2P.303/2000 - 2001-11-02 - Grundrecht - [AZA 0/2] 2P.303/2000/sch II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG

[AZA 0/2]
2P.303/2000/sch

II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG ***********************************

2. November 2001

Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Hungerbühler, Aeschlimann,
Müller, Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter Merkli, Ersatzrichter Zünd und Gerichtsschreiber Feller.

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In Sachen

1. Schweizer Psychotherapeuten Verband SPV/ASP, Weinbergstrasse
31, Zürich,
2. Schweizer Verein für Gestalttherapie und Integrative
Therapie SVG, c/o Dr. phil. Urs Isenegger, Sonnenbühl- strasse 35, Dietlikon,
3. Schweizer CHARTA für Psychotherapie, c/o Dr. phil. Peter

von Tessin, Engelgasse 5, St. Gallen,
4. C.G. Jung-Institut Zürich, Hornweg 28, Küsnacht,
5. A.________,
6. B.________,
7. C.________,
8. D.________,
9. E.________, Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr.
Markus Rüssli, Bahnhofstrasse 22, Zürich,

gegen
Kanton Zürich, handelnd durch die Geschäftsleitung des Kantonsrats und durch den Regierungsrat, dieser vertreten durch die Sanitätsdirektion,

betreffend
Art. 8 , 27 , 49 BV
(Gesundheitsgesetz, Änderung vom 21. August 2000), hat sich ergeben:

A.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich regelte mit Verordnung vom 8. Januar 1992 über die Berufe der Gesundheitspflege die Bewilligungsvoraussetzungen für die selbstständige Ausübung der Psychotherapie, wobei namentlich ein Psychologiestudium unter Einschluss der Psychopathologie, drei Jahre Berufsarbeit und zusätzlich 200 Stunden Selbsterfahrung, 200 Stunden Theorie und 200 Stunden Supervision verlangt wurden. Mit Urteil vom 3. Dezember 1993 hob das Bundesgericht die fragliche Verordnungsbestimmung auf, weil eine derartige Neuordnung, welche ausnahmslos einen Hochschulabschluss in Psychologie verlange, zumindest in ihren Grundzügen der Verankerung in einem formellen Gesetz bedürfe.

B.- Am 21. August 2000 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich folgende Änderung des Zürcher Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962:

§ 22. Die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen
psychotherapeutischen Berufstätigkeit
wird an Gesuchstellende erteilt, die sich ausweisen
über:

a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich
Psychopathologie an einer
schweizerischen Hochschule,

b) eine integrale Spezialausbildung in mindestens
einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen
und psychosomatischen Krankheiten und
Störungen bewährten Psychotherapiemethode, die
Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in
der entsprechenden Richtung umfasst, sowie

c) eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische
Tätigkeit in unselbstständiger
Stellung an einer anerkannten Institution
unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer
Leitung oder in einer anerkannten
psychotherapeutischen Fachpraxis.
Eine vom Regierungsrat in ausgewogener Zusammensetzung gewählte Fachkommission überprüft insbesondere:

a) die nach Absatz 1 lit. b absolvierten integralen
Spezialausbildungen,

b) die Qualitätsanforderungen der Institutionen
und Praxen nach Absatz 1 lit. c.

In § 22a wurden ferner die Anforderungen an die Ausbildenden festgelegt und in § 22b der Tätigkeitsbereich der Psychotherapeuten umschrieben (selbstständige Feststellung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen sowie deren Behandlung mit psychotherapeutischen Methoden unter Ausschluss der Medikamentenabgabe). Übergangsrechtlich wurde als Art. II des Beschlusses schliesslich Folgendes bestimmt:

Die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen
psychotherapeutischen Berufstätigkeit wird an Gesuchstellende
erteilt, die vor dem 31. Dezember 1994
ihre selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit
im Kanton Zürich aufgenommen haben, diese seither
grundsätzlich ununterbrochen ausüben und über eine
ausreichende Ausbildung verfügen.

