1C_829/2013 - 2014-05-01 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 829/2013

Urteil vom 1. Mai 2014

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte

A.________ AG, handelnd durch ihre statutarischen Organe,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Gerhard Schnidrig,

gegen

Regierungsrat des Kantons Bern,
handelnd durch die Justiz-,Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, Münstergasse 2, 3011 Bern,
Einwohnergemeinde Hilterfingen, handelnd durch den Gemeinderat, Staatsstrasse 18, 3652 Hilterfingen,
B.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Fürsprecher Markus Schärer,

weitere Beteiligte:
C.________,
vertreten durch Walter Habegger,
D.________,

Gegenstand
Uferschutzplanung Seegarten Hilterfingen,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18. September 2013.

Sachverhalt:

A.
Das Berner Gesetz vom 6. Juni 1982 über See- und Flussufer (SFG; BSG 704.1) verpflichtet die Gemeinden, u.a. für den Thunersee Uferschutzpläne zu erstellen (Art. 2 Abs. 1 lit. a SFG) und darin neben einer Uferschutzzone einen Uferweg vorzusehen (Art. 3 Abs. 1 lit. b SFG).
Die Einwohnergemeinde Hilterfingen legte verschiedene Varianten eines Uferschutzplans Seegarten vor, die jedoch entweder von der Stimmbevölkerung verworfen oder vom kantonalen Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) nicht genehmigt wurden. Am 27. Februar 2006 teilte die Gemeinde dem AGR mit, dass sie keine weiteren Planungsschritte unternehmen werden.
Der Regierungsrat des Kantons Bern erarbeitete daraufhin ersatzweise einen Uferschutzplan. Nach Durchführung eines Mitwirkungs- und Einspracheverfahrens erliess er am 15. September 2010 die Uferschutzplanung Seegarten. Diese sieht u.a. einen 730 m langen Fussweg am Ufer des Thunersees vor, von der Ländte Hünibach bis zum Hafen Eichbühl. Auf der Parzelle Nr. zzz der A.________ AG verläuft der Uferweg zunächst in rund 25 m Abstand zum See hinter den bestehenden Boots- und Sommerhäusern (Gebäude Nrn. 119a, 119b und 119). Anschliessend führt er direkt dem Ufer entlang zur Parzelle Nr. yyy.

B.
Gegen den Regierungsratsbeschluss vom 15. September 2010 erhoben sowohl die A.________ AG als auch die Eigentümer der benachbarten Parzellen Nrn. yyy und xxx Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern.
Der Instruktionsrichter forderte die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) auf, zu einer allfälligen Wegführung über die Parzellen Nrn. www und vvv Stellung zu nehmen und die denkbaren Varianten planerisch darzustellen. Die Eigentümer dieser Parzellen, C.________, D.________ und B.________, wurden in das Verfahren einbezogen. Untersucht wurden überdies verschiedene Wegvarianten mit Stegkonstruktionen in der südwestlichen Ecke der Parzelle Nr. zzz. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) wurde ersucht, zum Vogelschutz Stellung zu nehmen. Am 5. Dezember 2012 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein durch.
Mit Urteil vom 18. September 2013 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde betreffend die Wegführung auf Parzelle Nr. xxx gut und wies die Sache zur Planung dieses Teilstücks im Sinne der Erwägungen an den Regierungsrat zurück. Die Beschwerde der A.________ AG hiess es lediglich im Hinblick auf die Einsprachekosten gut und im Übrigen ab.

C.
Dagegen hat die A.________ AG am 6. November 2013 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben.
Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei (bis auf die Neufestlegung der Parteikosten im Einspracheverfahren gemäss Ziff. 2 des Dipositivs) aufzuheben und die kantonale Überbauungsordnung "USP Seegarten Hilterfingen" (Ersatzvornahme) und das Baugesuch seien nicht zu genehmigen. Es sei festzustellen, dass Ziff. 2 des Dispositivs des Urteils vom 18. September 2013 in Rechtskraft erwachsen sei. Eventualiter sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen.

D.
Die JGK beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht und B.________ schliessen auf Abweisung der Beschwerde. C.________ und D.________ haben auf eine Beteiligung am bundesgerichtlichen Verfahren verzichtet.
Das BAFU geht in seiner Vernehmlassung davon aus, dass der genehmigte Uferweg nur indirekt und sehr geringfügig in das Wasser- und Zugvögelreservat bzw. in dessen Schutzziele eingreife. Es hält daher eine Wegführung unmittelbar am Ufer für vertretbar. Eine Stellungnahme des BAFU schon im erstinstanzlichen Verfahren sei nicht notwendig gewesen.
In ihrer Replik hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest.

E.
Mit Verfügung vom 16. Dezember 2013 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung gewährt.

Erwägungen:

1.
Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Entscheid weist die Sache hinsichtlich der Wegführung auf Parzelle Nr. xxx an den Regierungsrat zurück. Dagegen wurde über die Anträge der Beschwerdeführerin bereits abschliessend entschieden. Die abgeänderte Wegführung im Bereich der Parzelle xxx wird von der Beschwerdeführerin nicht beanstandet; ihre Beschwerde richtet sich vielmehr ausschliesslich gegen die Wegführung im Bereich der Parzelle Nr. zzz. Diese kann unabhängig von der endgültigen Festsetzung des Uferwegs auf Parzelle Nr. xxx beurteilt werden. Es liegt somit ein Teilendentscheid i.S.v. Art. 91 BGG vor.
Da alle die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist dagegen auf den Antrag, es sei die Rechtskraft des angefochtenen Urteils hinsichtlich der Einsprachekosten festzustellen, da das Feststellungsinteresse weder dargelegt noch ersichtlich ist.

2.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst das vom Regierungsrat gewählte Verfahren.

