C-1555/2008 - 2009-09-01 - Bürgerrecht und Ausländerrecht - Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung (Art. 13 Bst. f aBVO)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung III
C-1555/2008
{T 0/2}}

Urteil vom 1. September 2009

Besetzung
Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz), Richter Andreas Trommer, Richter Bernard Vaudan,
Gerichtsschreiberin Susanne Stockmeyer.

Parteien
A._______,
vertreten durch Verein Berner Beratungsstelle für Sans-Papiers, Schwarztorstrasse 124, 3007 Bern,
Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Gegenstand
Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung (Art. 13 Bst. f

BVO).

Sachverhalt:

A.
A._______, (nachfolgend Beschwerdeführerin), geb. [...], ist brasilianische Staatsangehörige und reiste 1996 in die Schweiz ein. Ohne über die entsprechende Bewilligung zu verfügen, wohnte sie in den darauffolgenden Jahren bei ihrer Schwester im Kanton Bern und übte verschiedene Erwerbstätigkeiten (Kinderbetreuerin, Putzfrau etc.) aus. Am 21. April 2005 wurde ihr Sohn B._______ in Genf geboren.

B.
Am 4. Dezember 2006 liess die Beschwerdeführerin vom Verein Berner Beratungsstelle für Sans-Papiers beim Migrationsdienst des Kantons Bern (nachfolgend Migrationsdienst) ein anonymisiertes Gesuch um Überprüfung eines Härtefalls einreichen. In der Folge leitete der Migrationsdienst das Gesuch am 13. Dezember 2006 an die Eidgenössische Ausländerkommission, Arbeitsgruppe Sans Papiers, mit der Bitte weiter, diesbezüglich Stellung zu nehmen.

C.
In einer schriftlichen Stellungnahme vom 11. April 2007 führte die Arbeitsgruppe Sans Papiers aus, die gemäss einem Rundschreiben der Vorinstanz erforderlichen Kriterien zur Bejahung eines persönlichen Härtefalls im Sinne von Art. 13 Bst. f

der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO, AS 1986 1791) seien weitgehend erfüllt. Dies betreffe insbesondere die Kriterien "Dauer der Anwesenheit, klagloses Verhalten und guter Leumund, soziale Integration sowie Integration im Arbeitsmarkt, unabhängige finanzielle Situation, Bindung zum Heimatland weitgehend abgebrochen, keine bisherigen Verfahren".

D.
Nach Erhalt der positiven Einschätzung reichte der Verein Berner Beratungsstelle für Sans-Papiers beim Migrationsdienst ein Härtefallgesuch zugunsten der Beschwerdeführerin ein (Posteingang: 8. Juni 2007). Zugleich wurde ihre Identität offengelegt. Dem Gesuch beigelegt war unter anderem ein Unterstützungsschreiben vom 11. Mai 2007, welches von fünf Nationalrätinnen bzw. -räten verfasst worden war.

E.
Nachdem der Migrationsdienst die Akten der Vorinstanz zum Entscheid über die Unterstellungsfrage gemäss Art. 13 Bst. f

BVO unterbreitet hatte, räumte diese der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör zur beabsichtigten Abweisung des Gesuchs ein.

F.
Von der Gelegenheit zur Stellungnahme machte die Beschwerdeführerin innert Frist Gebrauch. Sie führte unter anderem aus, dass sie seit mittlerweile zwölf Jahren in der Schweiz lebe. Seit der Geburt ihres Sohnes sorge sie fürsorglich für ihn. Er wachse mit der Familie ihrer Schwester in einer Grossfamilie auf. Würde man diese auseinanderreissen, bedeute dies für alle eine grosse persönliche Härte. Die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung würde überdies sehr wohl mit schwerwiegenden Konsequenzen verbunden sein: Sie sei in Brasilien als ältere und alleinerziehende Frau, welche nicht auf die Unterstützung durch ihre dort lebenden Familienangehörigen zurückgreifen könnte, einem grossen Armutsrisiko ausgesetzt.

G.
Mit Verfügung vom 5. Februar 2008 lehnte die Vorinstanz die beantragte Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung ab und verweigerte die Zustimmung zur Aufenthaltsregelung. Sie führte in ihrer Begründung aus, die Formulierung von Art. 13 Bst. f

BVO weise deutlich darauf hin, dass die Bestimmung Ausnahmecharakter habe und daher die Voraussetzungen für eine Anerkennung als Härtefall grundsätzlich restriktiv zu handhaben seien. Die lange Dauer der Anwesenheit in der Schweiz, die gute soziale und berufliche Integration und das klaglose Verhalten der Ausländerin seien - für sich allein betrachtet - keine Kriterien für das Zugeständnis eines Härtefalls. Insbesondere könnten rechtswidrige Aufenthalte nicht in gleicher Weise berücksichtigt werden wie legale Anwesenheiten. Die Beschwerdeführerin sei im Alter von 30 Jahren in die Schweiz eingereist und habe sich seit dieser Zeit weder in beruflicher noch in sozialer Hinsicht überdurchschnittlich in die schweizerischen Verhältnisse integriert. Ihr Sohn sei zudem noch klein und anpassungsfähig, weshalb eine Rückkehr auch für ihn keine Entwurzelung darstellen würde. Von den im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Situation Brasiliens geltend gemachten Gründen seien zudem alle brasilianischen Staatsangehörigen betroffen. Bei der Wiedereingliederung in Brasilien könnte die Beschwerdeführerin im Übrigen von ihren dort lebenden Familienangehörigen unterstützt werden.