Die Ausbildung gilt als ausreichend, wenn entweder
die Zulassungsvoraussetzung der Erstausbildung gemäss
§ 22 Absatz 1 lit. a oder jene der Spezialausbildung
gemäss § 22 Absatz 1 lit. b erfüllt wird,
wobei von einer integralen Ausrichtung der Spezialausbildung
abgesehen wird.

Das Recht auf Zulassung nach dieser Bestimmung verwirkt,
wenn nicht innert sechs Monaten seit ihrem
Inkrafttreten ein entsprechendes Gesuch gestellt
worden ist.

Der Beschluss des Kantonsrates wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich am 1. September 2000 veröffentlicht. Am 21. Dezember 2000 erfolgte die Veröffentlichung in der Offiziellen Gesetzessammlung mit der Feststellung, dass die Referendumsfrist unbenützt abgelaufen ist.
C.- Am 15. Dezember 2000 haben der Schweizer Psychotherapeuten Verband, der Schweizer Verein für Gestalttherapie und Integrative Therapie, die Schweizer CHARTA für Psychotherapie, das C.G. Jung-Institut Zürich sowie A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, § 22 lit. a des Gesundheitsgesetzes des Kantons Zürich in der Fassung vom 21. August 2000 und die damit zusammenhängende übergangsrechtliche Bestimmung in Art. II aufzuheben, eventuell nur die übergangsrechtliche Bestimmung aufzuheben. Sie machen geltend, das Erfordernis eines abgeschlossenen Psychologiestudiums sei mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) unvereinbar und verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV); verletzt sei auch der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Vorrang des Bundesrechts, Art. 49 Abs. 1 BV), weil es mit dem Binnenmarktgesetz nicht zu vereinbaren sei, von ausserkantonalen Psychotherapeuten ein Psychologiestudium zu verlangen.

Die Gesundheitsdirektion (namens des Regierungsrats) des Kantons Zürich erachtet die Beschwerde für unbegründet; die Geschäftsleitung des Kantonsrates beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei (Vernehmlassungen vom 31. Januar 2001 bzw. vom 22. März 2001). Die Beschwerdeführer haben am 1. Juni 2001 eine Beschwerdeergänzung eingereicht, zu der sich die Gesundheitsdirektion am 5. Juli 2001 und die Geschäftsleitung des Kantonsrates am 16./17. August 2001 geäussert haben.

D.- Der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung hat der Beschwerde mit Verfügung vom 13. Februar 2001 die aufschiebende Wirkung beigelegt, nachdem die kantonalen Behörden sich dem entsprechenden Begehren der Beschwerdeführer nicht widersetzt hatten.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.-Nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG kann gegen kantonale Erlasse wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte Beschwerde geführt werden.

a) Staatsrechtliche Beschwerden gegen Erlasse sind gemäss Art. 89 Abs. 1 OG innert 30 Tagen seit der nach kantonalem Recht massgebenden Eröffnung beim Bundesgericht einzureichen.
Als Eröffnung gilt die Publikation des Erlasses und der Feststellung, dass derselbe zustandegekommen ist und damit in Kraft treten kann (BGE 121 I 187 E. 1a S. 189, 291 E. 1b S. 293; 119 Ia 321 E. 3a S. 325; 114 Ia 221 E. 1a S. 222; 108 Ia 140 E. 1 S. 142). Die Beschwerdefrist beginnt noch nicht mit der Veröffentlichung des Textes eines Erlasses allein zu laufen. Es muss vielmehr zugleich auch klargestellt sein, dass der Erlass - z.B. infolge einer nicht benützten Referendumsfrist oder der Annahme desselben in einer Volksabstimmung - zustandegekommen ist und damit - auf einen zugleich bestimmten oder erst später zu bestimmenden Termin - in Kraft treten kann (BGE 121 I 187 E. 1a S. 189). Der Text der hier angefochtenen Änderung des Gesundheitsgesetzes ist im Amtsblatt des Kantons Zürich am 1. September 2000 veröffentlicht worden; die Publikation in der Offiziellen Gesetzessammlung mit der Feststellung, dass das Referendum nicht ergriffen wurde, erfolgte am 21. Dezember 2000. Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit am 15. Dezember 2000 verfrüht eingereicht worden, was aber nicht schadet, sondern nur zur Folge hat, dass die Beschwerde vorerst sistiert blieb (BGE 98 Ia 203 E. 1 S. 204; ferner 125 II 440 E. 1b S. 442; 121 I 291 E. 1b
S. 293).

