en vigueur de la LPGA au 1er janvier précédent. Partant, la procédure administrative était soumise aux dispositions de la LPGA, dont l'art. 52 al. 1 LPGA prévoit que les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure. La procédure d'opposition est obligatoire et constitue une condition formelle de validité de la procédure de recours de droit administratif subséquente (SVR 2006 ALV n° 13 p. 43 [arrêt B. du 30 septembre 2005, C 279/03] consid. 2.2.2, 2005 AHV n° 9 p. 31 [arrêt G. du 25 novembre 2004, H 53/04] consid. 1; cf. aussi ATF 130 V 388). Elle se caractérise par le fait que la même instance qui a rendu la décision se prononce encore une fois dans la même cause (SVR 2006 ALV n° 13 p. 43, consid. 2.2.2 et les références).
En vertu de l'art. 100 al. 2 LACI, les cantons peuvent toutefois, en dérogation à l'art. 52 al. 1 LPGA, conférer la compétence de traiter l'opposition à une autorité autre que celle qui a pris la décision. L'objectif de cette exception est de soulager les institutions surchargées de l'assurance-chômage qui rendent les décisions (Rapport sur l'initiative parlementaire «Droit des assurances sociales» de la Commission du Conseil national de la sécurité sociale et de la santé du 26 mars 1999, FF 1999 4263).
1.2 Dans le cas d'espèce, le Service de l'emploi est intervenu comme «autorité de recours de première instance contre les décisions prises (...) par la caisse publique de chômage» (cf. art. 56 al. 3 de la Loi vaudoise du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs [LEACh], abrogée depuis le 1er janvier 2006 par la Loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi [LEmp], RS VD 822.11; art. 87 al. 1 let. a LEmp; sur la procédure d'opposition devant le Service en charge de l'emploi dès le 1er janvier 2006, voir l'art. 83 LEmp). Au regard de l'art. 100 al. 2 LACI, il y a lieu d'admettre que le Service de l'emploi avait la compétence de se prononcer sur la décision de la caisse de chômage qui lui avait été déférée par l'intimée par la voie du recours - en réalité de l'opposition -, en qualité d'autorité habilitée à rendre une décision sur opposition au sens de l'art. 52 LPGA. Sa décision du 5 décembre 2003 - dans laquelle le recourant se réfère du reste expressément au délai d'opposition de l'art. 52 al. 1 LPGA - constituait une décision sur opposition sujette à un recours devant le tribunal des assurances compétent (cf. art. 56 al. 1 et 57 LPGA).
2.
2.1 Dans un premier moyen, le recourant reproche à la juridiction cantonale d'avoir violé son droit d'être entendu en ce qu'elle ne lui a pas transmis le procès-verbal de l'audience du 13 juin 2005 dans son intégralité et qu'il n'a dès lors pas pu se déterminer sur celui-ci, malgré sa demande expresse restée sans réponse.
2.2 La jurisprudence, rendue sous l'empire de l'art. 4 aCst. et qui s'applique également à l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 129 II 504 consid. 2.2, 127 I 56 consid. 2b, 127 III 578 consid. 2c, 126 V 130 consid. 2a), a déduit du droit d'être entendu, en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 126 I 16 consid. 2a/aa, 124 V 181 consid. 1a, 375 consid. 3b et les références). Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recourant sur le fond (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa, 126 V 132 consid. 2b et les arrêts cités).
2.3 Si un organe de l'assurance-chômage ne saurait se prévaloir directement des garanties de procédure que la Constitution accorde aux particuliers, il dispose néanmoins de la faculté de se plaindre de la violation de ses droits de parties, comme le ferait un justiciable, dès lors que la qualité pour former recours de droit administratif contre le jugement cantonal (art. 102 al. 2 LACI en corrélation avec l'art. 103 let. c OJ) - et les droits de partie qui en découlent - lui est reconnue.
2.4 L'audience tenue par la juridiction cantonale le 13 juin 2005 avait pour objet l'audition des témoins Z.________, F.________ et L.________, tous trois membres fondateurs d'«X.________» et membres du comité de l'association; B.________ a également été entendue. Les déclarations des témoins et de l'intimée ont été consignées par écrit dans un «compte rendu résumé d'audience» que le juge instructeur a ordonné de transmettre aux parties en leur impartissant un délai pour se déterminer. Souhaitant faire usage de cette possibilité, le recourant a informé le juge instructeur qu'il ne disposait pas de l'intégralité du compte rendu et lui a demandé une copie complète de celui-ci, ainsi qu'un nouveau délai pour se prononcer. Sans répondre à cette requête, la juridiction cantonale a statué le 12 août 2005, ce qui revient à nier le droit du recourant à se déterminer sur le compte rendu d'audition des témoins. Il s'agit là d'une violation grave du droit d'être entendu, ce d'autant plus que le recourant avait expressément demandé à pouvoir se prononcer sur les déclarations des témoins et que les parties avaient précisément été invitées à s'exprimer à leur sujet. Le jugement entrepris expose du reste l'intégralité du compte rendu de
l'audience du 13 juin 2005, au regard duquel les premiers juges ont apprécié le rôle de l'intimée au sein du comité de l'association.