H.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 7. März 2008 an das Bundesverwaltungsgericht beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung. Überdies sei die Vorinstanz anzuweisen, der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zuzustimmen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht stellt sie ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verzicht auf einen Kostenvorschuss. Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen vor, dass sie seit 1996 in der Schweiz lebe und gut integriert sei. Ihr Verhalten sei - abgesehen von einem kleinen Zwischenfall - immer tadellos gewesen. Auch sei ihre finanzielle Unabhängigkeit gewährleistet. Ihr Sohn kenne nur die Schweiz und habe keine Bindung zu Brasilien. Eine Rückkehr nach Brasilien wäre für sie mit enormen Integrationsschwierigkeiten verbunden. Vor diesem Hintergrund habe die Arbeitsgruppe Sans-Papiers entschieden, die Kriterien für eine Aufenthaltsbewilligung seien erfüllt. Auch würden unzureichende Gesuche vom Kanton gar nicht an die Vorinstanz weitergeleitet werden.

I.
Das Bundesverwaltungsgericht verzichtete mit Zwischenverfügung vom 19. März 2008 einstweilen auf die Erhebung eines Kostenvorschusses. Die Beurteilung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege wurde auf einen späteren Zeitpunkt angesetzt.

J.
In ihrer Vernehmlassung vom 17. April 2008 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde.

K.
Mit Replik vom 21. Mai 2008 hält die Beschwerdeführerin an ihrer Beschwerde sowie deren Begründung fest.

L.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021), welche von einer der in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Dazu zählt auch die Vorinstanz, die mit der verweigerten Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung eine Verfügung im erwähnten Sinne und daher ein zulässiges Anfechtungsobjekt erlassen hat. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet endgültig (Art. 83 lit. c Ziff. 5 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, anwendbar mutatis mutandis für die Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung [BGG, SR 173.110]).

1.2 Laut Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt.

1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung zur Beschwerde legitimiert; auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen einzutreten (Art. 48 ff . VwVG).

2.
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann grundsätzlich nur sein, was Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 404). Im vorliegenden Fall geht es dabei - als Voraussetzung der Bewilligungserteilung durch den Kanton - primär um die Prüfung der Unterstellungsfrage (Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung). Darauf hat sich das vorliegende Verfahren zu beschränken (BGE 123 II 125 E. 2 S. 127, BGE 119 Ib 33 E. 1a S. 35 und BGE 116 Ib 362 E. 1 S. 364).

3.
Mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) am 1. Januar 2008 wurde das ehemalige Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, BS 1 121) abgelöst (vgl. Art. 125 AuG i.V.m. Ziff. I des Anhangs 2 zum AuG) und damit auch gewisse Ausführungsverordnungen wie die BVO (vgl. Art. 91 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 [VZAE, SR 142.201]). Auf Verfahren, die vor diesem Zeitpunkt eingeleitet wurden, bleibt das bisherige Recht anwendbar (vgl. Art. 126 Abs. 1 AuG sowie BVGE 2008/1, E. 2). Das Gesuch, auf welches sich die angefochtene Verfügung bezieht, wurde vor dem Inkrafttreten des AuG gestellt. Für die materielle Beurteilung der vorliegenden Beschwerde ist daher auf die altrechtlichen Regelungen, insbesondere auf die Bestimmungen der BVO abzustellen.

Mit diesen Ausführungen wird auch der Verweis der Beschwerdeführerin auf Art. 14 Abs. 2 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) unbehelflich. Ob die angerufene Bestimmung - wie vorgebracht - den Kantonen ein erheblichen Ermessenspielraum einräumt und die Beurteilungskompetenz der Vorinstanz einschränkt, kann vorliegend offen gelassen werden. Die Kompetenz zur Prüfung der Voraussetzungen für eine Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung im Sinne des hier anzuwendenden Art. 13 Bst. f

BVO steht ausschliesslich der Vorinstanz bzw. im Rahmen des Devolutiveffekts dem Bundesverwaltungsgericht zu (Art. 52 Bst. a BVO i.V.m. Art. 54 VwVG; BVGE 2007/16 E. 4.3 S. 195 [mit Hinweisen]). Die Bundesbehörden sind damit in casu weder an die Einschätzung des Kantons noch an die sonstiger Kommissionen gebunden. Vor diesem Hintergrund kann entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht davon ausgegangen werden, die Vorinstanz habe ihr Ermessen überschritten.

