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Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i. S. Claudia Schreiber gegen Bundesamt für Landwirtschaft
A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011

Öffentlichkeitsprinzip. Persönlicher Geltungsbereich des BGÖ. Nicht fertig gestelltes Dokument. Zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument. Zugangsverweigerung. Schutz von Personendaten.

Art. 2 Abs. 1 Bst. a
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 2 Persönlicher Geltungsbereich
1    Dieses Gesetz gilt für:
a  die Bundesverwaltung;
b  Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn von Artikel 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 19683 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz) erlassen;
c  die Parlamentsdienste.
2    Das Gesetz gilt nicht für die Schweizerische Nationalbank und die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht.4
3    Der Bundesrat kann weitere Einheiten der Bundesverwaltung sowie weitere Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, vom Geltungsbereich ausnehmen, wenn:
a  dies für die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben erforderlich ist;
b  deren Wettbewerbsfähigkeit durch die Unterstellung unter dieses Gesetz beeinträchtigt würde; oder
c  die ihnen übertragenen Aufgaben von geringer Bedeutung sind.
, Art. 5 Abs. 3 Bst. b
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente
1    Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
a  auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
b  sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
c  die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
2    Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
3    Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
a  durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
b  nicht fertig gestellt sind; oder
c  zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.
und c, Art. 7 Abs. 1 Bst. a
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
, d und h, Art. 8 Abs. 4
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
, Art. 9
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 9 Schutz von Personendaten und von Daten juristischer Personen
1    Amtliche Dokumente, die Personendaten oder Daten juristischer Personen enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren.
2    Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, die nicht anonymisiert werden können, sind für Personendaten nach Artikel 36 DSG8 und für Daten juristischer Personen nach Artikel 57s des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 19979 zu beurteilen. Das Zugangsverfahren richtet sich nach dem vorliegenden Gesetz.
BGÖ. Art. 1 Abs. 2
SR 152.31 Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ) - Öffentlichkeitsverordnung
VBGÖ Art. 1
1    Als kommerziell genutztes Dokument gilt jede Information, die eine Behörde gegen Entgelt anbietet, einschliesslich der Informationen, die unmittelbar der Herstellung von Produkten dienen.
2    Als fertig gestellt gilt ein Dokument:
a  das von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist; oder
b  das von der Erstellerin oder dem Ersteller der Adressatin oder dem Adres­saten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage.
3    Als zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt jede Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten.
und Abs. 3 VBGÖ. Art. 57 Abs. 1
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 57
1    Bundesrat und Departemente können Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, zur Beratung beiziehen.
2    ...63
RVOG. Art. 19 Abs. 1bis
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 57
1    Bundesrat und Departemente können Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, zur Beratung beiziehen.
2    ...63
DSG.

1. Bei der zur Erarbeitung von konkreten Vorschlägen für Begleitmassnahmen im Hinblick auf ein allfälliges Freihandelsabkommen mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich eingesetzten Arbeitsgruppe handelt es sich um ein bloss auf Zeit eingesetztes externes Fachgremium. Dieses ist als Ad-hoc-Kommission der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 2 Persönlicher Geltungsbereich
1    Dieses Gesetz gilt für:
a  die Bundesverwaltung;
b  Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn von Artikel 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 19683 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz) erlassen;
c  die Parlamentsdienste.
2    Das Gesetz gilt nicht für die Schweizerische Nationalbank und die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht.4
3    Der Bundesrat kann weitere Einheiten der Bundesverwaltung sowie weitere Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, vom Geltungsbereich ausnehmen, wenn:
a  dies für die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben erforderlich ist;
b  deren Wettbewerbsfähigkeit durch die Unterstellung unter dieses Gesetz beeinträchtigt würde; oder
c  die ihnen übertragenen Aufgaben von geringer Bedeutung sind.
BGÖ zuzurechnen (E. 4.1f.).

2. Wird eine Auflistung von in eine Arbeitsgruppe eingebrachten Vorschlägen den einzelnen Arbeitsgruppenmitgliedern nicht zur Überarbeitung übergeben, sondern dient sie ihnen einzig als Entscheidgrundlage für das weitere Vorgehen und ist sie ein in sich selber bereits abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung stehendes Dokument, so gilt sie nicht als nicht fertig gestellt im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. b
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente
1    Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
a  auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
b  sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
c  die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
2    Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
3    Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
a  durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
b  nicht fertig gestellt sind; oder
c  zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.
BGÖ (E. 5.1.2).

3. Ist eine Auflistung von Vorschlägen nicht eine den Arbeitsprozess bloss unterstützende, lediglich behelfsmässig erstellte « Brainstorming »-Liste, sondern ein fertig gestelltes und durch die Systematisierung und Sortierung der Vorschläge gedanklich weiterentwickeltes Dokument, liegt kein blosses Arbeitshilfsmittel für den persönlichen Gebrauch im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. c
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente
1    Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
a  auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
b  sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
c  die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
2    Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
3    Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
a  durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
b  nicht fertig gestellt sind; oder
c  zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.
BGÖ vor (E. 5.2.2).

4. Hat eine Arbeitsgruppe mit der Veröffentlichung ihres Schlussberichtes ihren Meinungsbildungsprozess abgeschlossen, so kann Letzterer durch die nachträgliche Publikation eines ihn bloss unterstützenden Dokumentes gar nicht mehr beeinflusst werden (E. 6.1.3 f.).

5. Eine als Ad-hoc-Kommission der Bundesverwaltung zuzurechnende Arbeitsgruppe gilt nicht als « Dritter » im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. h
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ und es kann ihr demnach auch keine Vertraulichkeit zugesichert werden. Dürfte auch nach Eingang eines Zugangsgesuches nachträglich noch Geheimhaltung beschlossen werden, käme dies einer Aushöhlung des Öffentlichkeitsprinzipes gleich (E. 6.3.3).

Principe de la transparence. Champ d'application personnel de la LTrans. Document n'ayant pas atteint son stade définitif d'élaboration. Document destiné à l'usage personnel. Refus d'accès. Protection des données personnelles.

Art. 2 al. 1 let. a, art. 5 al. 3 let. b et c, art. 7 al. 1 let. a, d et h, art. 8 al. 4, art. 9 LTrans. Art. 1 al. 2 et al. 3 OTrans. Art. 57 al. 1 LOGA. Art. 19 al. 1bis LPD.

1. Le groupe de travail formé pour élaborer des propositions concrètes de mesures d'accompagnement pour un éventuel accord de libre-échange avec l'Union européenne dans le secteur agro-alimentaire n'est qu'un comité d'experts externe institué à titre temporaire. En tant que commission ad hoc, il fait partie de l'Administration fédérale au sens de l'art. 2 al. 1 let. a LTrans (consid. 4.1s.).

2. Une liste de propositions émises dans un groupe de travail qui n'est pas transmise pour révision aux différents membres de ce groupe, mais qui leur sert uniquement de base de décision pour la suite de la procédure et qui constitue un document complet non susceptible de modification, ne peut pas être considérée comme document n'ayant pas atteint son stade définitif d'élaboration au sens de l'art. 5 al. 3 let. b LTrans (consid. 5.1.2).