b) aa) Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist legitimiert, wer durch den Erlass unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seiner rechtlich geschützten Stellung betroffen wird (Art. 88 OG; BGE 125 I 71 E. 1b aa S. 75, 173 E. 1b S. 174, je mit Hinweisen). Einem Berufsverband steht die Beschwerdelegitimation zur Wahrung der Interessen seiner Mitglieder zu, wenn er als juristische Person konstituiert ist, die Wahrung der durch ein verfassungsmässiges Recht geschützten Interessen der Mitglieder zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und er tatsächlich ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl seiner Mitglieder vertritt, die ihrerseits zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert wären (BGE 125 I 369 E. 1a S. 372; 123 I 221 E. 2 S. 225).

bb) Die privaten Beschwerdeführer 5-9 sind ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert. Sie sind entweder in Ausbildung oder haben eine psychotherapeutische Ausbildung absolviert, ohne über einen Hochschulabschluss in Psychologie zu verfügen, und sie sind bisher nicht selbstständig im Kanton Zürich tätig, so dass sie nicht in den Genuss der Übergangsregelung kämen.

cc) Beim Schweizer Psychotherapeuten Verband und beim Schweizer Verein für Gestalttherapie und Integrative Therapie sind die Voraussetzungen der Verbandsbeschwerde erfüllt. Beiden Verbänden gehören Mitglieder an, die eine psychotherapeutische Ausbildung absolviert haben oder in Ausbildung sind. Sie nehmen statutengemäss die Interessen der Mitglieder bzw. die standes- und berufspolitischen Interessen wahr. Von der neuen Regelung ist, wie in der Beschwerde einleuchtend dargelegt wird, eine hinreichend grosse Zahl der Mitglieder betroffen, namentlich jene, welche noch in Ausbildung sind oder bisher nicht im Kanton Zürich in selbstständiger Stellung tätig sind und welchen die Übergangsregelung nicht zugute kommt.
dd) Nicht beschwerdelegitimiert ist demgegenüber die Schweizer CHARTA für Psychotherapie. Mitglieder des Vereins können Organisationen und Institutionen im Bereich der psychotherapeutischen Praxis, Aus-, Weiter- und Fortbildung, der wissenschaftlichen Forschung und Berufsethik sein (Art. 3 der Statuten). Zweck des Vereins ist die kontinuierliche Förderung und Gewährleistung der Qualität psychotherapeutischer Spezialausbildung (Weiterbildung), Fortbildung, Forschung und Berufsethik auf der Basis des CHARTA-Textes und des darin formulierten gemeinsamen Psychotherapieverständnisses (Art. 2 der Statuten). Doch nimmt der Verband ausdrücklich keine standespolitischen Interessen wahr. Es fehlt somit für die Verbandsbeschwerde am Erfordernis, dass die Interessenwahrnehmung für die Mitglieder zu den statutarischen Aufgaben des Verbandes gehört.