4.
4.1 Der Bundesrat hat verschiedene Begrenzungsmassnahmen vorgesehen, um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Bestand der schweizerischen und dem der ausländischen Wohnbevölkerung zu wahren, günstige Rahmenbedingungen für die Eingliederung der hier wohnenden und arbeitenden Ausländerinnen und Ausländer zu schaffen, die Arbeitsmarktstruktur zu verbessern und eine möglichst ausgeglichene Beschäftigung zu sichern (Art. 1 BVO [vgl. neu Art. 3 AuG]). Zu diesem Zweck legte der Bundesrat nach Art. 12 BVO (bzw. neu Art. 20 AuG i.V.m. Art. 19 und 20 VZAE sowie deren Anhängen 1 und 2) Höchstzahlen für ausländische Personen fest, die auf Bund und Kantone aufgeteilt werden. Von diesen Höchstzahlen ausgenommen sind ausländische Personen u.a. dann, wenn ein schwerwiegender persönlicher Härtefall oder staatspolitische Gründe vorliegen (Art. 13 Bst. f

BVO [vgl. neu Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG]).

Ausnahmen von der zahlenmässigen Begrenzung nach Art. 13 Bst. f

BVO (bzw. neu Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen nach Art. 30 Abs. 1 Bst. b AuG) fallen in die Zuständigkeit des BFM und nicht in diejenige der Kantone (Art. 18 Abs. 4 ANAG i.V.m. Art. 52 Bst. a BVO [bzw. neu Art. 40 Abs. 1 und Art. 99 AuG i.V.m. Art. 85 VZAE sowie Ziff. 1.3.2 der BFM-Weisungen zum Ausländerbereich]). Die Vorinstanz und mithin auch das Bundesverwaltungsgericht sind daher - wie bereits ausgeführt - nicht an die Einschätzung der kantonalen Behörde gebunden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-196/2006 vom 26. Oktober 2007 [BVGE 2007/45], nicht publizierte E. 3).

4.2 Art. 13 Bst. f

BVO hat zum Ziel, jenen Ausländerinnen und Ausländern die Anwesenheit in der Schweiz zu erleichtern, die grundsätzlich den Begrenzungsmassnahmen unterstehen würden, bei denen sich diese Zulassungsregelung jedoch aufgrund besonderer Umstände als schwerwiegende Härte auswirken würde. Aus der Formulierung von Art. 13 Bst. f

BVO ergibt sich, dass dieser Bestimmung Ausnahmecharakter zukommt und dass die Voraussetzungen zur Anerkennung eines Härtefalles restriktiv zu handhaben sind. Die betroffene Person muss sich in einer persönlichen Notlage befinden.

Dies bedeutet praxisgemäss, dass ihre Lebens- und Existenzbe-dingungen, gemessen am durchschnittlichen Schicksal von ausländischen Personen, in gesteigertem Mass in Frage gestellt sein müssen bzw. die Verweigerung einer Ausnahme von den Höchstzahlen für sie mit schweren Nachteilen verbunden wäre. Bei der Beurteilung eines Härtefalles müssen sämtliche Umstände des jeweiligen Einzelfalls berücksichtigt werden. Die Anerkennung als Härtefall setzt nicht zwingend voraus, dass die Anwesenheit in der Schweiz das einzige Mittel zur Verhinderung einer persönlichen Notlage darstellt. Auf der anderen Seite reichen eine lang dauernde Anwesenheit und eine fortgeschrittene soziale und berufliche Integration sowie ein klagloses Verhalten für sich alleine nicht aus, um einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall zu begründen. Vielmehr wird vorausgesetzt, dass die ausländische Person so enge Beziehungen zur Schweiz unterhält, dass von ihr nicht verlangt werden kann, in einem anderen Land, insbesondere in ihrem Heimatstaat zu leben. Berufliche, freundschaftliche und nachbarschaftliche Beziehungen, welche die betroffene Person während ihres Aufenthaltes in der Schweiz knüpfen konnte, genügen normalerweise nicht für eine Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung (vgl. insbesondere BGE 130 II 39 E. 3 S. 41 f. und BVGE 2007/45 E. 4.2, je mit Hinweisen).

Bei Härtefallgesuchen von Familien darf schliesslich die Situation der einzelnen Mitglieder nicht isoliert, sondern muss im familiären Kontext betrachtet werden. Das Schicksal der Familie stellt eine Einheit dar, und es wäre schwierig, das Vorliegen eines Härtefalles beispielsweise einzig für die Eltern oder nur für die Kinder anzunehmen (BVGE 2007/16 E. 5.3 S. 19).