3. Une énumération de propositions qui n'est pas une simple liste auxiliaire d'un « brainstorming », établie comme aide à la ré-flexion, mais un document définitif issu d'une réflexion systématique classant et triant les différentes propositions, ne constitue pas un simple instrument de travail destiné à l'usage personnel au sens de l'art. 5 al. 3 let. c LTrans (consid. 5.2.2).

4. Lorsqu'un groupe de travail a, par la publication de son rapport final, terminé le processus lui ayant permis de former son opinion, celle-ci ne peut être influencée par la publication ultérieure d'un document qui n'a servi qu'à la formation de cette opinion (consid. 6.1.3 s.).

5. Un groupe de travail qui doit être qualifié de commission ad hoc de l'Administration fédérale ne peut pas être considéré comme un « tiers » au sens de l'art. 7 al. 1 let. h LTrans; par conséquent la confidentialité ne peut pas lui être garantie. S'il était possible, après le dépôt d'une demande d'accès, de déclarer confidentiel un document, le principe de la transparence serait vidé de son contenu (consid. 6.3.3).

Principio di trasparenza. Campo d'applicazione personale della LTras. Documento in corso di elaborazione. Documento destinato all'uso personale. Diniego del diritto di accesso. Protezione di dati personali.

Art. 2 cpv. 1 lett. a, art. 5 cpv. 3 lett. b e c, art. 7 cpv. 1 lett. a, d e h, art. 8 cpv. 4, art. 9 LTras. Art. 1 cpv. 2 e 3 OTras. Art. 57 cpv. 1 LOGA. Art. 19 cpv. 1bis LPD.

1. Il gruppo di lavoro incaricato di elaborare proposte concrete per l'adozione di misure collaterali in vista della conclusione di un eventuale accordo di libero scambio con l'Unione europea nel settore agrario e alimentare costituisce un organo specializzato esterno costituito soltanto a titolo temporaneo. Esso deve essere classificato come commissione ad hoc dell'Amministrazione federale ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. a LTras (consid. 4.1seg.).

2. Un elenco di proposte presentate in un gruppo di lavoro che non viene distribuito per revisione ai vari membri del gruppo, ma che serve loro semplicemente da appoggio per la decisione sul seguito dei lavori e che costituisce un documento completo non suscettibile di modificazione, non può essere considerato un documento la cui elaborazione non è terminata ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 lett. b LTras (consid. 5.1.2).

3. Se un elenco di proposte non rappresenta una semplice lista di « brainstorming » allestita soltanto a titolo sussidiario e come semplice attrezzo di lavoro, bensì un documento definitivamente elaborato e maturo sul piano delle idee, in quanto contiene proposte già sistematizzate e già scremate, esso non costituisce un semplice strumento di lavoro destinato all'uso personale ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 lett. c LTras (consid. 5.2.2).

4. Se pubblicando il suo rapporto finale un gruppo di lavoro ha concluso il processo di formazione del convincimento, quest'ultimo non può più essere influenzato in alcun modo dalla pubblicazione a posteriori di un semplice documento d'appoggio (consid. 6.1.3 seg.).

5. Un gruppo di lavoro che rientra tra le commissioni ad hoc dell'Amministrazione federale non può essere considerato un « terzo » ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. h LTras e pertanto non può neppure essergli garantita la confidenzialità. Se fosse possibile, dopo il deposito di una richiesta d'accesso, dichiarare confidenziale un documento, il principio di trasparenza sarebbe svuotato del suo contenuto (consid. 6.3.3).


Der Bundesrat beschloss am 14. März 2008, mit der Europäischen Union (EU) Verhandlungen über die gegenseitige Öffnung der Agrar- und Lebensmittelmärkte zu führen. In der Folge beauftragte er das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD), in Zusammenarbeit mit dem Eidgenössischen Finanzdepartement und parallel zu den Verhandlungen mit der EU unter Beizug einer Arbeitsgruppe konkrete Begleitmassnahmen und die entsprechenden gesetzlichen Grundlagen zu einem allfälligen Freihandelsabkommen auszuarbeiten. Das EVD entschied, in einem ersten Schritt eine Arbeitsgruppe aus Vertretern aller wichtiger Organisationen der Land- und Ernährungswirtschaft sowie von zwei Kantonen einzusetzen mit dem Auftrag, dem Departement einen Bericht mit konkreten Vorschlägen für Begleitmassnahmen vorzulegen. Mit der Leitung dieser Arbeitsgruppe (nachfolgend: AG Begleitmassnahmen) wurde der Direktor des Bundesamtes für Landwirtschaft (BLW) betraut und die Sekretariatsarbeiten wurden vom BLW übernommen.

Nachdem die Mitglieder der AG Begleitmassnahmen am 12. Juni 2008 beauftragt worden waren, konkrete Vorschläge einzureichen, präsentierten sie diese anlässlich der zweiten Sitzung vom 8. Oktober 2008. Im Anschluss an eine erste Diskussion erarbeitete das Sekretariat eine Liste mit rund 250 Vorschlägen mit dem Titel « AG Begleitmassnahmen FHAL Synoptische Darstellung der Vorschläge » (nachfolgend: Dokument Synopsis) und unterbreitete diese den Mitgliedern zur Beurteilung. An der dritten Sitzung vom 14. Januar 2009 wurde das Dokument Synopsis bereinigt und auf rund 80 Massnahmen gekürzt beziehungsweise zusammengefasst.

Mit Mail vom 9. Mai 2009 ersuchte die Journalistin Claudia Schreiber (Gesuchstellerin) das BLW um Einsicht in die von der AG Begleitmassnahmen erstellte « Liste mit mehr als 100 Vorschlägen » sowie die « reduzierte Liste mit ca. 80Vorschlägen ».

Mit Schreiben vom 20. Mai 2009 teilte das BLW der Gesuchstellerin mit, dass es ihr den Zugang zu den von ihr angeforderten Dokumenten verweigere.

Am 2. Juni 2009 reichte die Gesuchstellerin beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungsantrag ein.

Anlässlich ihrer vierten Sitzung vom 12. Juni 2009 diskutierte und bereinigte die AG Begleitmassnahmen den zwischenzeitlich vom Sekretariat erarbeiteten Entwurf des Schlussberichtes. Einstimmig wurde beschlossen, der Öffentlichkeit keine Zwischenergebnisse zugänglich zu machen. Am 8. Juli 2009 wurde schliesslich auf der Internetseite des BLW der Schlussbericht der AG Begleitmassnahmen mit dem Titel « Begleitmassnahmen zu einem Freihandelsabkommen im Agrar- und Lebensmittelbereich, Juli 2009 » inkl. Fact Sheets publiziert (< http://www.blw.admin.ch > Themen > Agrarpolitik > Freihandel Schweiz-EU, besucht am 2. Dezember 2011).

