1C_490/2019 - 2020-07-02 - Équilibre écologique - Répartition des frais d'assainissement d'un site pollué

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 490/2019

Arrêt du 2 juillet 2020

Ire Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Chaix, Président,
Jametti et Haag.
Greffière : Mme Sidi-Ali.

Participants à la procédure
A.________ SA, représentée par Me Marc-Etienne Favre, avocat,
recourante,

contre

B.________ SA, représentée par Me Kathleen Hack, avocate,
C.________ SA,
représentée par Me Raphaël Mahaim, avocat,
intimées,

Direction générale de l'environnement du canton de Vaud, Unité du Service juridique, rue Caroline 11, 1014 Lausanne.

Objet
Répartition des frais d'assainissement d'un site pollué,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 24 juillet 2019 (AC.2017.0382).

Faits :

A.
La parcelle n° 514 de la commune de Sainte-Croix supporte les locaux industriels de l'ancien site de la fabrique de boîtes à musique A.________ SA. Les activités déployées dans cette usine depuis sa construction en 1930 ont impliqué l'utilisation de divers produits et métaux, lesquels ont progressivement engendré une pollution.

A.a. Le 22 septembre 2005, le Service vaudois des eaux, sols et assainissement (SESA, auquel a succédé la Direction générale de l'environnement [DGE]) a informé A.________ SA, alors propriétaire de la parcelle n° 514, de l'inscription de ce bien-fonds au cadastre des sites pollués établi sur la base de l'art. 32c al. 2 LPE (RS 814.01) et de la nécessité de procéder à une investigation préalable (au sens de l'art. 7 de l'ordonnance du 26 août 1998 sur les sites contaminés [OSites; RS 814.680]) du site. Le rapport du 18 décembre 2008 établi en conclusion de l'investigation historique conduite de 2006 à 2008 par les bureaux D.________ SA et E.________ indique qu'une investigation technique est nécessaire pour s'assurer que les pollutions suspectées ou attendues ne sont pas de nature à menacer l'environnement.

A.b. Par acte passé devant notaire le 15 septembre 2011, A.________ SA a conclu avec F.________ SA un contrat de vente à terme avec droit d'emption sur la parcelle n° 514, ainsi que les parcelles nos 510 et 512 pour un prix total de 1'683'625 francs. L'acte de vente mentionne notamment que la parcelle n° 514 est "comprise dans une zone polluée au sens de la loi fédérale sur la protection de l'environnement" et que le rapport d'investigation historique a été remis à l'administrateur de l'acheteuse. Il était convenu que le versement du dernier acompte ne serait effectué que moyennant obtention d'un permis de construire et que, sous cette réserve, les parties signeraient la réquisition de transfert immobilier au plus tard le 15 mars 2013.

A.c. Les résultats de l'investigation technique concernant la parcelle n° 514 ont été consignés par les bureaux d'études susmentionnés dans un rapport du 12 octobre 2011, adressé à A.________ SA uniquement. Cette opération a révélé des pollutions du sol par des métaux lourds et des polychlorobiphényles (PCB), ainsi que de graves dommages au réseau d'évacuation des eaux laissant craindre une pollution du sous-sol.
Le 22 décembre 2011, le SESA a en conséquence informé A.________ SA que la parcelle n° 514 était désormais inscrite au cadastre des sites pollués comme "site nécessitant un assainissement".

A.d. Par acte notarié du 4 juillet 2014, en dépit de l'arrivée à échéance du délai d'exécution de la vente le 15 mars 2013, A.________ SA et F.________ SA ont procédé au transfert de propriété au prix initialement convenu.
Par acte notarié du 9 décembre 2015, F.________ SA et C.________ SA ont conclu un contrat de vente à terme conditionnelle et droit d'emption sur la parcelle n° 514 pour un montant de 1'194'000 francs. Cet acte mentionnait le problème de pollution des sols, en particulier l'inscription de la parcelle au cadastre des sites pollués du canton de Vaud en qualité de site nécessitant un assainissement. La vente a par conséquent été subordonnée à la délivrance par la DGE de l'autorisation de procéder au transfert de propriété, l'acheteuse se réservant le droit de renoncer à la vente en cas de fixation par l'autorité de conditions de transfert, notamment financières, trop contraignantes.
Le 22 janvier 2016, la DGE a informé le notaire concerné qu'elle conditionnait l'autorisation de cession de la parcelle n° 514 à la constitution d'une garantie permettant de couvrir les coûts des mesures nécessaires au sens de l'art. 32d LPE, garantie dont l'estimation ne pouvait se faire sans établir un cahier des charges détaillé des investigations nécessaires, incluant des scénarios d'assainissement. La vente de la parcelle n° 514 n'a pas été exécutée à ce jour, faute de dépôt de la garantie financière requise.

