1C_133/2010 - 2010-06-04 - Aménagement public et droit public des constructions - permis de construire; clause d'esthétique

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 133/2010

Arrêt du 4 juin 2010
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Reeb et Raselli.
Greffier: M. Kurz.

Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
représentés par Me Philippe Pont, avocat,
recourants,

contre

Commune d'Arbaz, 1974 Arbaz, représentée par
Me Léo Farquet, avocat,
Conseil d'Etat du canton de Valais, Chancellerie d'Etat, 1950 Sion.

Objet
permis de construire; clause d'esthétique,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 22 janvier 2010.

Faits:

A.
Le 3 mars 2008, les époux A.________ et B.________ ont présenté une demande d'autorisation de construire un chalet sur la parcelle n° 1033 de la commune d'Arbaz. La parcelle se situe en zone touristique 0.30 selon le plan d'affectation des zones et le règlement communal des constructions et des zones (RCCZ), de 1996.
Par décision du 23 avril 2008, le Conseil communal d'Arbaz a refusé l'autorisation de construire. Le projet ne correspondait pas à la notion de chalet traditionnel car il ne comportait ni avant-toits sur toutes les faces, ni volets, ni balcons; les angles n'étaient pas constitués de chevrons entrecroisés ou de poteaux et les façades n'avaient pas l'aspect de madriers horizontaux; le rapport entre la façade pignon et les façades latérales était de plus de ½; l'arête faîtière n'était pas rectiligne et les différents évidements n'avaient pas de piliers de soutien. Le projet, d'une grande modernité, ne s'harmonisait pas avec les constructions environnantes.

B.
Par décision du 20 mai 2009, le Conseil d'Etat valaisan a admis le recours formé par les époux Fournier. Les chalets environnants ne présentaient ni valeur esthétique, ni homogénéité visuelle. Deux constructions étaient même particulièrement mal réussies. D'autres présentaient d'importantes surfaces de béton ou des remblais disgracieux. Par comparaison, le chalet projeté - modifié en cours de procédure par un revêtement de façades en lames de bois - était adapté au terrain et peu offert à la vue; il s'intégrait dans le site et n'était pas moins esthétique que ses prédécesseurs. Le RCCZ exigeait des chalets de style traditionnel, sans toutefois en préciser la notion; la plupart des chalets environnants ne satisfaisait pas aux critères posés par la commune alors que le projet, d'allure discrète, présentait un avant-toit généreux, un revêtement en bois imitant les madriers anciens et un balcon en surplomb.

C.
Par arrêt du 22 janvier 2010, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a admis le recours formé par la Commune d'Arbaz. Le chalet de type traditionnel au sens du RCCZ devait s'interpréter dans le contexte des stations de montagnes des années 90, soit des maisons avec un niveau inférieur en maçonnerie, les autres niveaux boisés, des toits rectilignes et, la plupart du temps, des volets et des balcons. Ce modèle était susceptible de diverses variations, mais le projet litigieux, qui s'en écartait volontairement, ne pouvait être autorisé. La commune avait déclaré vouloir désormais mieux appliquer son règlement, et il n'y avait pas lieu de douter de cette volonté.

D.
A.________ et B.________ forment un recours en matière de droit public par lequel ils demandent l'annulation de l'arrêt du 22 janvier 2010 et le renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour nouvelle décision au sens des considérants.
La Cour de droit public a renoncé à se déterminer. Le Conseil d'Etat conclut à l'admission du recours, la Commune d'Arbaz à son rejet.

Considérant en droit:

1.
Le recours est dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions. Il est en soi recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF. Les recourants ont qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF) et ont agi en temps utile (art. 100 LTF).

2.
Les recourants se plaignent d'arbitraire dans l'application des art. 44 et 46 RCCZ, dispositions relatives aux "options architecturales" et dont la teneur est la suivante:
Art. 44
Généralités
a) Les constructions doivent présenter un aspect architectural s'harmonisant aux constructions environnantes et au site. Le Conseil communal a le droit de s'opposer à toute construction de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier, d'une rue ou à nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou pittoresque, même si elle ne se heurte à aucune disposition réglementaire spéciale.
...
Art. 46
...
e) matériaux et couleurs
1. De façon générale, ..., les constructions nouvelles et les transformations doivent s'adapter aux constructions voisines existantes.
2. En ce qui concerne la zone touristique, la construction de chalets selon le type traditionnel est exigée et elle est recommandée dans les autres zones. Les 2/3 de la surface totale des façades seront boisées. Les contrefaçons de formes et de matériaux, de même que toute polychromie des façades, ne sont pas admises.
3. Les matériaux et les couleurs seront intégrés aux constructions voisines.
Reprenant l'avis du Conseil d'Etat, les recourants estiment que le RCCZ ne donne aucune définition de la notion de "chalet traditionnel", et que certains critères posés par la commune (proportion de ¾ entre les façades, chevrons entrecroisés ou poteaux d'angle) ne découleraient pas de la réglementation. Au regard de la systématique réglementaire, la définition du Conseil d'Etat (toit à deux pans, avant-toit généreux, revêtement en bois et balcon en surplomb) devrait être préférée à celle de la cour cantonale. Compte tenu du caractère hétéroclite des chalets alentour et de la bonne intégration du projet dans le site, le refus fondé sur des motifs d'esthétique serait arbitraire.