In der Schlichtungsverhandlung vor dem EDÖB vom 25. November 2010 einigten sich die Gesuchstellerin und das BLW dahingehend, dass das Gesuch um Einsicht in die 70 Fact Sheets durch deren Publikation vom 8. Juli 2009 gegenstandslos geworden sei. Hinsichtlich des Zugangs zu der Liste mit den rund 250 Vorschlägen im Dokument Synopsis konnte keine Einigung erzielt werden. Immerhin erklärte die Gesuchstellerin, sie sei lediglich an den eingereichten Vorschlägen interessiert, nicht aber an den Namen ihrer Urheber.

Am 23. Dezember 2010 erliess der EDÖB gegenüber dem BLW die Empfehlung, das Dokument Synopsis zu anonymisieren, indem es dessen Spalte « Organisation » einschwärze, und der Gesuchstellerin anschliessend den Zugang zu diesem Dokument zu gewähren.

Mit Verfügung vom 18. Januar 2011 verweigerte das BLW (Vorinstanz) der Gesuchstellerin den Zugang zum Dokument Synopsis.

Gegen diese Verfügung erhebt die Gesuchstellerin (Beschwerdeführerin) am 16. Februar 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.

Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut.


Aus den Erwägungen:

3. Das am 1. Juli 2006 in Kraft getretene Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) will die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern (Art. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 1 Zweck und Gegenstand - Dieses Gesetz soll die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern. Zu diesem Zweck trägt es zur Information der Öffentlichkeit bei, indem es den Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährleistet.
BGÖ). Es stellt einen Paradigmenwechsel dar, indem es den früheren Grundsatz der Geheimhaltung zum Öffentlichkeitsprinzip kehrt, und es verankert ein subjektives und durchsetzbares Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen werden müsste. Das Prinzip soll Transparenz schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden. Das Gesetz gilt für die gesamte Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 2 Persönlicher Geltungsbereich
1    Dieses Gesetz gilt für:
a  die Bundesverwaltung;
b  Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn von Artikel 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 19683 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz) erlassen;
c  die Parlamentsdienste.
2    Das Gesetz gilt nicht für die Schweizerische Nationalbank und die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht.4
3    Der Bundesrat kann weitere Einheiten der Bundesverwaltung sowie weitere Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, vom Geltungsbereich ausnehmen, wenn:
a  dies für die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben erforderlich ist;
b  deren Wettbewerbsfähigkeit durch die Unterstellung unter dieses Gesetz beeinträchtigt würde; oder
c  die ihnen übertragenen Aufgaben von geringer Bedeutung sind.
BGÖ). Ein amtliches Dokument ist jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist, und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 Bst. a
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente
1    Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
a  auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
b  sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
c  die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
2    Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
3    Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
a  durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
b  nicht fertig gestellt sind; oder
c  zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.
-c BGÖ). Das BGÖ kennt keine Kategorie interner Dokumente, die
generell nicht zugänglich wären. Das Öffentlichkeitsprinzip gilt gemäss Art. 6 Abs. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 6 Öffentlichkeitsprinzip
1    Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten.
2    Die Dokumente können vor Ort eingesehen werden, oder es können Kopien davon angefordert werden. Die Gesetzgebung über das Urheberrecht bleibt vorbehalten.
3    Ist ein amtliches Dokument in einem Publikationsorgan oder auf einer Internetseite des Bundes veröffentlicht, so gilt der Anspruch nach den Absätzen 1 und 2 für jedermann als erfüllt.
BGÖ umfassend für alle amtlichen Dokumente (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-33269/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 3.1 sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.1, jeweils mit weiteren Hinweisen auf Rechtsprechung und Lehre).

4. Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, die AG Begleitmassnahmen sei vergleichbar mit einer beratenden Verwaltungskommission und als solche gemäss den Gesetzesmaterialien nicht der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 2 Persönlicher Geltungsbereich
1    Dieses Gesetz gilt für:
a  die Bundesverwaltung;
b  Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn von Artikel 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 19683 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz) erlassen;
c  die Parlamentsdienste.
2    Das Gesetz gilt nicht für die Schweizerische Nationalbank und die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht.4
3    Der Bundesrat kann weitere Einheiten der Bundesverwaltung sowie weitere Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, vom Geltungsbereich ausnehmen, wenn:
a  dies für die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben erforderlich ist;
b  deren Wettbewerbsfähigkeit durch die Unterstellung unter dieses Gesetz beeinträchtigt würde; oder
c  die ihnen übertragenen Aufgaben von geringer Bedeutung sind.
BGÖ zuzurechnen; einzig ihr definitiver Bericht, welcher dem EVD übermittelt worden sei, falle als ein von der Bundesverwaltung empfangenes Dokument unter das Öffentlichkeitsprinzip. Es sei zwar richtig, dass die Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV, SR 172.010.1) per 1. Januar 2009 eine Änderung erfahren und die ausserparlamentarischen Kommissionen (und mit ihnen die Verwaltungskommissionen) systematisch neu der Bundesverwaltung zugeordnet habe. Diese Revision beträfe jedoch nur ständige ausserparlamentarische Kommissionen, nicht aber ad hoc eingesetzte Verwaltungskommissionen wie die AG Begleitmassnahmen. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sowohl das Bundesamt für Justiz (BJ) wie auch der EDÖB seien zwischenzeitlich zum Schluss gelangt, dass ausserparlamentarische Kommissionen der Bundesverwaltung zuzuordnen seien und folglich in den Anwendungsbereich des BGÖ fielen. Die Änderung der RVOV sei
bereits vor Eingang ihres Zugangsgesuches in Kraft getreten und die Vorinstanz hätte demnach wissen müssen, dass ausserparlamentarische Kommissionen dem BGÖ unterstünden. Dessen ungeachtet handle es sich bei der AG Begleitmassnahmen (auch) um eine Experten- oder Ad-hoc-Kommission, welche ohne Weiteres unter das BGÖ falle.