2.1. Sie macht geltend, es sei willkürlich, eine kantonale Überbauungsordnung mit der Wirkung einer Baubewilligung zu erlassen. Zwar sei der Regierungsrat nach aArt. 8 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 SFG i.V.m. Art. 20 Abs. 3 der Verordnung vom 29. Juni 1983 über See- und Flussufer (SFV; BSG 704.111) befugt, ersatzweise eine kantonale Überbauungsordnung zu erlassen. Dagegen seien die erst 1994 erlassenen Bestimmungen des kantonalen Baugesetzes nicht anwendbar, wonach die Überbauungsordnung als Baubewilligung gelte, "soweit sie das Bauvorhaben mit der Genauigkeit der Baubewilligung festlege" (Art. 88 Abs. 6 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0] bzw. aArt. 1 Abs. 4 in der bis zum 31. August 2009 geltenden Fassung). Das SFG und die entsprechende Verordnung seien 1982 bzw. 1983 in Kraft getreten, das BauG dagegen erst im Jahre 1994. Art. 20 Abs. 3 SFV enthalte keine dynamische Verweisung und beziehe sich daher auf die im Jahr 1983 geltenden baurechtlichen Bestimmungen; diese hätten nicht die Möglichkeit vorgesehen, eine Überbauungsordnung als Baubewilligung zu erlassen. Es fehle daher die nötige gesetzliche Grundlage für das Vorgehen der Behörden. Dies verletze das Willkürverbot (Art. 9 BV) und die Eigentumsgarantie (Art. 26
BV). Zugleich sei die Gemeindeautonomie verletzt, weil Baubewilligungsbehörde die Gemeinde sei.

2.2. Das Verwaltungsgericht entschied, dass das Verfahren der Uferschutzplanung den planungsrechtlichen Instrumenten der Baugesetzgebung folge. Es bestünden keine Hinweise dafür, dass Art. 20 Abs. 3 SFV, der auf die Vorschriften über den kantonalen Überbauungsplan verweise, die Anwendbarkeit der genannten, später in Kraft getretenen Bestimmungen des Baugesetzes ausschliessen sollte. Es handle sich vielmehr um einen dynamischen Verweis auf die jeweils aktuelle Fassung der Baugesetzgebung.

2.3. Streitig sind die Wirkungen einer Überbauungsordnung nach selbstständigem kantonalen Recht. Dessen Auslegung und Anwendung prüft das Bundesgericht (von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen) nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots.
Ob eine statische Verweisung auf eine bestehende Regelung in einer ganz bestimmten Fassung oder eine dynamische Verweisung auf eine Norm in der jeweils geltenden Fassung vorliegt, ist durch Auslegung zu ermitteln (BGE 136 I 316 E. 2.4.1 S. 320 mit Hinweisen). Wird auf Normen (z.B. einer privatrechtlichen oder internationalen Organisation) verwiesen, die ansonsten nicht gelten würden, und die ohne Zustimmung des verweisenden Organs geändert werden können, kommt die dynamische Verweisung einer Rechtssetzungsdelegation gleich und ist nur unter besonderen Voraussetzungen zulässig (BGE 136 I 316 E. 2.4.1 S. 320 mit Hinweisen zu Literatur und Rechtsprechung).
Vorliegend verweisen die Bestimmungen des SFG und der SFV auf Begriffe des (auch sonst anwendbaren) kantonalen Baurechts, für deren Änderung der ordentliche kantonale Gesetz- bzw. Verordnungsgeber zuständig ist. Eine dynamische Verweisung erscheint daher ohne Weiteres zulässig. Gegen die Auffassung der Beschwerdeführerin sprechen auch Praktikabilitätsgründe: Müsste für die Anwendung eines Spezialgesetzes stets das zum Zeitpunkt seines Erlasses geltende allgemeine Bau- und Verfahrensrecht herangezogen werden, würde dies die Rechtsanwendung erheblich erschweren. Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts lassen daher keine Willkür erkennen.

2.4. Es kann somit offen bleiben, ob der Uferweg auch nach dem 1982 geltenden kantonalen Strassenrecht von der Baubewilligungspflicht befreit war, wie die JGK in ihrer Vernehmlassung geltend macht.

3.
Die Beschwerdeführerin rügt weitere eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und der Garantie eines fairen Verfahrens (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV), weil das Verwaltungsgericht nicht geprüft habe, ob das Planungsbüro E.________ AG, Thun, unzulässigerweise ohne öffentliches Submissionsverfahren beauftragt worden sei.

3.1. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass Anfechtungsobjekt die vom Regierungsrat erlassene Uferschutzplanung Seegarten sei. Allfällige submissionsrechtliche Fragen spielten bei der Überprüfung der Rechtmässigkeit und Angemessenheit dieser Planung keine Rolle und seien daher nicht zu prüfen.

3.2. Über die Vergabe des Planungsauftrags wurde im Vorfeld des Planungs- und Mitwirkungsverfahrens entschieden. Gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG sind Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken können. Dies gilt nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens (Art. 111 BGG) sinngemäss auch für die kantonalen Rechtsmittelverfahren.
Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwiefern die aufgeworfenen submissionsrechtlichen Fragen sich auf den Inhalt der angefochtenen Uferschutzplanung auswirken könnten; dies ist auch nicht ersichtlich. Insbesondere hängt die Objektivität und Unabhängigkeit des Planungsbüros nicht davon ab, ob dieses freihändig oder infolge eines Submissionsverfahrens beauftragt worden ist.
Die Verfahrensrügen erweisen sich somit als unbegründet.

4.
In der Sache rügt die Beschwerdeführerin, dass der projektierte Uferweg ein Wasser- und Zugvogelreservat von nationaler und internationaler Bedeutung beeinträchtige und deshalb Art. 18 ff . des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451), das Bundesgesetz über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel vom 20. Juni 1986 (Jagdgesetz; JSG; SR 922.0) und Art. 6 Abs. 1 der Verordnung vom 21. Januar 1991 über die Wasser- und Zugvogelreservate von internationaler und nationaler Bedeutung (WZVV; SR 922.32) verletze.
Der projektierte Uferweg verlaufe in unmittelbaren Nähe von Brut- und Rastplätzen. Sowohl in der Bauphase als auch nach seiner Fertigstellung werde er zu erheblich mehr Betrieb und Lärm führen (durch Spaziergänger, Hunde, Jogger, Kinder, usw.). Da alternative Wegführungen abseits des Ufers möglich seien, fehle es an der Standortgebundenheit des Wegs i.S.v. Art. 18 Abs. 1ter NHG. Es fehle auch an der durch die Naturschutzgesetzgebung gebotenen umfassenden Interessenabwägung.