Etant donné le caractère formel de la garantie constitutionnelle en cause, il importe peu, contrairement à ce qu'allègue l'intimée, que les déterminations qu'auraient pu présenter le recourant eussent été susceptibles d'influencer l'issue de la procédure cantonale. Il n'est pas non plus établi que le recourant ait été invité à se prononcer oralement sur les déclarations des témoins à l'issue de leur déposition, comme le prétend l'intimée. Par ailleurs, compte tenu de sa gravité (voir aussi l'arrêt N. du 21 juillet 2005, I 453/04, consid. 2.3), la violation du droit d'être entendu ne peut pas être réparée devant la Cour de céans malgré le plein pouvoir d'examen dont elle dispose. La réparation d'un tel vice ne doit du reste avoir lieu qu'exceptionnellement (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa, 126 I 72 consid. 2, 126 V 132 consid. 2b et les références). Aussi, le jugement entrepris doit-il être annulé et la cause renvoyée à la juridiction cantonale afin qu'elle statue à nouveau après avoir donné au recourant la possibilité de s'exprimer sur les déclarations des témoins à l'audience du 13 juin 2005.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
1.
Le recours est admis et le jugement du Tribunal administratif du canton de Vaud du 12 août 2005 est annulé, la cause lui étant renvoyée pour nouveau jugement au sens des considérants.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal administratif du canton de Vaud, à la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage et au Secrétariat d'Etat à l'économie.
Lucerne, le 4 septembre 2006
Au nom du Tribunal fédéral des assurances

Le Président de la IVe Chambre: La Greffière:

SR 830.1 Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) ATSG Art. 52 Einsprache - 1 Gegen Verfügungen kann innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen.
¹	Gegen Verfügungen kann innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen.
²	Die Einspracheentscheide sind innert angemessener Frist zu erlassen. Sie werden begründet und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen.
³	Das Einspracheverfahren ist kostenlos. Parteientschädigungen werden in der Regel nicht ausgerichtet.
⁴	Der Versicherungsträger kann in seinem Einspracheentscheid einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen, auch wenn der Einspracheentscheid eine Geldleistung zum Gegenstand hat. Ausgenommen sind Einspracheentscheide über die Rückerstattung unrechtmässig bezogener Leistungen.41

SR 837.0 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG) - Arbeitslosenversicherungsgesetz AVIG Art. 100 Grundsätze - 1 Verfügungen sind in den Fällen nach den Artikeln 36 Absatz 4, 45 Absatz 4 und 59c sowie in den besonders bezeichneten Fällen für Ersatzansprüche zu erlassen.443 Im Übrigen kommt in Abweichung von Artikel 49 Absatz 1 ATSG444 das formlose Verfahren nach Artikel 51 ATSG zur Anwendung, ausser in den Fällen, in denen dem Ersuchen des Betroffenen nicht oder nicht vollumfänglich entsprochen wird.
¹	Verfügungen sind in den Fällen nach den Artikeln 36 Absatz 4, 45 Absatz 4 und 59c sowie in den besonders bezeichneten Fällen für Ersatzansprüche zu erlassen.443 Im Übrigen kommt in Abweichung von Artikel 49 Absatz 1 ATSG444 das formlose Verfahren nach Artikel 51 ATSG zur Anwendung, ausser in den Fällen, in denen dem Ersuchen des Betroffenen nicht oder nicht vollumfänglich entsprochen wird.
²	Die Kantone können in Abweichung von Artikel 52 Absatz 1 ATSG die Behandlung von Einsprachen gegen Verfügungen, die im Rahmen von Artikel 85b von den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren erlassen werden, den kantonalen Amtsstellen übertragen.445
³	Der Bundesrat kann die örtliche Zuständigkeit des kantonalen Versicherungsgerichtes in Abweichung von Artikel 58 Absatz 1 und 2 ATSG regeln.446
⁴	Einsprachen oder Beschwerden gegen Verfügungen nach den Artikeln 15 und 30 haben keine aufschiebende Wirkung.447