4.1 Während die bis Ende 2008 gültige Verordnung vom 3. Juni 1996 über ausserparlamentarische Kommissionen sowie Leitungsorgane und Vertretungen des Bundes (Kommissionenverordnung) (AS 1996 1651, nachfolgend: KoV 1996) sowohl auf bestimmte wie auch auf unbestimmte Zeit bestellte ausserparlamentarische Kommissionen vorsah (vgl. Art. 4 Bst. a und b KoV 1996), schränkte der Gesetzgeber mit dem auf den 1. Januar 2009 neu in Kraft getretenen Art. 57a Abs. 1
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 57a Zweck
1    Ausserparlamentarische Kommissionen beraten den Bundesrat und die Bundes­verwaltung ständig bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben.
2    Sie treffen Entscheide, soweit sie durch ein Bundesgesetz dazu ermächtigt werden.
des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) den Auftrag von ausserparlamentarischen (Verwaltungs-)Kommissionen auf die ständige Beratung von Bundesrat und Bundesverwaltung bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ein und bezeichnete sie neu explizit als dezentrale Verwaltungseinheiten (Botschaft des Bundesrates vom 12. September 2007 über die Neuordnung der ausserparlamentarischen Kommissionen [Änderung des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes und weiterer Erlasse], BBl 2007 6641, 6651 f.; vgl. auch Art. 7a Abs. 1 Bst. a
SR 172.010.1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV)
RVOV Art. 7a Dezentrale Bundesverwaltung - (Art. 2 Abs. 3 RVOG)
1    Die dezentrale Bundesverwaltung besteht aus den folgenden vier Kategorien von Verwaltungseinheiten:
a  den ausserparlamentarischen Kommissionen nach Artikel 57a RVOG;
b  den durch Gesetz organisatorisch verselbstständigten Verwaltungseinheiten ohne Rechtspersönlichkeit;
c  den durch Gesetz errichteten rechtlich verselbstständigten öffentlichrecht­liche Körperschaften und Stiftungen sowie Anstalten, sofern sie nicht über­wiegend Dienstleistungen am Markt erbringen;
d  den Aktiengesellschaften, die der Bund kapital- und stimmenmässig beherrscht, sofern sie nicht überwiegend Dienstleistungen am Markt erbrin­gen.
2    Die Verwaltungseinheiten nach Absatz 1 Buchstaben a und b sind in der Erfüllung ihrer Aufgaben weisungsungebunden, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt.
RVOV [in Kraft seit 1. August 2010] sowie die systematische Einordnung der Art. 8a
SR 172.010.1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV)
RVOV Art. 8a Verwaltungs- und Behördenkommissionen
1    Ausserparlamentarische Kommissionen sind ihrer Funktion nach entweder Ver­waltungs- oder Behördenkommissionen.
2    Verwaltungskommissionen haben beratende und vorbereitende Funktionen.
3    Behördenkommissionen sind mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattet.
ff. in der RVOV [2. Kapitel: Die Verwaltung, 1a. Abschnitt: Ausserparlamentarische
Kommissionen]; Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-3192/2010 vom 17. Juni 2011 E. 4.3). Die AG Begleitmassnahmen wurde in der ersten Hälfte des Jahres 2008 einzig für die Erarbeitung von konkreten Begleitmassnahmen im Hinblick auf ein allfälliges Freihandelsabkommen mit der EU im Agrar- und Lebensmittelbereich eingesetzt und beendete ihre Tätigkeit mit der Publikation ihres Schlussberichtes am 8. Juli 2009. Mangels formeller Einsetzungsverfügung (Art. 11 KoV 1996 [neu: Art. 8e
SR 172.010.1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV)
RVOV Art. 8e Einsetzungsverfügung
1    Ausserparlamentarische Kommissionen werden durch Verfügung des Bundesrates eingesetzt.
2    Die Einsetzungsverfügung hat insbesondere folgenden Inhalt:
a  Sie begründet die Notwendigkeit der Kommission und umschreibt detailliert ihre Aufgaben.
b  ...
c  Sie nennt die Mitgliederzahl und gegebenenfalls die Gründe für eine Überschreitung der gesetzlichen Höchstzahl an Mitgliedern.
d  ...
e  Sie regelt die Organisation.
f  Sie regelt die Berichterstattung und die Information der Öffentlichkeit.
g  Sie regelt die Schweigepflicht.
gbis  Sie hält fest, welcher Entschädigungskategorie die Kommission nach den Artikeln 8n und 8p sowie dem Anhang 2 angehört.
h  Sie legt die Verwendungsrechte des Bundes an allenfalls entstehenden urheber­rechtlich geschützten Werken und Verfahren fest.
i  Sie regelt wenn nötig die Beziehungen der Kommission zu Kantonen und Parteien sowie zu anderen Organisationen.
j  Sie teilt die Kommission der zuständigen Behörde (Departement oder Bundes­kanzlei) zu und bezeichnet die Verwaltungsstelle, die für die Kom­mis­sion das Sekretariat führt.
k  Sie nennt die Dienststelle, die für die Finanzierung der ausserparlamenta­rischen Kommission zuständig ist.
l  Sie regelt das Auskunftsrecht der Kommission gegenüber der Verwaltung.
m  Für ausserparlamentarische Kommissionen, die mit Aufsichts- oder Regulierungsaufgaben betraut sind, enthält sie das Anforderungsprofil für deren Mitglieder.
RVOV]) war sie jedoch bereits im Jahre 2008 keine ausserparlamentarische Verwaltungskommission mit beratender Funktion (vgl. Art. 4 Bst. a i.V. m. Art. 5 Abs. 2 KoV 1996), sondern bloss ein auf Zeit eingesetztes externes Fachgremium (vgl. Art. 57 Abs. 1
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 57
1    Bundesrat und Departemente können Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, zur Beratung beiziehen.
2    ...63
RVOG). Dies galt - mangels Beständigkeit im Sinne des neuen Art. 57a Abs. 1
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 57a Zweck
1    Ausserparlamentarische Kommissionen beraten den Bundesrat und die Bundes­verwaltung ständig bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben.
2    Sie treffen Entscheide, soweit sie durch ein Bundesgesetz dazu ermächtigt werden.
RVOG - umso mehr ab Anfang 2009.

4.2 Art. 2
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 2 Persönlicher Geltungsbereich
1    Dieses Gesetz gilt für:
a  die Bundesverwaltung;
b  Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn von Artikel 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 19683 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz) erlassen;
c  die Parlamentsdienste.
2    Das Gesetz gilt nicht für die Schweizerische Nationalbank und die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht.4
3    Der Bundesrat kann weitere Einheiten der Bundesverwaltung sowie weitere Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, vom Geltungsbereich ausnehmen, wenn:
a  dies für die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben erforderlich ist;
b  deren Wettbewerbsfähigkeit durch die Unterstellung unter dieses Gesetz beeinträchtigt würde; oder
c  die ihnen übertragenen Aufgaben von geringer Bedeutung sind.
BGÖ beschreibt - entsprechend dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Verwaltung (vgl. E. 3) und unter Einbezug der ausserparlamentarischen Behörden- und Verwaltungskommissionen (vgl. E. 4.1 sowie E. 4.3) - einen weiten Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes (vgl. auch BGE 136 II 399 E. 2.1). Eine Experten- beziehungsweise Ad-hoc-Kommission übernimmt - selbst wenn sie mehrheitlich aus externen Mitgliedern besteht - öffentliche Aufgaben, welche gewöhnlich von der Zentralverwaltung wahrgenommen werden. Würde ein solches (Fach-)Gremium nun dem Geltungsbereich des BGÖ entzogen, stünde es im Belieben des Bundesrates beziehungsweise seiner Departemente, durch die einzelfallweise Auslagerung von Verwaltungsaufgaben das Öffentlichkeitsprinzip auszuhebeln. Dies kann aber nicht Sinn und Zweck dieser Bestimmung sein (vgl. Bertil Cottier, EDÖB bejaht Veröffentlichung von Dokument des BLW, in: medialex 2011/02, S. 104; vgl. auch Stephan C. Brunner, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 9 zu Art. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 1 Zweck und Gegenstand - Dieses Gesetz soll die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern. Zu diesem Zweck trägt es zur Information der Öffentlichkeit bei, indem es den Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährleistet.
, welcher unter den Begriff der « Organisation » der Verwaltung gemäss Art. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 1 Zweck und Gegenstand - Dieses Gesetz soll die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern. Zu diesem Zweck trägt es zur Information der Öffentlichkeit bei, indem es den Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährleistet.
BGÖ auch die ad hoc-Organisationen subsumiert). Die AG
Begleitmassnahmen ist demnach - wie der EDÖB in seiner Empfehlung vom 23. Dezember 2010 und das BJ in seinem Dokument « Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen » (Versionen vom 29. Juni 2006 und vom 25. Februar 2010, je Ziff. 2.4, nachfolgend: FAQ), zutreffend festhalten - als Ad-hoc-Kommission der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 2 Persönlicher Geltungsbereich
1    Dieses Gesetz gilt für:
a  die Bundesverwaltung;
b  Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn von Artikel 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 19683 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz) erlassen;
c  die Parlamentsdienste.
2    Das Gesetz gilt nicht für die Schweizerische Nationalbank und die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht.4
3    Der Bundesrat kann weitere Einheiten der Bundesverwaltung sowie weitere Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, vom Geltungsbereich ausnehmen, wenn:
a  dies für die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben erforderlich ist;
b  deren Wettbewerbsfähigkeit durch die Unterstellung unter dieses Gesetz beeinträchtigt würde; oder
c  die ihnen übertragenen Aufgaben von geringer Bedeutung sind.
BGÖ zuzurechnen, auch wenn sie dieser nicht angehört (vgl. Art. 57 Abs. 1
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 57
1    Bundesrat und Departemente können Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, zur Beratung beiziehen.
2    ...63
RVOG).