4.1. Der geplante Seeuferweg grenzt an das Wasser- und Zugvogelreservat von nationaler Bedeutung Nr. 108 "Kanderdelta bis Hilterfingen (BE) " an. Das Schutzgebiet umfasst das Seebecken im fraglichen Bereich, den Aareausfluss nach Thun sowie das Gwattlischenmoos. Schutzziel ist die Erhaltung des Gebiets als wichtiger Brutplatz für verschiedene Wasservogelarten und als Rastplatz und Nahrungsgebiet für überwinternde Wasservögel.
Gemäss Art. 6 WZVV sorgen Bund und Kantone bei der Erfüllung ihrer Aufgaben dafür, dass den Schutzzielen der Wasser- und Zugvogelreservate Rechnung getragen wird. Liegen im Einzelfall andere Interessen vor, ist anhand einer Interessenabwägung zu entscheiden (Abs. 1). Weitergehende oder anders lautende Biotopschutzbestimmungen nach Artikel 2 Absatz 2 WZVV und nach den Artikeln 18 ff. NHG bleiben vorbehalten (Abs. 3).
Dazu gehören insbesondere Art. 18 Abs. 1ter NHG und Art. 14 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 (NHV; SR 451.1). Danach darf e in technischer Eingriff, der schützenswerte Biotope beeinträchtigen kann, nur bewilligt werden, sofern er standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht. Für die Bewertung des Biotops in der Interessenabwägung sind neben seiner Schutzwürdigkeit (nach Art. 14 Abs. 3 NHV) insbesondere die in Art. 14 Abs. 6 lit. a -d NHV genannten Aspekte zu berücksichtigen. Sodann enthalten die Art. 21 f . NHG besondere Bestimmungen zum Schutz von Ufervegetation.

4.2. Gestützt auf mehrere Amtsberichte des kantonalen Jagdinspektorats, die Stellungnahme des BAFU vom 15. August 2012 und seinen Augenschein verneinte das Verwaltungsgericht eine Beeinträchtigung des Reservats und eine Verletzung von Art. 6 WZVV. Das betroffene Gebiet werde von ziehenden Wasservögeln als Winterrastplatz benutzt, und biete als flache Bucht Rast- und Nahrungsmöglichkeiten. Der Uferweg befinde sich jedoch ausserhalb des Reservats und sehe keine neuen Zugänge zum Wasser vor. Mit der Benutzung des Uferwegs seien auch keine nach Art. 5 WZVV verbotenen Tätigkeiten verbunden. Die von Spaziergängern zu erwartenden Störungen seien nicht mit den bereits durch Motorboote bestehenden Beeinträchtigungen zu vergleichen, zumal Hunde gemäss Art. 15 Abs. 5 der Überbauungsvorschriften an der Leine zu führen seien.
Das Ufer sei bereits hart verbaut; es gebe keine eigentliche Ufervegetation wie Schilf- und Binsenbestände, Auenvegetation oder andere natürliche Pflanzengemeinschaften. In der südwestlichen Ecke der Parzelle der Beschwerdeführerin befinde sich sodann ein Bootshaus mit Terrasse, das bis zum Seeufer reiche. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass es sich beim betroffenen Uferabschnitt um einen besonders schützenswerten Lebensraum handle. Die Uferschutzplanung verstosse daher auch nicht gegen die Biotopschutzbestimmungen des NHG.

4.3. Das BAFU betont in seiner Vernehmlassung vor Bundesgericht, dass vor allem die Schilfbestände des Gwattlischenmooses als Brutplatz für Wasservögel wichtig seien. Im Bereich Hilterfingen sei dagegen vor allem die Wasserfläche als Rast- und Nahrungsplatz von Bedeutung, speziell im Winter. Dies erkläre, weshalb der Perimeter des Reservats hier am Ufer ende und nicht auch den Uferstreifen (als Brutplatz) umfasse.
Da es sich um ein verbautes Steilufer handle, könnten weder Menschen noch Tiere (ausser an den heute bereits bestehenden Stellen) ins Wasser steigen. Durch den Uferweg würden somit keine neuen Zugänge zum Wasser, d.h. zum eigentlichen Perimeter des Reservats geschaffen. Das Projekt sehe dennoch diverse Aufwertungs- und Kompensationsmassnahmen vor (Ruheplätze für Wasservögel, für Wasservögel überwindbare Knotenzäune, Leinenpflicht für Hunde). Damit könne eine Störung durch Menschen und Tiere weitgehend ausgeschlossen werden.
In anderen Wasser- und Zugvogelreservaten (z.B. Seebecken Genfersee) habe sich gezeigt, dass Wege, die entlang der hart verbauten Uferstrecken führen, keinen wesentlichen Einfluss auf die Vögel ausübten, die vor allem im Winter dort rasten und nach Nahrung suchen. Menschen und Hunde, sowie durch diese ausgehende Lärmemissionen, stellten eine relativ geringe Störung dar, wenn sich die Menschen auf den Wegen aufhielten und die Hunde an der Leine geführt würden. Motorboote, Badende und freilaufende Hunde seien - da für die Vögel ohne vorhersehbare Richtung sich bewegend - problematischer.
Die Störwirkung durch den Bau des Uferwegs (Lärm, Erschütterungen) könne durch die Wahl eines günstigen Bauzeitpunkts minimiert werden.

4.4. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, haben sich die Vorinstanzen und das BAFU nicht mit der Feststellung begnügt, dass die Anlage ausserhalb des Reservats errichtet wird, sondern haben die Auswirkungen des projektierten Uferwegs auf das angrenzende Schutzgebiet geprüft (vgl. BGE 115 Ib 311 E. 5e S. 322; 138 II 281 E. 4.3.1 S. 285 f.).
Die Beschwerdeführerin wirft dem BAFU vor, die Situation vom Schreibtisch aus beurteilt zu haben und beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Sie bestreitet jedoch die Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts nicht und legt nicht substanziiert dar, dass es sich im fraglichen Uferabschnitt, trotz der Verbauung des Ufers und der fehlenden Ufervegetation, um ein Brutgebiet für Wasservögel handeln würde. Unter diesen Umständen bedarf es keines Augenscheins; vielmehr durfte das BAFU die mögliche Störwirkung auf (vor allem im Winter) im Seebecken rastende Vögel aufgrund der Erfahrungen mit vergleichbaren Uferwegen (z.B. am Genfersee) beurteilen.
Nach dem Gesagten durfte das Verwaltungsgericht eine Verletzung von Art. 6 WZVV und der Biotopschutzbestimmungen des NHG verneinen, ohne weitere Abklärungen vornehmen zu müssen.