SR 830.1 Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) ATSG Art. 52 Einsprache - 1 Gegen Verfügungen kann innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen.
¹	Gegen Verfügungen kann innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen.
²	Die Einspracheentscheide sind innert angemessener Frist zu erlassen. Sie werden begründet und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen.
³	Das Einspracheverfahren ist kostenlos. Parteientschädigungen werden in der Regel nicht ausgerichtet.
⁴	Der Versicherungsträger kann in seinem Einspracheentscheid einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen, auch wenn der Einspracheentscheid eine Geldleistung zum Gegenstand hat. Ausgenommen sind Einspracheentscheide über die Rückerstattung unrechtmässig bezogener Leistungen.41

SR 837.0 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG) - Arbeitslosenversicherungsgesetz AVIG Art. 83 Ausgleichsstelle der Arbeitslosenversicherung - 1 Die Ausgleichsstelle:
¹	Die Ausgleichsstelle:
^a	verbucht die beim Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung eingegangenen Beiträge;
^b	führt die Rechnung des Ausgleichsfonds;
^c	prüft periodisch die Geschäftsführung der Kassen und der kantonalen Amtsstellen; die Prüfung der Kassen kann sie ganz oder teilweise den Kantonen oder Dritten übertragen;
^cbis	prüft die Erfüllung der den Kassen und den kantonalen Amtsstellen übertragenen Aufgaben;
^d	überprüft die Auszahlungen der Kassen oder überträgt die Revision ganz oder teilweise den Kantonen oder einer anderen Stelle;
^e	erteilt den Kassenträgern und den kantonalen Amtsstellen Weisungen;
^f	entscheidet über Ersatzansprüche des Bundes gegenüber dem Träger, dem Kanton, dem Arbeitgeber und der AHV-Ausgleichskasse (Art. 82, 85d, 88 und 89a);
^g	weist den Kassen nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der Verordnung die nötigen Mittel aus dem Ausgleichsfonds zu;
^h	trifft Vorkehren zur Verhinderung ungerechtfertigter Bezüge und setzt dazu bei andauernder und erheblicher Arbeitslosigkeit ausserordentliche Inspektoren ein;
ⁱ	...
^k	trifft die Entscheide nach Artikel 59c Absatz 3 und richtet die Beiträge nach den Artikeln 62 und 64b aus;
^l	überwacht die Entscheide der kantonalen Amtsstellen;
^m	entscheidet über die Anrechenbarkeit von Verwaltungskosten der Kassen, der kantonalen Amtsstelle, der Regionalen Arbeitsvermittlungszentren und der Logistikstellen für arbeitsmarktliche Massnahmen;
ⁿ	sorgt für die Koordination mit den übrigen Sozialversicherungen;
^nbis	sorgt zusammen mit den Kantonen für die Zusammenarbeit im Rahmen des EURES-Netzes (European Employment Services) nach Artikel 11 des Anhangs I zum Abkommen vom 21. Juni 1999301 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen);
^o	...
^p	koordiniert die Durchführung von arbeitsmarktlichen Massnahmen und kann solche konzeptionell vorbereiten;
^q	trifft Vorkehren zur Anwendung von Artikel 59a;
^r	entscheidet in Abweichung von Artikel 35 ATSG306 Streitigkeiten über die örtliche Zuständigkeit der kantonalen Amtsstellen;
^s	entscheidet Fälle nach Artikel 31 Absatz 1bis, die ihr von der kantonalen Amtsstelle unterbreitet werden.
^1bis	Die Ausgleichsstelle betreibt zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben sowie für statistische Zwecke Informationssysteme für folgende Dienste:
^a	Auszahlung von Leistungen der Arbeitslosenversicherung;
^b	öffentliche Arbeitsvermittlung (Art. 35 Abs. 1 Bst. a des Arbeitsvermittlungsgesetzes vom 6. Oktober 1989308 [AVG]);
^c	Analyse von Arbeitsmarktdaten;
^d	Betrieb der Zugangsplattform für elektronische Dienstleistungen für die in Artikel 96c Absatz 1quater genannten Personen;
^e	Betrieb der Plattform der öffentlichen Arbeitsvermittlung (Art. 35 Abs. 1 Bst. b AVG).309
²	Die Ausgleichsstelle unterbreitet der Aufsichtskommission:
^a	die Betriebs- und Vermögensrechnung des Ausgleichsfonds sowie den Jahresbericht zur Stellungnahme zuhanden des Bundesrates;
^b	weitere periodische Rechnungsablagen;
^c	periodische Berichte über Geschäftsführungsprüfungen und Revisionen der Auszahlungen bei den Kassen sowie über die Entscheide der kantonalen Amtsstellen im Bereich der arbeitsmarktlichen Massnahmen;
^d	Gesuche um Beiträge zur Förderung der Arbeitsmarktforschung (Art. 73);
^e	die Rechenschaftsberichte nach Artikel 59c Absatz 3;
^f	Budget und Rechnung des Informatikzentrums.
³	Das SECO führt die Ausgleichsstelle.