4.3 Bei diesem Ergebnis kann grundsätzlich offengelassen werden, ob auch vor Inkrafttreten von Art. 57a
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 57a Zweck
1    Ausserparlamentarische Kommissionen beraten den Bundesrat und die Bundes­verwaltung ständig bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben.
2    Sie treffen Entscheide, soweit sie durch ein Bundesgesetz dazu ermächtigt werden.
ff. RVOG beziehungsweise Art. 8a
SR 172.010.1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV)
RVOV Art. 8a Verwaltungs- und Behördenkommissionen
1    Ausserparlamentarische Kommissionen sind ihrer Funktion nach entweder Ver­waltungs- oder Behördenkommissionen.
2    Verwaltungskommissionen haben beratende und vorbereitende Funktionen.
3    Behördenkommissionen sind mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattet.
ff. RVOV ausserparlamentarische Kommissionen der Bundesverwaltung zuzurechnen waren. Immerhin bleibt festzuhalten, dass der historische Gesetzgeber zwar ursprünglich (ausserparlamentarische) Verwaltungskommissionen mit beratender Funktion gegenüber Bundesrat und Verwaltung vom Geltungsbereich des BGÖ ausnehmen wollte (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeit, BGÖ], BBl 2003 1963, 1986, nachfolgend: Botschaft zum BGÖ). Dennoch ist auch hier nicht ersichtlich, weshalb eine solche Kommission - selbst wenn sie keine Entscheidbefugnis hat - als « verlängerter Arm » der zentralen Bundesverwaltung oder zumindest als Teil der dezentralen Verwaltung nicht der Exekutivverwaltung zugerechnet werden und als solche nicht dem BGÖ unterstehen sollte (vgl. auch Thomas Sägesser, in: Stephan C. Brunner/ Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 24 zu Art. 2; Botschaft des Bundesrates vom 22. September 2006 zur Änderung des Parlamentsgesetzes [Unvereinbarkeit mit
Mitgliedschaft in ausserparlamentarischen Kommissionen], BBl 2006 8009, 8012; anderer Auffassung: FAQ, Version vom 29. Juni 2006, Ziff. 2.4).

5. Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über deren Inhalt zu erhalten (Art. 6 Abs. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 6 Öffentlichkeitsprinzip
1    Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten.
2    Die Dokumente können vor Ort eingesehen werden, oder es können Kopien davon angefordert werden. Die Gesetzgebung über das Urheberrecht bleibt vorbehalten.
3    Ist ein amtliches Dokument in einem Publikationsorgan oder auf einer Internetseite des Bundes veröffentlicht, so gilt der Anspruch nach den Absätzen 1 und 2 für jedermann als erfüllt.
BGÖ). Vorliegend steht ausser Frage, dass das Dokument Synopsis die Anforderungen an ein amtliches Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente
1    Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
a  auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
b  sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
c  die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
2    Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
3    Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
a  durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
b  nicht fertig gestellt sind; oder
c  zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.
-c BGÖ erfüllt (vgl. bereits E. 3). Unter den Parteien strittig ist jedoch, ob eine Ausnahme vom Begriff des « amtlichen Dokumentes » vorliegt, das heisst, ob das Dokument als nicht fertig gestellt (Art. 5 Abs. 3 Bst. b
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente
1    Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
a  auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
b  sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
c  die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
2    Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
3    Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
a  durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
b  nicht fertig gestellt sind; oder
c  zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.
BGÖ) oder als bloss zum persönlichen Gebrauch bestimmt (Art. 5 Abs. 3 Bst. c
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente
1    Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
a  auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
b  sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
c  die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
2    Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
3    Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
a  durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
b  nicht fertig gestellt sind; oder
c  zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.
BGÖ) zu gelten hat.

5.1 Gemäss Art. 1 Abs. 2
SR 152.31 Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ) - Öffentlichkeitsverordnung
VBGÖ Art. 1
1    Als kommerziell genutztes Dokument gilt jede Information, die eine Behörde gegen Entgelt anbietet, einschliesslich der Informationen, die unmittelbar der Herstellung von Produkten dienen.
2    Als fertig gestellt gilt ein Dokument:
a  das von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist; oder
b  das von der Erstellerin oder dem Ersteller der Adressatin oder dem Adres­saten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage.
3    Als zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt jede Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten.
der Öffentlichkeitsverordnung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) gilt ein Dokument als fertig gestellt, welches von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist (Bst. a) oder welches vom Ersteller dem Adressaten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage (Bst. b). Die Vorinstanz vertritt den Standpunkt, das von ihrem Sekretariat erstellte Dokument Synopsis sei ihr von der AG Begleitmassnahmen nicht definitiv übergeben worden, habe es doch nicht deren Gesamtmeinung wiedergegeben, sondern dieser nur als übergangsweises Arbeitshilfsmittel gedient. Dasselbe gelte auch für die umgekehrte Übergabe des Dokumentes vom BLW an die AG Begleitmassnahmen. Erst deren Schlussbericht sei dem EVD endgültig übermittelt worden. Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, das Dokument Synopsis habe sowohl inhaltlich als auch formell definitiven Charakter aufgewiesen. So habe es alle von den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen eingebrachten Vorschläge enthalten, welche diesen anschliessend zur Bewertung zugestellt worden seien, sei im Dokumentenverwaltungssystem des BLW unter Vergabe einer Registraturnummer erstellt
worden und habe bloss in dieser einen Version vorgelegen. Zudem könnten auch vorbereitende Dokumente, die inhaltlich nicht vollständig seien, fertig gestellte Dokumente im Sinne des BGÖ sein.