B.
Le 28 septembre 2017, à l'initiative de C.________ SA, la DGE a rendu une décision relative à la répartition des coûts au sens de l'art. 32d al. 4 LPE, mettant les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement entièrement à la charge de B.________ SA (nouvelle raison sociale de F.________ SA) jusqu'à concurrence de 400'000 francs (quatre cent mille francs), puis, au-delà de ce montant, les répartissant à raison de 80 % à la charge de A.________ SA, et à raison de 20 % à la charge de B.________ SA. La décision précise qu'en l'état de la situation, aucune part n'est mise à la charge de C.________ SA.
Saisie d'un recours de B.________ SA, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) a réformé cette décision par arrêt du 24 juillet 2019. Après avoir notamment procédé à l'audition des parties et de deux témoins, elle a en substance considéré, à l'inverse de la DGE, qu'il n'était pas démontré que A.________ SA et F.________ SA s'étaient entendues sur une diminution de l'ordre de 400'000 francs du prix de vente de la parcelle; il ne pouvait ainsi être tenu compte de ce montant dans la décision de répartition des coûts d'assainissement. La cour cantonale a par conséquent réformé la décision de la DGE en ce sens que les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement sont mis à raison de 80 % à la charge de A.________ SA et à raison de 20 % à la charge de B.________ SA, la décision étant maintenue pour le surplus.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ SA demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal et de confirmer la décision de la DGE. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de l'arrêt cantonal et au renvoi de la cause pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
La cour cantonale et la DGE renoncent à se déterminer. B.________ SA et C.________ SA se déterminent et concluent au rejet du recours. Consulté, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) soutient l'appréciation de la CDAP. La recourante réplique et maintient ses conclusions.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