5.
5.1 Die 1966 in Brasilien geborene Beschwerdeführerin reiste im Jahr 1996 in die Schweiz zu ihrer Schwester, welche mit einem Schweizer Bürger verheiratet ist und mittlerweile selbst das Schweizer Bürgerrecht erworben hat. Seit dieser Zeit lebt sie - mit Ausnahme von zwei Unterbrüchen in den Jahren 1998 und 2001, in denen sie zwecks medizinischer Behandlung in ihr Heimatland zurückkehrte - illegal in der Schweiz. Rechtswidrige Aufenthalte werden - konstanter Rechtssprechung gemäss - bei der Härtefallprüfung grundsätzlich nicht berücksichtigt. In solchen Fällen hat die Behörde jedoch zu prüfen, ob sich die betroffene Person aus anderen Gründen in einer schwerwiegenden persönlichen Notlage befindet. Dazu ist auf ihre familiären Beziehungen in der Schweiz und in ihrem Heimatland sowie auf ihre gesundheitliche und berufliche Situation, ihre soziale Integration sowie die weiteren Umstände des Einzelfalles abzustellen. In diesem Zusammenhang ist auch das Verhalten der Behörden - beispielsweise ein nachlässiger Wegweisungsvollzug - zu berücksichtigen (vgl. BGE 130 II 39 E. 3 S. 42 mit Hinweis).

5.2 Dem Akteninhalt und den Darlegungen der Beschwerdeführerin ist zu entnehmen, dass sie nach ihrer Einreise in die Schweiz zuerst das Kind ihrer Schwester betreut und danach weitere Arbeit als Kinderbetreuerin gefunden habe; für eine Familie sei sie sogar acht Jahre tätig gewesen. Am 21. April 2005 sei ihr Sohn B._______ geboren worden, was zu einer Verschlechterung ihrer Situation geführt habe: Ihr Einkommen belaufe sich auf Fr. 300.- pro Monat, allerdings sei die ungünstige wirtschaftliche Situation auf ihren ungeregelten Aufenthaltsstatus zurückzuführen. Würde ihr eine Aufenthaltsbewilligung erteilt, wäre ihre finanzielle Unabhängigkeit gewährleistet, da in diesem Fall einige Anstellungsmöglichkeiten bestünden. Da sie bei der Familie ihrer Schwester lebe - zu der die Beziehung besonders intensiv sei - und dort den Haushalt führe, würde sie zudem freie Kost und Logis erhalten. Die Schweiz sei zu ihrem Lebensmittelpunkt geworden; hier fühle sie sich zu Hause und in Sicherheit. Durch den Besuch der evangelischen Kirche habe sie überdies viele Leute kennengelernt. Sie sei der französischen Sprache mächtig und spreche etwas Deutsch. Anzumerken sei auch, dass sie sich abgesehen von der Missachtung ausländerrechtlicher Vorschriften in unserem Land bisher klaglos verhalten habe.

5.3 Gemäss diesen Ausführungen ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin zweifelsohne während ihres bisherigen Aufenthalts in der Schweiz verschiedene Integrationsbemühungen unternommen hat. Anhaltspunkte für eine besonders weit fortgeschrittene soziale Integration in der Schweiz liegen jedoch nicht vor: Die von der Beschwerdeführerin geschilderte Eingliederung in ihr soziales und sprachliches Umfeld und die Pflege von freundschaftlichen und gesellschaftlichen Kontakten entspricht eher einer normalen Entwicklung als eventuellen besonderen Anstrengungen. Auch ist nicht ersichtlich, dass die Beziehung zwischen der Beschwerdeführerin und deren Schwester über eine normale, gefühlsmässige Verbindung hinausgeht, die auf eine faktische Familieneinheit und demzufolge auf einen besonders engen familiären Bezug zur Schweiz schliessen lassen würde. Auch das Schreiben vom 11. Mai 2007 von diversen Nationalrätinnen und Nationalräten ergibt keinen Hinweis auf eine aussergewöhnliche soziale Integration, sondern dient vielmehr dazu, der Beschwerdeführerin Mut zuzusprechen und sie auf ihrem Weg zu unterstützen.

5.4 Die Beschwerdeführerin hat zudem aufgrund ihrer Arbeit als Kinderbetreuerin und Putzfrau keine besonderen beruflichen Fähigkeiten und Kenntnisse erworben, die sie in ihrem Heimatland nicht einsetzen könnte und die auf eine ausserordentliche berufliche Integration in der Schweiz deuten würden. Auch erscheint unsicher, ob es im Falle des Erhalts einer Aufenthaltsbewilligung tatsächlich zu weiteren Anstellungen kommen würde, die ihre finanzielle Selbständigkeit auf Dauer gewährleisten könnte. Vor diesem Hintergrund ist nicht davon auszugehen, es liege eine berufliche Integration vor, die über diejenige einer Vielzahl seit mehreren Jahren in der Schweiz lebender Ausländer hinausgeht.