2.1 Appelé à revoir l'application faite d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 135 V 2 consid. 1.3 p. 4; 134 II 124 consid. 4.1 p. 133; 133 II 257 consid. 5.1 p. 260), ce qu'il revient aux recourants de démontrer conformément aux exigences de motivation déduites de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 II 396 consid. 3.2 p. 400). Le Tribunal fédéral fait par ailleurs preuve de retenue dans l'appréciation des circonstances locales, notamment lorsqu'il s'agit d'examiner l'application de clauses d'esthétique. Dans ces domaines, les autorités locales disposent donc d'un large pouvoir d'appréciation (cf. ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les références).

2.2 Dès lors que l'art. 46 let. e ch. 2 RCCZ fait référence aux "chalets selon le type traditionnel", l'on ne saurait reprocher à la cour cantonale d'avoir cherché à en définir la notion. L'application de la clause d'esthétique doit en effet reposer non pas sur une approche subjective, mais sur des critères objectifs et systématiques (ATF 114 Ia 343 consid. 4b p. 345). La cour cantonale a pour cela recouru à l'interprétation historique, en considérant que la réglementation visait les constructions des stations de montagne du Valais central de la fin des années 90, puisque c'est à cette époque qu'a été adopté le règlement communal. Ces constructions se caractérisent, selon la cour cantonale, par un socle en maçonnerie supportant des façades boisées, des toitures rectilignes, des avants-toits visibles et, fréquemment, des volets et des balcons, à quoi s'ajoutent les divers éléments énumérés par la commune dans sa décision du 23 avril 2008. Cette interprétation est confirmée par la situation sur le terrain, où l'on retrouve, selon les photographies figurant au dossier, des constructions satisfaisant effectivement à la plupart de ces critères. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, la disposition réglementaire n'a pas pour
objectif unique de définir les matériaux et les couleurs des bâtiments, mais d'assurer leur intégration par rapport à l'environnement bâti tel qu'il existe actuellement. Cela ressort clairement des ch. 1 et 3 de l'art. 46 let. e RCCZ, ainsi que de l'art. 44 let. a RCCZ. Dès lors, quand bien même le projet des recourants serait esthétiquement préférable pris isolément - comme l'a retenu le Conseil d'Etat -, force est d'admettre qu'il s'écarte délibérément du style des chalets environnants, quelle que soit la valeur esthétique de ces derniers. Le refus de l'autorisation de construire, fondé sur des motifs d'intégration à l'environnement bâti, n'a donc rien d'arbitraire.

3.
Les recourants invoquent ensuite la garantie de la propriété (art. 26 Cst.).

3.1 Toute restriction de ce droit fondamental doit être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 130 I 360 consid. 14.2 p. 362; 126 I 219 consid. 2a p. 221, consid. 2c p. 221/222 et les arrêts cités).

3.2 Les recourants ne contestent évidemment pas l'existence d'une base légale. Le but de la réglementation étant d'imposer une certaine uniformité de style, on ne saurait non plus nier que cela correspond à un intérêt public suffisant. L'atteinte au droit de propriété n'est d'ailleurs pas disproportionnée, puisque les recourants conservent la faculté de construire, certes dans le style prescrit mais avec de nombreuses variations possibles.

4.
Les recourants se plaignent enfin d'une inégalité de traitement. Ils relèvent, photographies à l'appui, que les chalets qui ont été autorisés dans la commune sont construits dans un style très varié. La commune ne pourrait prétendre vouloir changer sa pratique en imposant désormais un plus strict respect de la notion de chalet traditionnel, car la pratique précédente n'avait rien d'illégal.

4.1 Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392 et les références citées). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi ( ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2/3 et les arrêts cités).

4.2 En l'occurrence, la commune a clairement fait savoir qu'elle s'en tiendrait dorénavant à une application stricte de la réglementation, pratique qui correspond davantage à l'uniformisation voulue aux art. 44 al. 1 et 46 let. e RCCZ.
Au demeurant, l'ensemble des chalets dont la photographie figure au dossier répond, dans les grandes lignes tout au moins, à la définition large posée par la commune, même si certains d'entre eux comportent des éléments supplémentaires tels que des vérandas ou d'importantes surfaces bétonnées. De par sa forme et son aspect général, le projet des recourants s'éloigne encore davantage de la notion de chalet traditionnel, de sorte que le refus de la commune ne constitue pas une inégalité de traitement.

5.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants. La commune d'Arbaz a demandé des dépens en relevant qu'elle compte 1000 habitants. L'allocation de dépens aux collectivités publiques est désormais exclue par l'art. 68 al. 3 LTF, et la pratique actuelle ne fait d'exception à cette règle que dans des circonstances tout-à-fait particulières, qui ne tiennent ni au nombre d'habitants de la commune, ni à l'importance de la cause (ATF 134 I 117 consid. 7). Il n'y a donc pas lieu d'allouer des dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2000 fr., sont mis à la charge des recourants.

3.
Il n'est pas alloué de dépens.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et de la Commune d'Arbaz, ainsi qu'au Conseil d'Etat, Chancellerie d'Etat, et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.

Lausanne, le 4 juin 2010
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:

Féraud Kurz

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.
¹	La propriété est garantie.
²	Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
¹	Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
²	Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
³	Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
⁴	L'essence des droits fondamentaux est inviolable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.