5.1.1 Bei der Bezeichnung « nicht fertig gestelltes Dokument » handelt es sich um einen unbestimmten Gesetzesbegriff, welcher unter anderem durch Art. 1 Abs. 2
SR 152.31 Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ) - Öffentlichkeitsverordnung
VBGÖ Art. 1
1    Als kommerziell genutztes Dokument gilt jede Information, die eine Behörde gegen Entgelt anbietet, einschliesslich der Informationen, die unmittelbar der Herstellung von Produkten dienen.
2    Als fertig gestellt gilt ein Dokument:
a  das von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist; oder
b  das von der Erstellerin oder dem Ersteller der Adressatin oder dem Adres­saten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage.
3    Als zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt jede Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten.
VBGÖ weiter konkretisiert worden ist (Kurt Nuspliger, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 32f. zu Art. 5
SR 152.31 Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ) - Öffentlichkeitsverordnung
VBGÖ Art. 5 Zustellung einer Kopie - (Art. 6 Abs. 2 BGÖ)
1    Die Behörde stellt der Gesuchstellerin oder dem Gesuchsteller auf Verlangen eine Kopie eines amtlichen Dokuments zu, soweit das Dokument durch den Kopiervor­gang nicht beeinträchtigt wird.
2    Steht das Dokument unter dem Schutz des Urheberrechts, so hat die Behörde die Gesuchstellerin oder den Gesuchsteller auf die entsprechenden Nutzungseinschränkun­gen aufmerksam zu machen.
). « Definitiv » im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. b
SR 152.31 Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ) - Öffentlichkeitsverordnung
VBGÖ Art. 1
1    Als kommerziell genutztes Dokument gilt jede Information, die eine Behörde gegen Entgelt anbietet, einschliesslich der Informationen, die unmittelbar der Herstellung von Produkten dienen.
2    Als fertig gestellt gilt ein Dokument:
a  das von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist; oder
b  das von der Erstellerin oder dem Ersteller der Adressatin oder dem Adres­saten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage.
3    Als zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt jede Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten.
VBGÖ ist die Übergabe an eine bestimmte Person, Stelle oder Behörde, wenn es danach weitestgehend am Empfänger liegt, wie er mit dem Dokument weiter verfahren will, nicht aber, wenn das Dokument innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeitenden und Vorgesetzten zwecks Korrektur, Ergänzung oder Finalisierung ausgetauscht wird (Erläuterungen des BJ vom 24. Mai 2006 zur Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, S. 2, nachfolgend: Erläuterungen zur VBGÖ). Weitere gewichtige Indizien für die Fertigstellung eines Dokumentes sind seine Unterzeichnung oder Genehmigung, die Registrierung in einem Klassifikations-, Organisations- oder Informationssystem der Verwaltung sowie seine Bedeutung. Schliesslich können auch vorbereitende Dokumente fertig gestellt sein, wenn sie definitiven Charakter aufweisen. Als Beispiele für nicht
fertig gestellte Dokumente sind namentlich zu erwähnen: ein handschriftlich oder elektronisch aufgezeichneter Text mit Streichungen oder Anmerkungen vor seiner Schlusskorrektur, eine zusammenfassende Übersicht in Bearbeitung, eine provisorische Fassung eines Berichts, eine Projektskizze, Notizen aus einer Sitzung, informelle Arbeitsnotizen, der Vorentwurf eines Textes oder zusammenfassende Notizen für eine Versammlung (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1997 ff.).

5.1.2 Die Vorinstanz trug in ihrer Funktion als Sekretariat der AG Begleitmassnahmen die von den einzelnen Mitgliedern eingebrachten Vorschläge für Begleitmassnahmen zusammen und ordnete sie im Dokument Synopsis verschiedenen Haupt- (« Landwirtschaft », «Industrie und Handel », «Branchenübergreifend ») sowie Unterkategorien (« finanzielle Massnahmen », «nichtfinanzielle Massnahmen ») zu. Den Adressaten (sprich: den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen) oblag es anschliessend, anhand der im Text vorbereiteten Rubriken (« +++» [breite Unterstützung], « ++» [mittlere Unterstützung] sowie « +» [geringe Unterstützung]) je nach Gutdünken eine Bewertung der verschiedenen Vorschläge vorzunehmen und sich zu positionieren. Mit anderen Worten: Das Dokument Synopsis wurde den Empfängern nicht etwa zur Überarbeitung übergeben, sondern diente ihnen einzig als Entscheidgrundlage für das weitere Vorgehen. Zwar ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Evaluation bloss ein Zwischenschritt im Rahmen des Gesamtprojektes « Begleitmassnahmen » der AG Begleitmassnahmen darstellte und den Schlussbericht letztlich nur vorbereitete. Dies ist jedoch für die nach objektiven
Gesichtspunkten zu erfolgende Qualifikation als « fertig gestelltes Dokument » unschädlich, handelte es sich doch bei dieser Auflistung nicht einmal um einen Vor- oder Teilentwurf, sondern um ein in sich selber bereits abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung stehendes Dokument. Bei diesem Ergebnis kann auch offenbleiben, ob die Registrierung des Dokumentes im elektronischen Datenverarbeitungssystem der Vorinstanz (für sich allein oder allenfalls ergänzend) einen Hinweis auf seinen definitiven Charakter liefert.

5.1.3 Dazu kommt noch ein Weiteres: Der Grund für den Ausschluss von Dokumenten mit provisorischem Charakter gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. b
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente
1    Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
a  auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
b  sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
c  die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
2    Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
3    Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
a  durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
b  nicht fertig gestellt sind; oder
c  zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.
BGÖ liegt darin, dass die Verwaltung ihren Handlungsspielraum bewahren und ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können muss, um sich möglichst ungestört und ohne Druckversuche von aussen eine Meinung zu bilden (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1997). Die AG Begleitmassnahmen, welche der Verwaltung zumindest zuzurechnen ist (vgl. E. 4.2), hat ihren Schlussbericht (inkl. Fact Sheets) am 8. Juli 2009 veröffentlicht, so dass ihre freie Meinungs- und Willensbildung durch eine Publikation des Dokumentes Synopsis gar nicht mehr beeinflusst werden kann und ein allfälliger Aufschub des Zugangs nach Art. 8 Abs. 2
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
BGÖ von vornherein entfällt. Auch dies spricht dafür, von einem fertig gestellten Dokument auszugehen.