5.5 Die Beschwerdeführerin macht zudem geltend, das Herausreissen ihres mittlerweile 4-jährigen Sohnes B._______ aus seiner gewohnten Umgebung würde auch für ihn eine schwere persönliche Notlage bedeuten. Er lebe seit seiner Geburt am 21. April 2005 in der Schweiz und habe sich seither noch nie in einem anderen Land aufgehalten. Seine Beziehung zur Familie seiner Tante sei für ihn wichtig. Insbesondere sein Schweizer Onkel habe für ihn als männliche Bezugsperson eine besondere Bedeutung. Sein Vater - ein portugiesischer Staatsangehöriger - sei untergetaucht, nachdem ihm die Beschwerdeführerin von der Schwangerschaft erzählt habe. Müssten die Beschwerdeführerin und ihr Kind die Schweiz verlassen, würde sich auch der "Kampf" um die portugiesische Staatsangehörigkeit für ihren Sohn als enorm schwierig gestalten.
Das Aufwachsen ausländischer Kinder in der Schweiz und ihre schulische Integration begründen in aller Regel nur dann die Annahme eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls, wenn das Kind die zur Entwicklung seiner Persönlichkeit entscheidenden Jugendjahre in der Schweiz verbracht hat. Kleine Kinder sind hingegen noch stark an ihre Eltern gebunden und werden durch die von diesen vermittelte Lebensweise und Kultur geprägt. Es ist daher anzunehmen, dass sich jüngere Kinder im Gegensatz zu solchen die sich bereits in der Adoleszenz befinden, nach anfänglichen Anpassungsschwierigkeiten in der Heimat ihrer Eltern zurechtfinden und eine Eingliederung in ihrem Heimatland ohne Weiteres möglich ist. In der frühen Lebensperiode ist somit nicht von einer irreversiblen Integration des Kindes in der Schweiz auszugehen (BVGE 2007/16 E. 5.3 mit Hinweisen). Eine solche kann bei Kindern erst angenommen werden, wenn sie eingeschult sind und sich losgelöst von den Eltern in den Lebensalltag der Schweiz integrieren (vgl. BGE 123 II 125). Doch selbst bei einem Kind, welches in der Schweiz geboren wurde und die erste Schulklasse besucht, ist nicht grundsätzlich davon auszugehen, eine Rückkehr in das Heimatland käme einer Entwurzelung gleich (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-288/2006 vom 1. Juni 2007 E. 9). Der Umstand, dass der - noch nicht schulpflichtige - mittlerweile 4-jährige Sohn der Beschwerdeführerin hier geboren ist und sich seither in der Schweiz aufhält, vermag somit die Annahme eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls nicht zu begründen. Daran kann auch die Beziehung zur Familie seiner Tante nichts ändern. In dieser Hinsicht ist seine Situation mit derjenigen von vielen Scheidungskindern zu vergleichen: Auch diese verlieren nicht selten eine wichtige Bezugsperson und ihr gewohntes Umfeld. Hinzuweisen ist jedoch auf den Umstand, dass die Beschwerdeführerin selbst in einer Grossfamilie mit sieben Kindern aufgewachsen ist und dementsprechend ein grosses familiäres Netz in Brasilien besteht. B._______ hat die Möglichkeit, sich in eine (neue) Grossfamilie einzufügen und eine Beziehung zu seinen dortigen Familienangehörigen (Grossmutter, Onkel, Tanten usw.) aufzubauen.

6.
6.1 Zu untersuchen bleibt, ob - abgesehen von der langen Aufenthaltsdauer und den Integrationsbemühungen - andere Kriterien darauf hinweisen, dass die Beschwerdeführerin bei ihrer Rückkehr in ihre Heimat in eine persönliche Notlage geriete. In direkten Zusammenhang damit steht die Frage nach den Chancen einer erfolgreichen Wiedereingliederung (vgl. BGE 130 II 39 E. 5.3 S. 46 und Urteil des Bundesgerichts 2A.512/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.2). In diesem Zusammenhang kommt der Dauer ihres illegalen Aufenthalts in der Schweiz insofern Bedeutung zu, als es um die Beurteilung ihrer Integrationsmöglichkeiten in ihrer Heimat geht (vgl. BGE 130 II 39 E. 5.3 S. 46).

6.2 Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, die Rückkehr nach Brasilien würde für sie und ihren Sohn schwere Nachteile mit sich ziehen und wäre mit enormen Integrationsschwierigkeiten verbunden, weshalb sie dadurch in eine schwere persönliche Notlage geraten würde: Als alleinerziehende Mutter in fortgeschrittenem Alter habe sie vergleichsweise schlechte Chancen, eine existenzsichernde Arbeitsstelle zu finden. Von ihren in Brasilien lebenden Familienangehörigen könne sie auch keine Unterstützung erwarten. Ihre Mutter - selber auf Hilfe angewiesen - sei alt und gebrechlich. Ihre Geschwister würden sich selbst in prekären Lebenslagen befinden. Die öffentliche Sozialhilfe sei in Brasilien nur sehr rudimentär ausgebaut. Bei einer Rückkehr in ihr Heimatland würden zudem auch die Chancen für ihren Sohn sinken, in den Genuss einer geregelten Schulbildung zu kommen.