4.5. Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung von Art. 7 Abs. 6 S . 2 JSG, der zwingend die Einholung einer Stellungnahme des BAFU vorsehe, wenn - wie vorliegend - ein Schutzobjekt betroffen sei. Das BAFU sei im erstinstanzlichen Verfahren nicht angehört worden und habe im verwaltungsgerichtlichen Verfahren lediglich eine summarische Stellungnahme abgegeben. Die erstmals vor Bundesgericht eingeholte Vernehmlassung des BAFU könne diesen Mangel nicht heilen, weil das Bundesgericht nicht über dieselbe Kognition verfüge wie das Verwaltungsgericht.
Art. 7 Abs. 6 JSG lautet:
Bei der Planung und Ausführung von Bauten und Anlagen, die den Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel beeinträchtigen können, hört der Bund die Kantone an. Für Vorhaben, die Schutzgebiete von internationaler und nationaler Bedeutung beeinträchtigen, ist die Stellungnahme des Bundesamtes einzuholen.

Es erscheint fraglich, ob Satz 2 überhaupt auf kantonale Vorhaben anwendbar ist, oder sich (wie der Zusammenhang mit Satz 1 nahelegt) nur auf Bauten und Anlagen des Bundes bezieht (vgl. dazu CHRISTIAN KILCHHOFER/PETER PERREN, Rechtsfragen zum Vollzug des Jagdgesetzes, Bewilligungs- und Mitwirkungspraxis sowie Bundesaufgaben nach dem JSG, Gutachten, Bundesamt für Umwelt [Hrsg.], Bern 2013, Ziff. 3.7 S. 31 ff.). Nach der Praxis des BAFU ist eine Stellungnahme nach Art. 7 Abs. 6 Satz 2 JSG nur obligatorisch, wenn eine schwerwiegende Beeinträchtigung eines Schutzgebiets droht, entsprechend der Regelung in Art. 7 Abs. 2 NHG). Wie es sich damit verhält, kann vorliegend offen bleiben.
Das BAFU hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine Stellungnahme abgegeben. Damit wäre ein allfälliger Mangel des erstinstanzlichen Verfahrens geheilt worden, da das Verwaltungsgericht über eine umfassende Kognition verfügte. Eine summarische Stellungnahme genügt jedenfalls, wenn - wie hier - eine wesentliche Beeinträchtigung eines Schutzgebiets ausgeschlossen werden kann.

5.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Vorinstanzen hätten die Vorgaben des SFG zur Wegführung entgegen dem klaren Wortlaut des Gesetzes und damit willkürlich ausgelegt. Sie seien zu Unrecht davon ausgegangen, dass ein wesentlich weiter als 50 Meter vom Ufer entfernter Weg nicht "ufernah" sei und daher nicht bewilligt werden könnte. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht nicht geprüft, ob besondere Verhältnisse, wie eine wesentliche Kostenersparnis, eine rückwärtige Wegführung rechtfertigten. Es habe die diesbezüglichen Beweisanträge der Beschwerdeführerin unter Verletzung des rechtlichen Gehörs abgewiesen. Sie rügt in diesem Zusammenhang die fehlende Transparenz über die Erstellungskosten; dies komme einem finanziellen "Blindflug" des Gemeinwesens gleich und widerspreche dem Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV).

5.1. Die einschlägigen kantonalen Bestimmungen lauten:
Art. 4 SFG Besondere Anforderungen
1 [...]
2 Der Uferweg muss durchgehend sein und in der Regel unmittelbar dem Ufer entlang führen.
3 Wo besondere Verhältnisse, wie die Möglichkeit einer wesentlichen Kosteneinsparung, andere wichtige öffentliche Interessen oder überwiegende private Interessen es rechtfertigen, kann der Weg ufernah geführt werden.
4 Wo der Weg ufernah geführt wird, sind mit Stichwegen öffentliche Bereiche am Ufer zu erschliessen und bestehende Durchblicke auf das Wasser zu erhalten.
5 Auf einen ufernahen Weg nach Absatz 3 kann für Streckenabschnitte verzichtet werden, wenn eine attraktivere Wegführung möglich ist, wenn dies aus topographischen Gründen nötig ist oder wenn die Rücksichtnahme auf Natur und Landschaft es erfordert. Am Ende dieser Wegführung ist die Verbindung zu den Uferwegen nach den Absätzen 2 und 3 sicherzustellen.
6 [...]

Art. 2a SFV Definitionen
1 Als ufernah gilt ein Bereich von etwa 50 Metern vom Ufer.
2 [...].
3 Als wesentliche Kosteneinsparung gelten wenigstens 500 000 Franken pro Kilometer Uferweg. Auf kostspielige Kunstbauten und Steganlagen mit sehr hohen Unterhaltskosten, die ganze Uferpartien und Buchten beeinträchtigen, ist zu verzichten.
4 Als andere öffentliche Interessen gelten insbesondere diejenigen des Natur- oder Landschaftsschutzes oder der Gesetzgebung über die Fuss- und Wanderwege.
5 Überwiegende private Interessen können sich namentlich aus der Eigentumsgarantie oder der Wirtschaftsfreiheit ableiten.