5.2 In die Kategorie der Dokumente, die zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind (Art. 5 Abs. 3 Bst. c
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente
1    Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
a  auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
b  sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
c  die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
2    Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
3    Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
a  durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
b  nicht fertig gestellt sind; oder
c  zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.
BGÖ), fallen alle Informationen, die dienstlichen Zwecken dienen, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten (Art. 1 Abs. 3
SR 152.31 Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ) - Öffentlichkeitsverordnung
VBGÖ Art. 1
1    Als kommerziell genutztes Dokument gilt jede Information, die eine Behörde gegen Entgelt anbietet, einschliesslich der Informationen, die unmittelbar der Herstellung von Produkten dienen.
2    Als fertig gestellt gilt ein Dokument:
a  das von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist; oder
b  das von der Erstellerin oder dem Ersteller der Adressatin oder dem Adres­saten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage.
3    Als zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt jede Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten.
VBGÖ). Die Vorinstanz macht geltend, das Dokument Synopsis sei lediglich ein Arbeitshilfsmittel beziehungsweise eine Arbeitsgrundlage gewesen, die innerhalb eines Teams ausgetauscht worden sei. Vergleichbar mit einer Gedankenstütze beziehungsweise Arbeitsnotiz habe es sämtliche von den Mitgliedern der AG
Begleitmassnahmen eingebrachten Vorschläge aufgelistet, welche diese im Rahmen eines Brainstormings zusammengetragen hätten und aus welchen sie anschliessend in einem konsolidierten Bericht zuhanden des EVD eine Auswahl treffen wollten. Zudem habe die AG Begleitmassnahmen mit rund zwanzig Personen nur aus einem beschränkten Adressatenkreis bestanden. Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, dass die im Dokument Synopsis enthaltenen 250 Vorschläge von den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen zwecks Überprüfung in ihre jeweilige Institution getragen und folglich auf direktem oder indirektem Weg weit mehr als 20 Personen zugänglich gemacht worden seien. Mindestens drei Mitarbeiter der Vorinstanz hätten die Vorschläge für Begleitmassnahmen im Dokument Synopsis sortiert und in Tabellenform systematisiert, um diese anschliessend den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen zur Bewertung zu übergeben. Von einer blossen « Brainstorming »-Liste beziehungsweise einem blossen Arbeitshilfsmittel könne daher keine Rede sein.

5.2.1 Der Verordnungsgeber hat in Art. 1 Abs. 3
SR 152.31 Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ) - Öffentlichkeitsverordnung
VBGÖ Art. 1
1    Als kommerziell genutztes Dokument gilt jede Information, die eine Behörde gegen Entgelt anbietet, einschliesslich der Informationen, die unmittelbar der Herstellung von Produkten dienen.
2    Als fertig gestellt gilt ein Dokument:
a  das von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist; oder
b  das von der Erstellerin oder dem Ersteller der Adressatin oder dem Adres­saten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage.
3    Als zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt jede Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten.
VBGÖ die Umschreibung des Begriffs des zum persönlichen Gebrauch bestimmten Dokumentes aus der Botschaft übernommen und dahingehend präzisiert, dass darunter nicht nur Dokumente fallen, welche zwar dienstlichen Zwecken dienen, deren Gebrauch aber ausschliesslich dem Verfasser vorbehalten bleiben, sondern auch solche, die lediglich durch einen eng begrenzten Personenkreis verwendet werden. Dies hat er etwa dann bejaht, wenn Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel dienen (bspw. Dispositionen, handschriftliche Notizen, Arbeitskopien von Dokumenten, Korrekturvorschläge, Gedankenstützen oder Begleitnotizen) innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeiterinnen oder Mitarbeitern und Vorgesetzten ausgetauscht werden (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2000; Erläuterungen zur VBGÖ, S. 3).

5.2.2 Wie vorstehend ausgeführt (vgl. E. 5.1.2), diente das Dokument Synopsis den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen als Entscheidgrundlage für das weitere Vorgehen und stellte ein in sich selber
abgeschlossener Zwischenschritt im Rahmen des Gesamtprojektes « Begleitmassnahmen » dar. Es handelte sich mithin - wie die Beschwerdeführerin zu Recht einwendet - nicht um eine den Arbeitsprozess bloss unterstützende, lediglich behelfsmässig erstellte « Brainstorming »-Liste, sondern um ein fertig gestelltes und (durch die Systematisierung und Sortierung der Vorschläge) gedanklich weiterentwickeltes Dokument. Dies allein spricht grundsätzlich bereits gegen die Annahme eines blossen « Arbeitshilfsmittels ». Darüber hinaus fehlt es aber auch an einem « eng begrenzten Personenkreis »: Zwar lässt sich den Gesetzesmaterialien nicht entnehmen, ab wie vielen Personen dieses (zweite) Kriterium nicht mehr als erfüllt zu gelten hat. Immerhin deutet jedoch der Begriff « eng» darauf hin, dass Art. 1 Abs. 3
SR 152.31 Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ) - Öffentlichkeitsverordnung
VBGÖ Art. 1
1    Als kommerziell genutztes Dokument gilt jede Information, die eine Behörde gegen Entgelt anbietet, einschliesslich der Informationen, die unmittelbar der Herstellung von Produkten dienen.
2    Als fertig gestellt gilt ein Dokument:
a  das von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist; oder
b  das von der Erstellerin oder dem Ersteller der Adressatin oder dem Adres­saten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage.
3    Als zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt jede Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten.
VBGÖ - ganz im Sinne des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Verwaltung (vgl. E. 3) - restriktiv anzuwenden ist. Setzt sich - wie vorliegend - bereits der unmittelbare Adressatenkreis aus rund 20 Arbeitsgruppenmitgliedern zusammen, wird der Rahmen des persönlichen Gebrauchs gesprengt. Dies gilt umso mehr, als der Kreis der involvierten Personen durch den Einbezug der verschiedenen Verbände, Interessengruppen und Kantone - als deren
Vertreter die Mitglieder in die AG Begleitmassnahmen Einsitz genommen haben und die über den Inhalt des Dokumentes Synopsis in Kenntnis gesetzt worden sein dürften - wohl noch erheblich ausgeweitet worden ist.

6. In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob die Vorinstanz den Zugang zum Dokument Synopsis wegen überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen an der Geheimhaltung gemäss Art. 7 Abs. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ verweigern durfte. Die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs, die durch das BGÖ aufgestellt wird, obliegt der Behörde, das heisst, sie muss beweisen, dass die in Art. 7
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ aufgestellten Ausnahmeklauseln gegeben sind (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-3269/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 3.1; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2002; Pascal Mahon/Olivier Gonin, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 11 zu Art. 6). Diese sind nur dann wirksam, wenn die Beeinträchtigung im Falle einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit ist und ein ernsthaftes Risiko ihres Eintretens besteht, mithin der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft (Bertil Cottier/Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 4 zu Art. 7
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
).

6.1 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die freie Meinungs- und Willensbildung einer dem BGÖ unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann.

6.1.1 Die Vorinstanz macht geltend, die politischen Diskussionen zu einem Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und der EU sowie den notwendigen Begleitmassnahmen seien noch nicht abgeschlossen und könnten durch die Gewährung des Zugangs zum Dokument Synopsis wesentlich beeinträchtigt werden. Garantiere man keine Geheimhaltung, müsse damit gerechnet werden, dass die « Ideensammlung » in der politischen Meinungsbildung kontraproduktiv verwendet werde und letztlich eine konstruktive Lösungsfindung erschwere oder sogar verhindere. Die Veröffentlichung eines solchen Papieres könne dazu führen, dass sich Dritte fortan nicht mehr an Arbeitsgruppen beteiligten beziehungsweise sich im Rahmen eines Brainstormings grosse Zurückhaltung auferlegten.