SR 837.0 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG) - Arbeitslosenversicherungsgesetz AVIG Art. 100 Grundsätze - 1 Verfügungen sind in den Fällen nach den Artikeln 36 Absatz 4, 45 Absatz 4 und 59c sowie in den besonders bezeichneten Fällen für Ersatzansprüche zu erlassen.443 Im Übrigen kommt in Abweichung von Artikel 49 Absatz 1 ATSG444 das formlose Verfahren nach Artikel 51 ATSG zur Anwendung, ausser in den Fällen, in denen dem Ersuchen des Betroffenen nicht oder nicht vollumfänglich entsprochen wird.
¹	Verfügungen sind in den Fällen nach den Artikeln 36 Absatz 4, 45 Absatz 4 und 59c sowie in den besonders bezeichneten Fällen für Ersatzansprüche zu erlassen.443 Im Übrigen kommt in Abweichung von Artikel 49 Absatz 1 ATSG444 das formlose Verfahren nach Artikel 51 ATSG zur Anwendung, ausser in den Fällen, in denen dem Ersuchen des Betroffenen nicht oder nicht vollumfänglich entsprochen wird.
²	Die Kantone können in Abweichung von Artikel 52 Absatz 1 ATSG die Behandlung von Einsprachen gegen Verfügungen, die im Rahmen von Artikel 85b von den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren erlassen werden, den kantonalen Amtsstellen übertragen.445
³	Der Bundesrat kann die örtliche Zuständigkeit des kantonalen Versicherungsgerichtes in Abweichung von Artikel 58 Absatz 1 und 2 ATSG regeln.446
⁴	Einsprachen oder Beschwerden gegen Verfügungen nach den Artikeln 15 und 30 haben keine aufschiebende Wirkung.447

SR 830.1 Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) ATSG Art. 56 Beschwerderecht - 1 Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden.
¹	Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden.
²	Beschwerde kann auch erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt.

SR 837.0 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG) - Arbeitslosenversicherungsgesetz AVIG Art. 102 Besondere Beschwerdelegitimation - 1 Gegen Entscheide der kantonalen Amtsstellen, der regionalen Arbeitsvermittlungszentren und der Kassen ist auch das SECO zur Beschwerde vor dem kantonalen Versicherungsgericht berechtigt.
¹	Gegen Entscheide der kantonalen Amtsstellen, der regionalen Arbeitsvermittlungszentren und der Kassen ist auch das SECO zur Beschwerde vor dem kantonalen Versicherungsgericht berechtigt.
²	Gegen Entscheide des kantonalen Versicherungsgerichts sind auch das SECO, die kantonalen Amtsstellen und die Kassen zur Beschwerde vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht berechtigt.