6.3 Die Beschwerdeführerin mag zwar seit 1996 fast ausnahmslos in der Schweiz bei ihrer Schwester gelebt haben, allerdings ist sie in Brasilien aufgewachsen. Sie hat in Brasilien während acht Jahren die Schule besucht und dort auch eine Ausbildung zur Buchhalterin absolviert. Vor ihrer Auswanderung war sie zudem beruftstätig. Den überwiegenden Teil ihres Lebens hat sie somit dort verbracht; sie beherrscht demnach auch die Sprache ihrer Heimat und ist mit deren Kultur vertraut. Betreffend die von der Beschwerdeführerin angeführten finanziellen Problemen, die bei ihrer Rückkehr nach Brasilien auf sie zukommen würden, gilt es auszuführen, dass wirtschaftliche Schwierigkeiten im Heimatland in aller Regel nicht geeignet sind, eine Ausnahme von den Höchstzahlen zu rechtfertigen. Auch wenn die Beschwerdeführerin bei einer Rückkehr in ihr Heimatland mit Problemen - wie dem Aufbau einer neuen Existenz - konfrontiert sein dürfte, sind ihre Lebens- und Daseinsbedingungen sowie die ihres Sohnes gemessen am durchschnittlichen Schicksal anderer ausländischer Personen, welche die Schweiz verlassen müssen, doch nicht in einem derart gesteigerten Masse in Frage gestellt, dass allein aus diesem Grund von einem persönlichen Härtefall gesprochen werden könnte (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-378/2006 vom 12. September 2008 E. 5.2 mit weiteren Hinweisen). Daran ändert auch der Umstand nichts, dass sie alleinerziehende Mutter ist: In Brasilien sind uneheliche Kinder nichts Besonderes; ungefähr jedes dritte Kind lebt dort ohne seinen Vater. Vor diesem Hintergrund kann die Situation der Beschwerdeführerin als alleinerziehende, bald 43-jährige Mutter - entgegen ihren Ausführungen - mit derjenigen anderer brasilianischer Staatsangehöriger verglichen werden. Immerhin verfügt die Beschwerdeführerin - im Gegensatz zu vielen ihrer Landsleute - über eine Ausbildung (Buchhalterin). Ebenso hat sie bereits in ihrem Heimatland gearbeitet.

6.4 Weiterhin ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin - wie bereits ausgeführt - in ihrer Heimat noch über Familienangehörige verfügt und damit ein gewisses soziales Umfeld in Brasilien besteht. Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, die Mitglieder ihrer Familie könnten sie nicht unterstützen, da diese selbst in prekären Situationen leben würden. Näher eingegangen wird - abgesehen von der Schwester in der Schweiz - auf die Situation der beiden Brüder in Brasilien. In Anbetracht des grossen Familiennetzes kann jedoch erwartet werden, die Beschwerdeführerin werde zumindest anfangs die erforderliche Unterstützung erhalten, sei es in Form einer Wohnmöglichkeit für sich und ihren Sohn oder im Sinne von moralischer Unterstützung. Auch vor ihrer Einreise in die Schweiz habe die Beschwerdeführerin stets bei ihrer Mutter gewohnt.

7.
Eine Gesamtwürdigung der wesentlichen Umstände im vorliegenden Fall führt somit - entgegen der positiven (unverbindlichen) Beurteilung des Härtefallgesuches durch die Arbeitsgruppe Sans Papiers vom 11. April 2007 - zum Schluss, dass die Voraussetzungen für die Annahme eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalles im Sinne von Art. 13 Bst. f

BVO nicht erfüllt sind. Trotz langjährigem Aufenthalt in der Schweiz ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin noch einen Bezug zu ihrem Heimatland aufweist und mit den dortigen Gegebenheiten vertraut ist bzw. nach üblichen anfänglichen Schwierigkeiten wieder vertraut sein wird. Die Vorinstanz hat die Situation der Beschwerdeführerin umfänglich abgeklärt und daraus den Schluss gezogen, dass ihre Lebens- und Existenzbedingungen, gemessen am durchschnittlichen Schicksal von ausländischen Personen, nicht in gesteigertem Masse in Frage gestellt sind; die Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung wurde damit zu Recht abgelehnt. Weitere Gründe wurden von der Beschwerdeführerin denn auch nicht geltend gemacht, insbesondere bestehen bei ihr und ihrem Sohn auch keine gesundheitlichen Probleme.

8.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Vorinstanz mit der angefochtenen Verfügung kein Bundesrecht verletzt hat. Der rechtserhebliche Sachverhalt wurde richtig und vollständig festgestellt und die Vorinstanz hat das ihr zustehende Ermessen - entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerin - pflichtgemäss und zutreffend ausgeübt (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

9.
Dem Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ist nicht stattzugeben, da das Beschwerdebegehren nach dem bisher Gesagten zum Vornherein aussichtslos war (vgl. BGE 129 l 129 E. 2.3.1 S. 135 f., BGE 128 l 225 E. 2.5.3 S. 236, BGE 125 ll 265 E. 4b S. 275).