5.2. Art. 4 SFG unterscheidet drei Arten der Wegführung: diejenige unmittelbar dem Ufer entlang (Abs. 2), die ufernahe Wegführung (Abs. 3 und 4) in einem Abstand von etwa 50 Meter vom Ufer (Art. 2a Abs. 1 SFV) und die weiter entfernte (nicht ufernahe bzw. uferferne) Wegführung (Abs. 5). Diese werden an unterschiedliche Voraussetzungen geknüpft:
Die unmittelbar am Ufer verlaufende Wegführung ist der Grundsatz. Davon darf zugunsten einer ufernahen Wegführung abgewichen werden, wenn besondere Verhältnisse i.S.v. Art. 4 Abs. 3 SFG vorliegen, zu denen insbesondere die Möglichkeit einer wesentlichen Kosteneinsparung gehört (i.S.v. Art. 2a Abs. 3 SFV). Eine uferferne Wegführung ist dagegen nur unter den Voraussetzungen gemäss Abs. 5 zulässig (Attraktivitätsgründe, Topographie, Rücksichtnahme auf Natur und Landschaft). Wesentliche Kosteneinsparungen genügen hierfür grundsätzlich nicht, um einer uferfernen Variante den Vorzug zu geben. Dagegen erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen, Kostenvorteile einer rückwärtigen Wegführung bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen, wenn diese (unabhängig von den Erstellungskosten) nach Art. 4 Abs. 5 SFG zulässig bzw. geboten ist.
Nicht in Art. 4 Abs. 5 SFG erwähnt, aber selbstverständlich zu beachten sind zudem die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für einen Eingriff in das Grundeigentum gemäss Art. 26 und 36 BV bzw. Art. 24 und 28 KV/BE (vgl. unten E. 6).

5.3. Es ist unstreitig, dass die von der Beschwerdeführerin favorisierte rückwärtige Wegführung (hinter den bestehenden Bauten Nrn. 117 und 111) über 100 m vom Ufer entfernt verläuft und damit den in Art. 2a Abs. 1 SFV definierten ufernahen Bereich (etwa 50 m) deutlich überschreitet. Das Verwaltungsgericht durfte deshalb davon ausgehen, dass es sich nicht um einen "ufernahen" Weg i.S.v. Art. 4 Abs. 3 SFG handelt. Zu prüfen waren daher die Voraussetzungen für eine uferferne Wegführung gemäss Art. 4 Abs. 5 SFG. Davon ging auch das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid aus (vgl. insbesondere E. 7.2 S. 3).
Es räumte ein, dass die rückwärtige Wegführung Durchblicke zwischen den Häusern aufs Wasser erlaube; der Augenschein habe aber eindeutig ergeben, dass diese Linienführung nicht attraktiver sei als diejenige unmittelbar am Ufer entlang. Dies wird von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert bestritten.
Diese macht vielmehr geltend, dass die rückwärtige Wegführung zum Schutz des Wasser- und Zugvogelreservats erforderlich sei, d.h. zur Rücksichtnahme auf die Natur i.S.v. Art. 4 Abs. 5 SFG. Nach dem oben (E. 4) Gesagten ist jedoch keine Beeinträchtigung des Schutzgebiets zu befürchten. Unter diesen Umständen sprechen Gründe des Naturschutzes nicht gegen die projektierte Wegführung unmittelbar am Ufer bzw. im ufernahen Bereich (bei den Boots- und Sommerhäusern).

5.4. Nach den vorstehenden Ausführungen durfte das Verwaltungsgericht davon ausgehen, dass die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene rückwärtige Wegführung weder ufernah (i.S.v. Art. 4 Abs. 3 SFG) sei, noch die Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 5 SFG erfülle. Unter diesen Umständen durfte es die Variante als nicht gesetzeskonform ausschliessen, ohne prüfen zu müssen, ob sie zu erheblichen Kosteneinsparungen führen würde. Es war daher auch nicht verpflichtet, die Kostenschätzung des Regierungsrats (vgl. Erläuterungsbericht Ziff. 5.7 S. 22 und Anhänge) zu prüfen und den diesbezüglichen Beweisanträgen der Beschwerdeführerin statt zu geben, weil dies keinen Einfluss auf die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der streitigen Wegführung gehabt hätte.

6.
Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, die bewilligte Wegführung stelle einen unverhältnismässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie dar.

6.1. Sie macht geltend, der Eingriff wiege schwer, weil die Parzelle durch den Weg in zwei Teile getrennt werde. Dadurch seien die Boots- und Sommerhäuser nicht mehr leicht erreichbar. Es sei zudem unklar, wie sie vom Uferweg abgeschirmt werden könnten: Der geplante Knotengitterzaun von 1 m Höhe könne leicht überstiegen werden; es seien daher Sachbeschädigungen zu befürchten. Durch den Uferweg gehe die Privatsphäre verloren. Der zugelassene Sichtschutz von 1.8 m Höhe laufe den Anliegen eines Uferweges entgegen, verletze Art. 79 ff . des Einführungsgesetzes zum ZGB vom 28. Mai 1911 (EG ZGB; BSG 211.1) und würde den Anwohnern die Sicht auf den See versperren.
Ihres Erachtens müsste der Weg hinter der Wohnliegenschaft geführt werden. Diese Variante greife am wenigstens in das Eigentum der Beschwerdeführerin ein, schone das Wasser- und Zugvogelreservat und sei wesentlich kostengünstiger. Bei der gebotenen Interessenabwägung sei zudem zu berücksichtigen, dass der Zugang zum Gewässer auf dem Gemeindegebiet von Hilterfingen bereits weitestgehend gewährleistet sei. Unter diesen Umständen sei keine zusätzliche Wegführung direkt am Thunersee vorzusehen.

6.2. Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass der Weg in beträchtlicher Distanz zum Wohnhaus (Gebäude Nr. 117) verlaufe. Zwar sei das Grundstück der Beschwerdeführerin vom Uferweg aus einsehbar; durch eine geeignete Bepflanzung könne dies jedoch auf ein Minimum reduziert werden.
Überdies verbleibe der Beschwerdeführerin ein relativ grosser Grundstücksteil, der immer noch über einen direkten Seezugang verfüge. Im Bereich der Boots- und Sommerhäuser könne ein bis zu 1.8 m hoher Sichtschutz angebracht werden, womit die Privatsphäre weitgehend gewahrt werde. Zwei Tore gewährleisteten, dass diese vom restlichen Grundstück aus erreichbar blieben. Zwar würden durch den Uferweg möglicherweise Anpassungen der Gartenanlage nötig (Sitzplatz, Gartendusche und -beleuchtung, Motor zum Öffnen des Hafengitters). Dies führe jedoch nicht zur Unbenutzbarkeit der entsprechenden Grundstücksteile, weshalb die Beeinträchtigung nicht als unzumutbar bezeichnet werden könne. Sollte es zu Störungen durch Benützer des Uferwegs kommen, werde es Sache der Gemeinde sein, die nötigen Massnahmen zu treffen. Allein die abstrakte Möglichkeit solcher Belästigungen spreche nicht gegen den Uferweg.