ee) Das C.G. Jung-Institut Zürich, bei dem es sich um eine Stiftung handelt, bildet seit 1948 Psychotherapeuten aus, wobei Voraussetzung für die Zulassung ein Hochschulstudium ist, aber nicht notwendigerweise ein solches in Psychologie.
Zwar wird das C.G. Jung-Institut Zürich nicht gehindert, weiterhin Hochschulabsolventen, die nicht in Psychologie abgeschlossen haben, auszubilden. Diese werden jedoch im Kanton Zürich nicht (mehr) selbstständig als Psychotherapeuten arbeiten können. Das C.G. Jung-Institut befürchtet deshalb, dass seine Existenz in Frage gestellt werde. Ob dies zutrifft, mag fraglich erscheinen. Da auf die Beschwerde aber soweit einzutreten ist, als sie von den Beschwerdeführern 1 und 2 sowie 5 bis 9 erhoben wurde und sich die erhobenen Rügen ohnehin allesamt als unbegründet erweisen, kann vorliegend offenbleiben, ob auch das C.G. Jung-Institut zur Beschwerde legitimiert ist.
2.- a) Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Unter dem Schutz von Art. 27 BV steht somit auch die gewerbsmässige Tätigkeit als selbstständiger Psychotherapeut.

Wie andere Grundrechte kann die Wirtschaftsfreiheit auf gesetzlicher Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV) im öffentlichen Interesse (Art. 36 Abs. 2 BV) und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV) eingeschränkt werden. Nach der vom Kanton Zürich im Gesundheitsgesetz getroffenen Regelung wird für die selbstständige Ausübung der psychotherapeutischen Berufstätigkeit ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie, eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten Psychotherapiemethode und eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger Stellung verlangt. Die gesetzliche Grundlage kann nicht in Frage stehen. Sie wurde mit der angefochtenen Regelung auf der Stufe des formellen Gesetzes gerade geschaffen.
Die Beschwerdeführer bestreiten auch nicht, dass die getroffene Regelung im öffentlichen Interesse liegt. Sie machen einzig geltend, das Erfordernis eines abgeschlossenen Psychologiestudiums einschliesslich Psychopathologie sei unverhältnismässig.
Es müsse jedes andere Hochschulstudium, und zwar nicht nur in Pädagogik, Anthropologie, Philosophie oder Theologie (Beschwerdeführerin 8), sondern auch in Informatik (Beschwerdeführer 5), Musik (Beschwerdeführerin 9), Architektur oder Chemie als ausreichend angesehen werden; selbst eine Erstausbildung als Lehrerin (Beschwerdeführe- rin 6) oder als Krankenschwester (Beschwerdeführerin 7) sei genügend.
b) Das verfassungsmässige Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass staatliche Hoheitsakte für das Erreichen eines im übergeordneten öffentlichen Interesse liegenden Zieles geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sein müssen (BGE 126 I 112 E. 5b S. 119 f.; 124 I 40 E. 3e S. 44; 118 Ia 427 E. 7a S. 439). Erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation (BGE 127 IV 154 E. 4c S. 161).

Die vom Kanton Zürich getroffene Regelung beruht auf drei Säulen, dem Hochschulstudium in Psychologie einschliesslich Psychopathologie, der Psychotherapieausbildung und der praktischen Tätigkeit. Die Beschwerdeführer erachten ein Hochschulstudium in Psychologie für nicht notwendig und wollen dieses Erfordernis gestrichen wissen. Es ist nun allerdings klar, dass die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit, die zur selbstständigen Feststellung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen sowie zu deren Behandlung mit psychotherapeutischen Methoden berechtigt (§ 22b des Gesundheitsgesetzes), eine sichere Diagnostik und zuverlässige Kenntnisse der eigenen fachlichen Grenzen voraussetzt, wozu ein fundiertes Wissen in Psychologie und Psychopathologie unerlässlich ist. Es kann daher verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, wenn eine Grundausbildung in Psychologie unter Einschluss der Psychopathologie verlangt wird (vgl. schon das unter anderem den Beschwerdeführer 1 betreffende Urteil des Bundesgerichts 2P.72/1992 vom 3. Dezember 1993, E. 5b; dieses Ergebnis ist in BGE 125 I 335 E. 3b S. 338 zusammengefasst dargestellt).
Fragen kann sich nur, ob verfassungsrechtlich eine inhaltliche Aequivalenzklausel geboten ist im Sinne der Möglichkeit des Nachweises einer dem Hochschulabschluss (in Psychologie) vergleichbaren wissenschaftlichen Ausbildung im psychologischen Fachbereich (offen gelassen im genannten Urteil vom 3. Dezember 1993, E. 5b am Ende). Keine weitergehende allfällige Relativierung des Erfordernisses des Psychologiestudiums ergibt sich aus der auf S. 20/21 der Beschwerdeschrift wiedergegebenen Textstelle aus dem Gutachten von Peter Saladin und Jörg Paul Müller vom 4. Februar 1977 zur basel-städtischen Regelung.