1.1. Le recours en matière de droit public est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure (art. 90 LTF) ainsi que contre les décisions partielles qui statuent sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause (art. 91 let. a LTF) ou qui mettent fin à la procédure à l'égard d'une partie des consorts (art. 91 let. b LTF). Il est également recevable contre certaines décisions préjudicielles et incidentes. Il en va ainsi de celles qui concernent la compétence et les demandes de récusation (art. 92 LTF). Quant aux autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément, elles peuvent faire l'objet d'un recours si elles peuvent causer un préjudice irréparable (art. 93 al. 1 let. a LTF) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 93 al. 1 let. b LTF).
Le recours est formé contre une décision qui confirme en dernière instance cantonale la répartition des frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement de la parcelle n° 514. Selon la jurisprudence, cette décision ne met pas fin à la procédure d'assainissement du site et revêt un caractère incident (ATF 136 II 370 consid. 1.3 p. 373; arrêts 1C 126/2009 du 20 août 2009 consid. 4.2 in DEP 2010 p. 102; 1C 17/2019 du 29 juillet 2019 consid. 1.2). En effet, à ce stade, la nature des mesures d'assainissement nécessaires est encore incertaine, tout comme le montant total des coûts d'investigation, de surveillance et d'assainissement ne sont pas encore connus. La décision qui porte sur la répartition des frais en pourcentage et non sur des montants déterminés est par conséquent une décision incidente. Elle ne peut dès lors faire l'objet d'un recours immédiat auprès du Tribunal fédéral que si elle satisfait aux exigences de l'art. 93 al. 1 LTF, s'agissant d'une décision qui n'entre pas dans le champ d'application de l'art. 92 LTF (arrêts 1C 130/2016 du 30 mars 2016 consid. 2.3; 1C 397/2013 du 21 avril 2015 consid. 1.3 in DEP 2015 p. 529).
Selon la jurisprudence, le préjudice irréparable visé à l'art. 93 al. 1 let. a LTF doit être de nature juridique et ne pas pouvoir être ultérieurement réparé par une décision finale favorable au recourant (ATF 144 III 475 consid. 1.2 p. 479; 143 III 416 consid. 1.3 p. 419; 1141 IV 289 consid. 1.2 p. 291). La décision de répartition des frais ne constitue pas un tel préjudice, étant donné qu'une décision finale susceptible de recours sera prise ultérieurement s'agissant des montants précisément chiffrés mis à la charge des différents perturbateurs, une fois le coût total de l'opération connu (arrêt 1C 126/2009 du 20 août 2009 consid. 4.4.2 in DEP 2010 p. 103). Le Tribunal fédéral a considéré que l'obligation de procéder à une investigation de détail du site contaminé est propre à causer un dommage irréparable dans la mesure où le préfinancement des frais d'investigation pourrait entraîner la faillite de la recourante (ATF 136 II 370 consid. 1.5 p. 374; arrêt 1C 130/2016 du 30 mars 2016 consid. 2.3). La décision de répartition des frais n'est toutefois pas directement corrélée à une obligation de paiement ou prestation effective, de sorte qu'une telle circonstance - non alléguée au demeurant - serait sans pertinence (arrêt 1C 397/
2013 du 21 avril 2015 consid. 2.2 in DEP 2015 p. 529).
On rappelle au surplus que la personne privée ou la collectivité qui avance les frais d'investigation de détail peut prétendre à des intérêts sur les sommes avancées indûment (arrêts 1C 130/2016 du 30 mars 2016 consid. 2.3; 1C 524/2014 du 24 février 2016 consid. 10.2). A cela s'ajoute que la recourante, qui était à la fois exploitante et propriétaire de la parcelle n° 514, ne conteste a priori pas sa qualité de perturbatrice par comportement - intervenant qui "assume en premier lieu les frais" selon l'art. 32d al. 2 LPE -, et qu'elle n'a a priori pas pu transmettre sa responsabilité à ce titre par simple contrat de vente (ATF 142 II 232 consid. 6.3 p. 240; 139 II 106 consid. 5.3.2 p. 116 s.; arrêts 1C 18/2016 du 6 juin 2016 consid. 4.2, in DEP 2016 p. 496), de sorte que seule la part afférant au perturbateur par situation - proportionnellement moindre (cf. ATF 139 II 106 consid. 5.6 p. 118; arrêt 1C 533/2017 du 11 juin 2018 consid. 7.1 non publié à l'ATF 144 II 332, in DEP 2018, p. 514) - semble litigieuse.
L'arrêt attaqué n'est ainsi pas de nature à exposer la recourante à un préjudice irréparable.
La condition posée à l'art. 93 al. 1 let. b LTF n'est pas davantage réalisée, les coûts ne pouvant être précisément connus avant la réalisation de l'assainissement (cf. arrêts 1C 130/2016 du 30 mars 2016 consid. 2.3; 1C 126/2009 du 20 août 2009 consid. 4.4.1).

1.2. Il s'ensuit que le recours est irrecevable. La recourante, qui succombe, supportera les frais du présent arrêt. Elle versera en outre des dépens aux intimées, qui obtiennent gain de cause avec l'aide de mandataires professionnels.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.
Une indemnité de dépens de 1'500 fr. est accordée à chacune des intimées, à la charge de la recourante.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Direction générale de l'environnement du canton de Vaud, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral de l'environnement.

Lausanne, le 2 juillet 2020
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

La Greffière : Sidi-Ali

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 32^c Obligation d'assainir - 1 Les cantons veillent à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites pollués par des déchets (sites pollués), lorsqu'ils engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'il existe un danger concret que de telles atteintes apparaissent. Le Conseil fédéral peut édicter des dispositions sur la nécessité de l'assainissement, sur les objectifs et sur l'urgence des assainissements.
¹	Les cantons veillent à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites pollués par des déchets (sites pollués), lorsqu'ils engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'il existe un danger concret que de telles atteintes apparaissent. Le Conseil fédéral peut édicter des dispositions sur la nécessité de l'assainissement, sur les objectifs et sur l'urgence des assainissements.
²	Les cantons établissent un cadastre, accessible au public, des sites pollués.
³	Ils peuvent réaliser eux-mêmes l'investigation, la surveillance et l'assainissement de sites pollués, ou en charger des tiers, si:
^a	cela s'avère nécessaire pour prévenir la menace immédiate d'une atteinte;
^b	celui qui est tenu d'y procéder n'est pas à même de veiller à l'exécution des mesures, ou
^c	celui qui est tenu d'y procéder n'agit pas, malgré un avertissement, dans le délai imparti.