6.3. Diese Erwägungen sind aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.
Das öffentliche Interesse an der Erstellung des Uferwegs ist gesetzlich ausgewiesen (Art. 1 ff. SFG) und entspricht dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG, den öffentlichen Zugang und die Begehung von See- und Flussufern zu erleichtern. Es ist daher als erheblich einzustufen.
Die von den Beschwerdeführern vorgeschlagene alternative Wegführung verläuft in grosser Entfernung zum See und ist daher nicht in gleicher Weise geeignet, den gesetzlichen Zweck der Zugänglichkeit des Seeufers zu erfüllen (oben E. 5.3). Die uferferne Wegführung ist auch aus Gründen des Naturschutzes nicht geboten (oben E. 4).
Die angefochtene Uferschutzplanung trägt dem Schutz der Privatsphäre Rechnung, indem im Bereich des Boots- und Sommerhauses ein erhöhter Sichtschutz (1.8 m statt 1.4 m seeseitig des Uferwegs) zulässig ist. Dieser beeinträchtigt die Seesicht (vom Uferweg aus) lediglich auf einem kurzen Abschnitt (rund 10 m), im Bereich der bestehenden Baute Nr. 119, und stellt deshalb die Attraktivität der projektierten Wegführung nicht in Frage. Die Beschwerdeführerin legt nicht genügend dar, inwiefern dies nachbarrechtliche Bestimmungen verletzt. Da sich auf der dem Weg gegenüberliegenden Seite ein Waldgebiet befindet, ist keine Beeinträchtigung der Seesicht von Anwohnern ersichtlich.
Erhebliche Störungen oder Sachbeschädigungen durch Spaziergänger können zwar nicht vollständig ausgeschlossen werden. Sollten diese vorkommen, wäre die Gemeinde verpflichtet, dagegen einzuschreiten, und notfalls zusätzliche Schutzvorkehrungen anzuordnen (vgl. dazu auch Urteil 1C 634/2013 vom 10. März 2014 E. 2.4.3).
Unter diesen Umständen überwiegt das öffentliche Interesse an der Zugänglichmachung des Ufers.

7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (Art. 66 BGG) und muss den Beschwerdegegner B.________ für das bundesgerichtliche Verfahren entschädigen (Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführerin hat B.________ für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Regierungsrat des Kantons Bern, der Einwohnergemeinde Hilterfingen, C.________ und D.________, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern sowie dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 1. Mai 2014
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 91 Décisions partielles - Le recours est recevable contre toute décision:
^a	qui statue sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause;
^b	qui met fin à la procédure à l'égard d'une partie des consorts.

SR 831.432.1 Ordonnance du 22 juin 1998 sur le «fonds de garantie LPP» (OFG) OFG Art. 20 - 1 Les demandes de prestations à l'égard du fonds de garantie doivent être adressées à la direction du fonds de garantie dans la forme prescrite par la direction.
¹	Les demandes de prestations à l'égard du fonds de garantie doivent être adressées à la direction du fonds de garantie dans la forme prescrite par la direction.
²	Le demandeur est tenu de remettre à la direction du fonds de garantie tous les documents nécessaires à l'examen de la demande et de lui fournir les renseignements souhaités.
³	La direction du fonds de garantie examine si les conditions légales ouvrant un droit aux prestations sont remplies et, à la demande de l'institution de prévoyance, rend une décision écrite.

SR 831.432.1 Ordonnance du 22 juin 1998 sur le «fonds de garantie LPP» (OFG) OFG Art. 20 - 1 Les demandes de prestations à l'égard du fonds de garantie doivent être adressées à la direction du fonds de garantie dans la forme prescrite par la direction.
¹	Les demandes de prestations à l'égard du fonds de garantie doivent être adressées à la direction du fonds de garantie dans la forme prescrite par la direction.
²	Le demandeur est tenu de remettre à la direction du fonds de garantie tous les documents nécessaires à l'examen de la demande et de lui fournir les renseignements souhaités.
³	La direction du fonds de garantie examine si les conditions légales ouvrant un droit aux prestations sont remplies et, à la demande de l'institution de prévoyance, rend une décision écrite.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.
¹	La propriété est garantie.
²	Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.

SR 831.432.1 Ordonnance du 22 juin 1998 sur le «fonds de garantie LPP» (OFG) OFG Art. 20 - 1 Les demandes de prestations à l'égard du fonds de garantie doivent être adressées à la direction du fonds de garantie dans la forme prescrite par la direction.
¹	Les demandes de prestations à l'égard du fonds de garantie doivent être adressées à la direction du fonds de garantie dans la forme prescrite par la direction.
²	Le demandeur est tenu de remettre à la direction du fonds de garantie tous les documents nécessaires à l'examen de la demande et de lui fournir les renseignements souhaités.
³	La direction du fonds de garantie examine si les conditions légales ouvrant un droit aux prestations sont remplies et, à la demande de l'institution de prévoyance, rend une décision écrite.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 111 Unité de la procédure - 1 La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
¹	La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
²	Si une autorité fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le demande, participer à la procédure devant celles-ci.
³	L'autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral doit pouvoir examiner au moins les griefs visés aux art. 95 à 98. ...104

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 18 - 1 La disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture.
¹	La disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture.
^1bis	Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.56
^1ter	Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat.57
²	Dans la lutte contre les ravageurs, notamment dans la lutte au moyen de substances toxiques, il faut éviter de mettre en danger des espèces animales et végétales dignes de protection.
³	La Confédération peut favoriser la réacclimatation en des lieux appropriés d'espèces ne vivant plus à l'état sauvage en Suisse ou menacées d'extinction.
⁴	La législation fédérale sur la chasse et la protection des oiseaux ainsi que sur la pêche est réservée.