10.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin grundsätzlich kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 , Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320]). In vorliegendem Fall ist indessen ausnahmsweise darauf zu verzichten, die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 6 Bst. b VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Dem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird nicht stattgegeben.

3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

4.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] zurück)
den Migrationsdienst des Kantons Bern

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Antonio Imoberdorf Susanne Stockmeyer

Versand:

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5 - 1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 48 - 1 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.

SR 142.201 Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE) VZAE Art. 91 Aufhebung bisherigen Rechts - Folgende Verordnungen werden aufgehoben:
¹	Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949247 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer;
²	Verordnung vom 20. April 1983248 über das Zustimmungsverfahren im Ausländerrecht;
³	Verordnung vom 20. Januar 1971249 über die Meldung wegziehender Ausländer;
⁴	Verordnung vom 19. Januar 1965250 über die Zusicherung der Aufenthaltsbewilligung zum Stellenantritt;
⁵	Verordnung vom 6. Oktober 1986251 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer.

SR 142.201 Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE) VZAE Art. 19 - 1 Für Ausländerinnen und Ausländer, die nicht vom Geltungsbereich des Abkommens vom 21. Juni 199924 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA) oder des Übereinkommens vom 4. Januar 196025 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA-Übereinkommen) erfasst werden, können die Kantone Kurzaufenthaltsbewilligungen im Rahmen der Höchstzahlen nach Anhang 1 Ziffer 1 Buchstabe a erteilen.26
¹	Für Ausländerinnen und Ausländer, die nicht vom Geltungsbereich des Abkommens vom 21. Juni 199924 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA) oder des Übereinkommens vom 4. Januar 196025 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA-Übereinkommen) erfasst werden, können die Kantone Kurzaufenthaltsbewilligungen im Rahmen der Höchstzahlen nach Anhang 1 Ziffer 1 Buchstabe a erteilen.26
²	Die Höchstzahl für den Bund ist in Anhang 1 Ziffer 1 Buchstabe b aufgeführt. Sie dient dem Ausgleich der wirtschaftlichen und arbeitsmarktlichen Bedürfnisse zwischen den Kantonen.
³	Das SEM kann die Höchstzahl des Bundes auf Gesuch hin unter den Kantonen aufteilen. Es berücksichtigt dabei die Bedürfnisse der Kantone und das gesamtwirtschaftliche Interesse während der in Anhang 1 festgesetzten Kontingentsperiode.
⁴	Ausgenommen von den Höchstzahlen nach den Absätzen 1 und 2 sind Ausländerinnen und Ausländer:
^a	die innerhalb von zwölf Monaten insgesamt längstens vier Monate in der Schweiz erwerbstätig sind, sofern:
^a1	die Dauer und der Zweck des Aufenthaltes von vornherein feststehen, und
^a2	die Zahl der kurzfristig beschäftigten Ausländerinnen und Ausländer nur in begründeten Ausnahmefällen einen Viertel des gesamten Personalbestandes im Betrieb überschreitet;
^b	die sich innerhalb von zwölf Monaten insgesamt längstens acht Monate in der Schweiz aufhalten und tätig sind als Künstlerinnen und Künstler auf den Gebieten der Musik oder Literatur, der darstellenden oder bildenden Kunst sowie als Zirkus- und Variétéartistinnen und -artisten.

SR 142.201 Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE) VZAE Art. 20 - 1 Für Ausländerinnen und Ausländer, die nicht vom Geltungsbereich des FZA36 oder des EFTA-Übereinkommens37 erfasst werden, können die Kantone Aufenthaltsbewilligungen im Rahmen der Höchstzahlen nach Anhang 2 Ziffer 1 Buchstabe a erteilen.38
¹	Für Ausländerinnen und Ausländer, die nicht vom Geltungsbereich des FZA36 oder des EFTA-Übereinkommens37 erfasst werden, können die Kantone Aufenthaltsbewilligungen im Rahmen der Höchstzahlen nach Anhang 2 Ziffer 1 Buchstabe a erteilen.38
²	Die Höchstzahl für den Bund ist in Anhang 2 Ziffer 1 Buchstabe b aufgeführt. Sie dient dem Ausgleich der wirtschaftlichen und arbeitsmarktlichen Bedürfnisse zwischen den Kantonen.
³	Das SEM kann die Höchstzahl des Bundes auf Gesuch hin unter den Kantonen aufteilen. Es berücksichtigt dabei die Bedürfnisse der Kantone und das gesamtwirtschaftliche Interesse während der in Anhang 2 festgesetzten Kontingentsperiode.