SR 814.680 Ordonnance du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués (Ordonnance sur les sites contaminés, OSites) - Ordonnance sur les sites contaminés OSites Art. 7 Investigation préalable - 1 Sur la base de la liste de priorités, l'autorité demande qu'une investigation préalable des sites nécessitant une investigation soit effectuée dans un délai approprié; cette opération comprend généralement une investigation historique et une investigation technique. Celles-ci permettent d'identifier les données nécessaires pour apprécier les besoins de surveillance et d'assainissement (art. 8) et de les évaluer du point de vue de la mise en danger de l'environnement (estimation de la mise en danger).
¹	Sur la base de la liste de priorités, l'autorité demande qu'une investigation préalable des sites nécessitant une investigation soit effectuée dans un délai approprié; cette opération comprend généralement une investigation historique et une investigation technique. Celles-ci permettent d'identifier les données nécessaires pour apprécier les besoins de surveillance et d'assainissement (art. 8) et de les évaluer du point de vue de la mise en danger de l'environnement (estimation de la mise en danger).
²	L'investigation historique permet d'identifier les causes probables de la pollution du site, en particulier:
^a	les événements ainsi que l'évolution des activités sur le site dans l'espace et le temps;
^b	les procédés au cours desquels des substances dangereuses pour l'environnement ont été utilisées.
³	Un cahier des charges mentionnant l'objet et l'ampleur de l'investigation technique ainsi que les méthodes utilisées est établi sur la base de l'investigation historique. Il est soumis à l'autorité pour avis.
⁴	L'investigation technique sert à identifier le type et la quantité de substances présentes sur le site, leur possibilité de dissémination ainsi que l'importance des domaines de l'environnement concernés.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 32^d Prise en charge des frais - 1 Celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site pollué.
¹	Celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site pollué.
²	Si plusieurs personnes sont impliquées, elles assument les frais de l'assainissement proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son comportement. Celle qui n'est impliquée qu'en tant que détenteur du site n'assume pas de frais si, même en appliquant le devoir de diligence, elle n'a pas pu avoir connaissance de la pollution.
³	La collectivité publique compétente prend à sa charge la part de frais due par les personnes à l'origine des mesures, qui ne peuvent être identifiées ou qui sont insolvables.
⁴	L'autorité prend une décision sur la répartition des coûts lorsqu'une personne concernée l'exige ou qu'une autorité prend les mesures elle-même.
⁵	Si l'investigation révèle qu'un site inscrit ou susceptible d'être inscrit au cadastre (art. 32c, al. 2) n'est pas pollué, la collectivité publique compétente prend à sa charge les frais des mesures d'investigation nécessaires.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 32^d Prise en charge des frais - 1 Celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site pollué.
¹	Celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site pollué.
²	Si plusieurs personnes sont impliquées, elles assument les frais de l'assainissement proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son comportement. Celle qui n'est impliquée qu'en tant que détenteur du site n'assume pas de frais si, même en appliquant le devoir de diligence, elle n'a pas pu avoir connaissance de la pollution.
³	La collectivité publique compétente prend à sa charge la part de frais due par les personnes à l'origine des mesures, qui ne peuvent être identifiées ou qui sont insolvables.
⁴	L'autorité prend une décision sur la répartition des coûts lorsqu'une personne concernée l'exige ou qu'une autorité prend les mesures elle-même.
⁵	Si l'investigation révèle qu'un site inscrit ou susceptible d'être inscrit au cadastre (art. 32c, al. 2) n'est pas pollué, la collectivité publique compétente prend à sa charge les frais des mesures d'investigation nécessaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 91 Décisions partielles - Le recours est recevable contre toute décision:
^a	qui statue sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause;
^b	qui met fin à la procédure à l'égard d'une partie des consorts.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 92 Décisions préjudicielles et incidentes concernant la compétence et les demandes de récusation - 1 Les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
¹	Les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
²	Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.