SR 922.32 Ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM) OROEM Art. 6 Protection des biotopes - 1 Dans l'accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons veillent à assurer la prise en compte de la protection visée par les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs. Dans le cas particulier où d'autres intérêts sont en jeu, la décision sera prise sur la base d'une appréciation de tous les intérêts.
¹	Dans l'accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons veillent à assurer la prise en compte de la protection visée par les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs. Dans le cas particulier où d'autres intérêts sont en jeu, la décision sera prise sur la base d'une appréciation de tous les intérêts.
^1bis	Lorsque des autorités fédérales autres que l'OFEV sont compétentes pour l'exécution, la collaboration de ce dernier est régie par les art. 62a et 62b de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration21.22
²	Les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs doivent être prises en considération lors de l'élaboration de plans directeurs et de plans d'affectation.
³	D'autres dispositions, d'une plus grande portée ou d'une autre teneur, visant la protection des biotopes selon l'art. 2, al. 2, de la présente ordonnance ou conformément aux art. 18 ss de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage23, sont réservées.24

SR 922.32 Ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM) OROEM Art. 2 Définition - 1 Sont définis comme réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale les objets énumérés dans l'annexe 1.
¹	Sont définis comme réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale les objets énumérés dans l'annexe 1.
²	L'inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (Inventaire) comprend pour chaque zone protégée:
^a	une représentation cartographique du périmètre et une description de la zone;
^b	le but visé par la protection;
^c	des dispositions particulières ainsi que la durée de validité de ces dispositions (art. 5 et 6);
^d	eventuellement un périmètre à l'extérieur de la zone protégée, dans lequel les dommages causés par la faune sauvage sont indemnisés.
³	L'inventaire fait partie intégrante de la présente ordonnance; il n'est pas publié (art. 5 de la loi du 18 juin 2004 sur les publications officielles5) dans le Recueil officiel du droit fédéral (RO), mais paraît exclusivement sous forme électronique sur le site Internet de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV)6.7

SR 451.1 Ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN) OPN Art. 14 Protection des biotopes - 1 La protection des biotopes doit assurer, notamment de concert avec la compensation écologique (art. 15) et les dispositions relatives à la protection des espèces (art. 20), la survie de la flore et de la faune sauvage indigènes.
¹	La protection des biotopes doit assurer, notamment de concert avec la compensation écologique (art. 15) et les dispositions relatives à la protection des espèces (art. 20), la survie de la flore et de la faune sauvage indigènes.
²	La protection des biotopes est notamment assurée par:
^a	des mesures visant à sauvegarder et, si nécessaire, à reconstituer leurs particularités et leur diversité biologique;
^b	un entretien, des soins et une surveillance assurant à long terme l'objectif de la protection;
^c	des mesures d'aménagement permettant d'atteindre l'objectif visé par la protection, de réparer les dégâts existants et d'éviter des dégâts futurs;
^d	la délimitation de zones tampon suffisantes du point de vue écologique;
^e	l'élaboration de données scientifiques de base.
³	Les biotopes sont désignés comme étant dignes de protection sur la base:
^a	de la liste des milieux naturels dignes de protection figurant à l'annexe 1, caractérisés notamment par des espèces indicatrices;
^b	des espèces de la flore et de la faune protégées en vertu de l'art. 20;
^c	des poissons et écrevisses menacés, conformément à la législation sur la pêche;
^d	des espèces végétales et animales rares et menacées, énumérées dans les Listes rouges publiées ou reconnues par l'OFEV;
^e	d'autres critères, tels que les exigences des espèces migratrices ou la connexion des sites fréquentés par les espèces.
⁴	Les cantons peuvent adapter les listes aux spécificités régionales selon l'al. 3, let. a à d.
⁵	Les cantons prévoient une procédure de constatation appropriée pour prévenir toute détérioration de biotopes dignes de protection et toute violation des dispositions de protection des espèces figurant à l'art. 20.
⁶	Une atteinte d'ordre technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection ne peut être autorisée que si elle s'impose à l'endroit prévu et qu'elle correspond à un intérêt prépondérant. Pour l'évaluation du biotope lors de la pesée des intérêts, outre le fait qu'il soit digne de protection selon l'al. 3, les caractéristiques suivantes sont notamment déterminantes:
^a	son importance pour les espèces végétales et animales protégées, menacées et rares;
^b	son rôle dans l'équilibre naturel;
^c	son importance pour la connexion des biotopes entre eux;
^d	sa particularité ou son caractère typique.
⁷	L'auteur ou le responsable d'une atteinte doit être tenu de prendre des mesures optimales pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat du biotope.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 21 - 1 La végétation des rives (roselières et jonchères, végétation alluviale et autres formations végétales naturelles riveraines) ne doit pas être essartée ni recouverte ou détruite d'une autre manière.
¹	La végétation des rives (roselières et jonchères, végétation alluviale et autres formations végétales naturelles riveraines) ne doit pas être essartée ni recouverte ou détruite d'une autre manière.
²	Dans la mesure du possible, les cantons veillent à ce que les rives soient couvertes d'une végétation suffisante ou du moins à ce que soient réalisées les conditions nécessaires à son développement.68