SR 142.201 Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE) VZAE Art. 85 Zustimmungspflichtige Bewilligungen und Vorentscheide - (Art. 30 Abs. 2 und 99 AIG)
¹	Das SEM ist zuständig für die Zustimmung zur Erteilung und Erneuerung der Kurzaufenthalts- und Aufenthaltsbewilligung, zur Erteilung der Niederlassungsbewilligung sowie zu den Vorentscheiden der kantonalen Arbeitsmarktbehörden (Art. 83).
²	Das EJPD legt in einer Verordnung fest, in welchen Fällen die Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung sowie die Vorentscheide der kantonalen Arbeitsmarktbehörden dem Zustimmungsverfahren unterliegen.212
³	Die kantonalen Arbeitsmarktbehörden (Art. 83) und die kantonalen Migrationsbehörden (Art. 88 Abs. 1) können dem SEM für die Überprüfung der bundesrechtlichen Voraussetzungen einen kantonalen Entscheid zur Zustimmung unterbreiten.213

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 49 - Der Beschwerdeführer kann mit der Beschwerde rügen:
^a	Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens;
^b	unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes;
^c	Unangemessenheit; die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig, wenn eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 63 - 1 Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Ausnahmsweise können sie ihr erlassen werden.
¹	Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Ausnahmsweise können sie ihr erlassen werden.
²	Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht.
³	Einer obsiegenden Partei dürfen nur Verfahrenskosten auferlegt werden, die sie durch Verletzung von Verfahrenspflichten verursacht hat.
⁴	Die Beschwerdeinstanz, ihr Vorsitzender oder der Instruktionsrichter erhebt vom Beschwerdeführer einen Kostenvorschuss in der Höhe der mutmasslichen Verfahrenskosten. Zu dessen Leistung ist dem Beschwerdeführer eine angemessene Frist anzusetzen unter Androhung des Nichteintretens. Wenn besondere Gründe vorliegen, kann auf die Erhebung des Kostenvorschusses ganz oder teilweise verzichtet werden.102
^4bis	Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Sie beträgt:
^a	in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse 100-5000 Franken;
^b	in den übrigen Streitigkeiten 100-50 000 Franken.103
⁵	Der Bundesrat regelt die Bemessung der Gebühren im Einzelnen.104 Vorbehalten bleiben Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005105 und Artikel 73 des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 19. März 2010106.107

SR 173.320.2 Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) VGKE Art. 1 Verfahrenskosten - 1 Die Kosten der Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht (Gericht) setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr und den Auslagen.
¹	Die Kosten der Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht (Gericht) setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr und den Auslagen.
²	Mit der Gerichtsgebühr sind die Kosten für das Kopieren von Rechtsschriften und der für Dienstleistungen normalerweise anfallende Verwaltungsaufwand wie Personal-, Raum- und Materialkosten sowie Post-, Telefon- und Telefaxspesen abgegolten.
³	Auslagen sind insbesondere die Kosten für Übersetzungen und für die Beweiserhebung. Die Kosten für Übersetzungen werden nicht verrechnet, wenn es sich um Übersetzungen zwischen Amtssprachen handelt.

SR 173.320.2 Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) VGKE Art. 2 Bemessung der Gerichtsgebühr - 1 Die Gerichtsgebühr bemisst sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Vorbehalten bleiben spezialgesetzliche Kostenregelungen.
¹	Die Gerichtsgebühr bemisst sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Vorbehalten bleiben spezialgesetzliche Kostenregelungen.
²	Das Gericht kann bei der Bestimmung der Gerichtsgebühr über die Höchstbeträge nach den Artikeln 3 und 4 hinausgehen, wenn besondere Gründe, namentlich mutwillige Prozessführung oder ausserordentlicher Aufwand, es rechtfertigen.2
³	Bei wenig aufwändigen Entscheiden über vorsorgliche Massnahmen, Ausstand, Wiederherstellung der Frist, Revision oder Erläuterung sowie bei Beschwerden gegen Zwischenentscheide kann die Gerichtsgebühr herabgesetzt werden. Der Mindestbetrag nach Artikel 3 oder 4 darf nicht unterschritten werden.

SR 173.320.2 Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) VGKE Art. 3 Gerichtsgebühr in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse - In Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse beträgt die Gerichtsgebühr:
^a	bei einzelrichterlicher Streiterledigung: 200-3000 Franken;
^b	in den übrigen Fällen: 200-5000 Franken.

SR 173.320.2 Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) VGKE Art. 6 Verzicht auf Verfahrenskosten - Die Verfahrenskosten können einer Partei, der keine unentgeltliche Rechtspflege im Sinne von Artikel 65 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 19684 über das Verwaltungsverfahren gewährt wird, ganz oder teilweise erlassen werden, wenn:
^a	ein Rechtsmittel ohne erheblichen Aufwand für das Gericht durch Rückzug oder Vergleich erledigt wird;
^b	andere Gründe in der Sache oder in der Person der Partei es als unverhältnismässig erscheinen lassen, sie ihr aufzuerlegen.