c) Was die Forderung nach einer derartigen Aequivalenzklausel betrifft, ist zunächst davon auszugehen, dass Absolventen anderer Universitätsabschlüsse Psychologie als Zusatzstudium unter erleichterten Bedingungen studieren können, wobei namentlich Nebenfächer entfallen und keine Lizentiatsarbeit verfasst werden muss. Für den Zürcher Gesetzgeber stand beim Erfordernis eines Psychologiestudiums im Vordergrund, dass damit eine breite Grundausbildung sichergestellt ist, die darüber hinaus, obwohl sechs Fachrichtungen angeboten werden, nicht schon einer bestimmten Therapieform verpflichtet ist, wie dies bei der nachfolgenden Spezialausbildung zutrifft. Würde auf ein Psychologiestudium verzichtet, so müsste sich der angehende Therapeut schon für eine bestimmte Schule und Therapieform entscheiden, bevor er über die erforderlichen wissenschaftlichen Grundlagen verfügt. Es liegt auch nahe, dass ohne diese breite Grundausbildung die Gefahr besteht, dass der Therapeut durch seine Therapiemethode allzu sehr geprägt ist.
Qualifizierte Psychotherapie aber setzt die Fähigkeit voraus zu entscheiden, welche Methode bei welchen Krankheitsbildern am wirksamsten eingesetzt werden kann, erfordert somit eben die erwähnte breite Grundausbildung. Auch die Bemerkungen in Ziff. III. 11 der Beschwerdeergänzung hiezu vermögen die Überzeugung nicht zu erschüttern, dass das Psychologiestudium gerade in dieser Hinsicht besser auf die Therapietätigkeit vorbereitet als irgend ein anderes Hochschulstudium.

Ins Leere stösst der Hinweis der Beschwerdeführer, dass in keinem Kanton der Abschluss eines Psychologiestudiums zur Erlangung der Berufsausübungsbewilligung ausreiche.
Zu betrachten ist die Zulassungsregelung in ihrer Gesamtheit. Der Zürcher Gesetzgeber hat mit dem Erfordernis eines Hochschulstudiums in Psychologie einschliesslich Psychopathologie, der nachfolgenden Psychotherapieausbildung und der praktischen Tätigkeit eine konsistente Regelung getroffen, die einen wirksamen Gesundheitsschutz gewährleistet, ohne dass sich sagen liesse, die Anforderungen wären unnötig streng oder unzumutbar hoch. Zwar liesse sich durchaus auch in Betracht ziehen, als Erstausbildung einen Hochschulabschluss geisteswissenschaftlicher Art, wie Philosophie, Pädagogik oder Theologie genügen zu lassen. Die durch das Psychologiestudium vermittelten Grundlagen wären diesfalls in einer Zusatzausbildung separat oder im Rahmen der Zweitausbildung zu erwerben. Ein derartiger Studienaufbau könnte für sich in Anspruch nehmen, dass der Zugang zur Psychotherapie breiter wäre, was sich für die angehenden Psychotherapeuten aufgrund des unterschiedlichen Erfahrungshorizonts befruchtend auswirken könnte. Ebenso wenig aber wie es Sache des Bundesgerichts ist, im Hinblick auf die Anforderungen an die Berufsausbildung bzw. an den Fähigkeitsnachweis für die Berufsausübung medizinische Streitfragen zu entscheiden (vgl. BGE 125 I 335 E.
3c S. 342), hat das Bundesgericht vorliegend die Frage der Zweckmässigkeit der vom Gesetzgeber aufgestellten Kriterien betreffend die Ausbildungsanforderungen zu beurteilen. Den kantonalen Behörden kommt jedenfalls bei der Festlegung der Anforderungen an die Erteilung eines Fähigkeitsausweises ein weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. BGE 113 Ia 286 E. 4a S. 289), der nur überschritten ist, wenn unnötige oder übertriebene Erfordernisse aufgestellt werden, was sich hier aber nicht sagen lässt, weil das Psychologiestudium als Erstausbildung eine unmittelbare und insoweit bessere Grundlage für die Spezialausbildung bildet als dies für andere geisteswissenschaftliche Studien zutrifft. Insofern kommt dem Umstand, dass andere Kantone andere Lösungen kennen, für sich allein keine massgebende Bedeutung zu (vgl. BGE 125 I 276 E. 3d S. 278, 335 E. 2d S. 338 f.). Im gleichen Sinn ist schon aus diesem Grunde auch unerheblich die in Ziff. III. 12 der Beschwerdeergänzung aufgeführte Liste der Publikationen von praktisch tätigen Psychotherapeuten, welche Hochschulabschlüsse verschiedenster Disziplinen aufweisen.