SR 922.32 Ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM) OROEM Art. 5 Protection des espèces - 1 Les dispositions ci-après s'appliquent d'une manière générale aux réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs:
¹	Les dispositions ci-après s'appliquent d'une manière générale aux réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs:
^a	la chasse est interdite;
^b	les animaux ne doivent pas être dérangés, traqués ni attirés hors de la zone;
^bbis	l'affouragement des animaux sauvages et l'installation de saunières sont interdits. Les cantons peuvent autoriser des exceptions dans les zones habitées;
^c	les chiens doivent être tenus en laisse; font exception les chiens utilitaires dans l'agriculture;
^d	il est interdit d'y porter ou d'y conserver des armes et des pièges. Les cantons peuvent accorder des dérogations aux personnes habitant à l'intérieur de la zone. Les personnes autorisées à chasser ou qui sont astreintes au service militaire ont le droit, respectivement pendant la chasse ou pour remplir leurs obligations militaires (service, tir et inspection obligatoires), de traverser la zone munies d'armes non chargées en empruntant des chemins et des routes;
^e	les exercices militaires avec de la munition pour tir réel ou à blanc ainsi que le décollage et l'atterrissage d'aéronefs militaires à des fins d'instruction et d'entraînement sont interdits; l'utilisation de places de tir et d'installations militaires particulières selon des dispositions contractuelles ainsi qu'une réglementation différente pour les aéronefs militaires définie par les Forces aériennes en accord avec l'OFEV14 sont réservées;
^f	le décollage et l'atterrissage d'aéronefs civils avec occupants sont interdits sauf dans le cadre de l'exploitation des aérodromes déjà existants ainsi que sous réserve des dispositions figurant aux art. 19, al. 3, let. a, et 28, al. 1, de l'ordonnance du 14 mai 2014 sur les atterrissages en campagne16;
^fbis	la circulation d'aéronefs civils sans occupants est interdite; les opérations policières et les opérations de sauvetage de personnes sont réservées; les cantons peuvent autoriser d'autres exceptions pour:
^fbis1	la recherche scientifique,
^fbis2	les programmes de surveillance des populations animales et des biotopes,
^fbis3	les inspections d'infrastructures,
^fbis4	la prise de photographies et le tournage de films dans le cadre de manifestions autorisées en vertu de l'al. 2, ainsi que la prise de photographies et le tournage de films d'intérêt public,
^fbis5	le sauvetage de faons;
^g	l'utilisation de planches à voile tirées par des cerfs-volants ou d'engins du même type et la circulation de modèles réduits d'engins flottants sont interdites;
^h	les cantons peuvent autoriser des mesures particulières de développement et de protection des peuplements de poissons (mesures de gestion halieutique) pour autant qu'elles ne compromettent pas l'objectif visé par les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs.
²	L'organisation de réunions sportives et autres manifestations collectives n'est admise que si elle ne peut compromettre le but visé par la protection. Les organisateurs ont besoin d'une autorisation cantonale.
³	Sont réservées les dispositions particulières prévues par l'art. 2, al. 2, ainsi que les mesures prévues par les art. 8 à 10 et 12.20

SR 922.0 Loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (Loi sur la chasse, LChP) - Loi sur la chasse LChP Art. 7 Protection des espèces - 1 Tous les animaux visés à l'art. 2 qui n'appartiennent pas à une espèce pouvant être chassée, sont protégés (espèces protégées).
¹	Tous les animaux visés à l'art. 2 qui n'appartiennent pas à une espèce pouvant être chassée, sont protégés (espèces protégées).
²	et 3 ...6
⁴	Les cantons assurent une protection suffisante des mammifères et des oiseaux sauvages contre les dérangements.
⁵	Ils règlent en particulier la protection des jeunes animaux et de leurs mères en période de chasse, ainsi que celle des oiseaux adultes pendant la couvaison.
⁶	Lors de l'élaboration et de la réalisation de projets qui peuvent compromettre la protection des mammifères et des oiseaux sauvages, la Confédération prend l'avis des cantons. Lorsque les projets affectent des zones protégées d'importance internationale et nationale, il y a lieu de demander le préavis de l'Office fédéral de l'environnement (Office fédéral)7.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
¹	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
²	Le paysage doit être préservé. Il convient notamment:
^a	de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement;
^b	de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage;
^c	de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci;
^d	de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement;
^e	de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions.
³	Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment:
^a	de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics;
^abis	de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat;
^b	de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations;
^c	de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;
^d	d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;
^e	de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres.
⁴	Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment:
^a	de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci;
^b	de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics;
^c	d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 7 - 1 Si l'accomplissement d'une tâche de la Confédération incombe à la Confédération, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), l'Office fédéral de la culture ou l'Office fédéral des routes, selon le domaine de compétence, détermine s'il est nécessaire qu'une expertise soit établie par la commission visée à l'art. 25, al. 1. Si le canton est compétent, c'est le service cantonal visé à l'art. 25, al. 2, qui détermine la nécessité d'une expertise.23
¹	Si l'accomplissement d'une tâche de la Confédération incombe à la Confédération, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), l'Office fédéral de la culture ou l'Office fédéral des routes, selon le domaine de compétence, détermine s'il est nécessaire qu'une expertise soit établie par la commission visée à l'art. 25, al. 1. Si le canton est compétent, c'est le service cantonal visé à l'art. 25, al. 2, qui détermine la nécessité d'une expertise.23
²	Si l'accomplissement de la tâche de la Confédération peut altérer sensiblement un objet inscrit dans un inventaire fédéral en vertu de l'art. 5 ou soulève des questions de fond, la commission établit une expertise à l'intention de l'autorité de décision. Cette expertise indique si l'objet doit être conservé intact ou de quelle manière il doit être ménagé.
³	L'expertise constitue une des bases dont dispose l'autorité de décision pour procéder à la pesée de tous les intérêts en présence.24

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
¹	Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
²	Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
³	Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
⁴	L'essence des droits fondamentaux est inviolable.

SR 131.212 Constitution du canton de Berne, du 6 juin 1993 (ConstC) ConstC Art. 24 - 1 La propriété est garantie et, en tant qu'institution, intangible.
¹	La propriété est garantie et, en tant qu'institution, intangible.
²	Une indemnité pleine et entière est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété équivalant à une expropriation.
³	Le canton et les communes créent des conditions propices à une large répartition de la propriété foncière privée, en particulier afin que celle-ci soit utilisée par la personne qui la détient.

SR 131.212 Constitution du canton de Berne, du 6 juin 1993 (ConstC) ConstC Art. 28 - 1 Toute restriction d'un droit fondamental nécessite une base dans la loi. Le contenu, le but et l'étendue des restrictions seront déterminés avec suffisamment de précision. Est réservé le cas d'un danger grave, imminent et manifeste, en particulier lorsque sont en cause la vie et la santé d'êtres humains, l'exercice des droits démocratiques ou un dommage irréparable pour l'environnement.
¹	Toute restriction d'un droit fondamental nécessite une base dans la loi. Le contenu, le but et l'étendue des restrictions seront déterminés avec suffisamment de précision. Est réservé le cas d'un danger grave, imminent et manifeste, en particulier lorsque sont en cause la vie et la santé d'êtres humains, l'exercice des droits démocratiques ou un dommage irréparable pour l'environnement.
²	Un droit fondamental ne peut être restreint que si la protection d'un intérêt public prépondérant ou d'un droit fondamental d'autrui le justifie.
³	Toute restriction doit être proportionnée au but poursuivi.
⁴	L'essence des droits fondamentaux est intangible. Elle se compose notamment des garanties que la présente Constitution déclare intangibles ou dont elle interdit de manière absolue toute restriction.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.