Unter der Voraussetzung, dass eine befriedigende Übergangsregelung geschaffen wird (dazu E. 4), lässt sich somit nicht sagen, das Bestehen auf einem Psychologiestudium sei unverhältnismässig.

3.- Die Beschwerdeführer berufen sich auf die derogatorische Kraft (Grundsatz des Vorrangs) des Bundesrechts (Art. 49 BV) und das Rechtsgleichheitsgebot, wobei sie sich auf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943. 02) beziehen und geltend machen, dieses verpflichte die Kantone, Psychotherapeuten, welche in einem anderen Kanton die Berufsausübungsbewilligung erhalten haben, ebenfalls zuzulassen; weil in anderen Kantonen ein Psychologiestudium nicht verlangt werde, verstosse die Zürcher Regelung gegen Art. 49 BV und - wenn ausserkantonale Fähigkeitsausweise ohne Psychologiestudium anerkannt würden - auch gegen das Rechtsgleichheitsgebot, weil im Kanton Zürich wohnhafte Psychotherapeuten diesfalls gegenüber kantonsfremden benachteiligt wären.

Diese Argumentation der Beschwerdeführer verkennt Tragweite und Struktur des Binnenmarktgesetzes, das sich auf den interkantonalen Waren- und Dienstleistungsverkehr bezieht und das sog. Cassis-de-Dijon-Prinzip verankert sowie bezüglich kantonaler Fähigkeitsausweise unter gewissen Einschränkungen vorschreibt, dass sie in der ganzen Schweiz Geltung haben. Daraus folgt aber nicht, dass die Kantone ihre jeweiligen Anforderungen demjenigen Kanton anpassen müssten, der die geringsten Anforderungen stellt (dazu umfassend BGE 125 I 276 E. 4b-4f S. 279-282; nebst anderen auch BGE 125 I 322 E. 2c S. 325 f.). Ob einem Psychotherapeuten, der in einem anderen Kanton zur selbstständigen Berufsausübung zugelassen ist, gestützt auf das Binnenmarktgesetz eine Zulassung auch im Kanton Zürich erteilt werden müsste, braucht denn auch nicht im Zürcher Gesetz selber geregelt zu werden, und die Möglichkeit einer solchen Zulassung bedeutete nicht, dass der kantonale Gesetzgeber die Anforderungen für die ursprünglich vom Kanton Zürich zu erteilenden Bewilligungen herabsetzen müsste.

4.- Die Beschwerdeführer beanstanden auch die Übergangsregelung.

Nach der Rechtsprechung kann es verfassungsrechtlich geboten sein, eine Übergangsregelung zu erlassen, was das Bundesgericht in erster Linie unter Beachtung des Grundsatzes rechtsgleicher Behandlung, des Verhältnismässigkeitsprinzips und des Willkürverbots (BGE 123 II 385 E. 9 S. 395 f; 114 Ib 17 E. 6b S. 25; 106 Ia 254 E. 3c/4a S. 260; 104 Ib 205 E. 5b S. 216) sowie des Vertrauensschutzes (Urteil 2P.276/1995 vom 3. April 1996, in: Pra 86/1997 Nr. 1 S. 1, E. 4b) beurteilt. Im Übrigen ist die Ausgestaltung einer angemessenen Übergangsregelung allerdings dem Gesetzgeber anheimgestellt, dem hierbei ein weiter Spielraum des Ermessens zusteht (BGE 106 Ia 254 E. 4a S. 260; Urteile des Bundesgerichts 2P.436/1997 vom 5. Februar 1999, in: ZBl 101/2000 S. 383, E. 2c; 2P.298/1998 vom 2. Juli 1999, in:
ZBl 102/2001 S. 319, E. 4c, und 2P.276/1995 vom 3. April 1996, in Pra 86/1997 Nr. 1 S. 1, E. 4b, mit Hinweisen).

Die getroffene Übergangsregelung ermöglicht die erleichterte Bewilligung für diejenigen Psychotherapeuten, die schon lange (d.h. länger als seit 31. Dezember 1994) als solche tätig sind. Sie müssen nur die Zulassungsvoraussetzungen entweder der Erst- oder aber der Spezialausbildung erfüllen. Diese Regelung trägt einerseits den Erfordernissen des Gesundheitsschutzes Rechnung und ist andererseits für die Psychotherapeuten, welche schon längere Zeit als solche tätig sind, nicht zu einschneidend. Die Beschwerdeführer beanstanden das Stichdatum des 31. Dezember 1994 mit der Begründung, damals habe noch nicht abgesehen werden können, dass als Erstausbildung ein Psychologiestudium verlangt werde. Es liegt in der Natur der Sache, dass vor Verabschiedung eines Gesetzes dessen Inhalt noch nicht mit Sicherheit feststehen kann. Die Situation im Kanton Zürich war dadurch geprägt, dass die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit auf Ärzte beschränkt war, was das kantonale Verwaltungsgericht am 21. August 1991 als mit der Handels- und Gewerbefreiheit unvereinbar erachtete. Die daraufhin getroffene Regelung der selbstständigen psychotherapeutischen Tätigkeit auf Verordnungsstufe ist vom Bundesgericht mangels Grundlage im formellen Gesetz am
3. Dezember 1993 aufgehoben worden. In diesem Urteil hat das Bundesgericht überdies eine Übergangsregelung für erforderlich erachtet, weil in der Vergangenheit die psychotherapeutische Tätigkeit faktisch auch Nichtärzten gestattet gewesen sei. Wer allerdings später die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit aufnahm, musste wissen, dass der Kanton Zürich eine Regelung zu erlassen gewillt war. Er musste auch damit rechnen, dass ein Psychologiestudium Voraussetzung sein könnte, zumal der Regierungsrat ein solches in der aufgehobenen Verordnung vorschreiben wollte. Wer ohne diese Vorbildung noch eine selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit aufnahm, konnte bei diesen zeitlichen Abläufen nicht wirklich darauf vertrauen, dass er nach Erlass des Gesetzes dieser Anforderung nicht gerecht werden müsste. Die getroffene Regelung kann daher verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden.
5.-Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Entsprechend diesem Verfahrensausgang haben die Beschwerdeführer die bundesgerichtlichen Kosten zu gleichen Teilen unter Solidarhaft zu tragen (Art. 156 Abs. 1 und 7 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.-Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.-Die Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-- wird den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.

3.-Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern sowie dem Regierungsrat (Gesundheitsdirektion) und dem Grossen Rat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

________________
Lausanne, 2. November 2001

Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
¹	Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
²	Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
³	Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
⁴	Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit - 1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
¹	Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
²	Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 49 Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts - 1 Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor.
¹	Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor.
²	Der Bund wacht über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit - 1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
¹	Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
²	Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
¹	Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
²	Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
³	Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
⁴	Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
¹	Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
²	Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein.
³	Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein.
⁴	Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.