6.1.2 Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass sich die Interessenvertreter auch nach einer Veröffentlichung des Dokumentes Synopsis weiterhin darum bemühten, ihre Argumente in Arbeitsgruppen einzubringen und politischen Einfluss zu nehmen. Dessen ungeachtet sei nicht ersichtlich, inwiefern die freie Meinungsbildung in der in der Zwischenzeit aufgelösten AG Begleitmassnahmen durch eine Veröffentlichung des Dokumentes Synopsis noch gefährdet werden könnte.

6.1.3 Der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung soll verhindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während eines Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung einer eigenen Meinung und eines eigenen Willens verhindert werden könnte. Ein aufgrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. a
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BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ im Rahmen eines Entscheidungsprozesses als geheim deklariertes Dokument sollte öffentlich zugänglich sein, sobald die Behörde ihren Entscheid einmal getroffen hat (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2007 f.; Cottier/Schweizer/Widmer, a. a.O., Rz. 17 zu Art. 7). Die AG Begleitmassnahmen hat mit der Veröffentlichung ihres Schlussberichtes (inkl. Fact Sheets) am 8. Juli 2009 ihren Meinungsbildungsprozess abgeschlossen. Dieser kann somit durch eine (nachträgliche) Publikation des Dokumentes Synopsis gar nicht mehr beeinflusst werden (vgl. bereits E. 5.1.3).

6.1.4 In ganz besonderen Ausnahmefällen kann der Schutz, den Art. 7 Abs. 1 Bst. a
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BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ gewährt, über die Entscheidungsphase hinaus verlängert werden. Dies gilt namentlich dann, wenn eine Spezialbestimmung vorsieht, dass eine Behörde unter Ausschluss der Öffentlichkeit ihren Beschluss fasst (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2008; vgl. auch Cottier/Schweizer/Widmer, a. a.O., Rz. 18 zu Art. 7, welche als häufigsten Fall die Beschlüsse von Kollegialbehörden wie den Verwaltungskommissionen anführen). Die AG Begleitmassnahmen ist eine Ad-hoc-Kommission, welche nicht von Gesetzes wegen hinter verschlossenen Türen tagt (etwa im Gegensatz zum Bundesrat [vgl. Art. 21
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 21 Ausschluss der Öffentlichkeit - Die Verhandlungen des Bundesrates und das Mitberichtsverfahren gemäss Arti­kel 15 sind nicht öffentlich. Die Information richtet sich nach Artikel 10.
RVOG]). Da ihre Mitglieder im Dokument Synopsis bloss einzelne Vorschläge, aber (noch) nicht eigentliche Forderungen formuliert haben, leuchtet darüber hinaus nicht ein, weshalb sie mit der Veröffentlichung auf die von ihnen eingenommenen Standpunkte - soweit diese ihnen überhaupt einzeln zugeordnet werden können (vgl. E. 7.1) - zu behaften sein sollten. Dies gilt umso mehr, als die Fertigstellung des Dokumentes Synopsis (bei welchem es sich entgegen der Auffassung der Vorinstanz eben gerade nicht um ein blosses « Brainstorming »-
Dokument handelt [vgl. E. 5.2.2]) Ende 2008 erfolgt ist und damit schon längere Zeit zurückliegt. Auch dies spricht gegen eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a
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BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ.

6.1.5 Schliesslich bleibt die Vorinstanz aber auch den Nachweis einer im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. a
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BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ « wesentlichen » Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung des Bundesrates beziehungsweise des Vorstehers des EVD durch die Veröffentlichung des Dokumentes Synopsis schuldig: So hat die von ihr angeführte allfällige Vereitelung einer konstruktiven Lösungsfindung für die Beurteilung der Zugänglichkeit von vornherein ausser Acht zu bleiben, ist doch das blosse Risiko, eine heftige und möglicherweise kontroverse öffentliche Auseinandersetzung zu provozieren, kein Verweigerungsgrund (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2007). Desgleichen sind die politischen Entscheidungsträger des Bundes durch die im Dokument Synopsis aufgelisteten und teilweise in den Schlussbericht und dessen Fact Sheets übernommenen Vorschläge der AG Begleitmassnahmen nicht gebunden, sondern haben diese höchstens als Entscheidungshilfe beizuziehen.

6.2 Die Vorinstanz erachtet die im Dokument Synopsis aufgeführten Vorschläge zu international umstrittenen Themen wie Grenzschutz, gentechnisch veränderten Produkten, Erhaltung der Ernährungssouveränität, Absatz- und Exportförderung sowie Kennzeichnungsvorschriften als geeignet, um die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz zu beeinträchtigen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d
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BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ). Für die Beschwerdeführerin ist dagegen nicht ersichtlich, inwiefern das Dokument Synopsis vertrauliche Informationen über die Aussenpolitik der Schweiz oder über Positionen in laufenden oder künftigen Verhandlungen mit der EU enthalten könnte.

6.2.1 Art. 8 Abs. 4
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BGÖ Art. 8 Besondere Fälle
1    Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.
2    Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
3    Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.
4    Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.
5    Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.
BGÖ schliesst amtliche Dokumente über Positionen in laufenden oder künftigen Verhandlungen vom Öffentlichkeitsprinzip aus. Sobald aber die (internationalen) Verhandlungen abgeschlossen sind, müssen die Verhandlungspositionen bekannt gegeben werden, sofern dem nicht etwa die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. d
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ entgegenstehen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2015; Cottier/Schweizer/Widmer, a. a.O., Rz. 34 zu Art. 7 sowie Mahon/Gonin, a. a.O., Rz. 47 zu Art. 8). Gemäss Informationsschreiben des Integrationsbüros Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten/EVD vom Oktober 2011 (< http://www.blw.admin.ch > Themen > Agrarpolitik > Freihandel Schweiz-EU, besucht am 2. Dezember 2011) dauern die Verhandlungen mit der EU in den Bereichen Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit, Produktsicherheit und öffentliche Gesundheit weiterhin an und sind derzeit ins Stocken geraten. Gleichwohl legt der Bundesrat mit einer Veröffentlichung des Dokumentes Synopsis seine Karten nicht vorzeitig offen und verschafft der EU in den laufenden Verhandlungen keinen entscheidenden Vorteil: Denn
einerseits ist nicht nachvollziehbar, weshalb das Dokument Synopsis Informationen enthalten sollte, welche für die Verhandlungsstrategie des Bundesrates beziehungsweise den Fortgang des Verhandlungsprozesses von Bedeutung sein könnten (vgl. Mahon/Gonin, a. a.O., Rz. 50 zu Art. 8). Andererseits hat die Vorinstanz selber eine Auswahl von Vorschlägen der AG Begleitmassnahmen im Schlussbericht vom 8. Juli 2009 und in dessen Fact Sheets publizieren lassen, ohne darin eine Schwächung der Verhandlungsposition der Schweiz beziehungsweise - nach Abschluss der Verhandlungen - eine Beeinträchtigung ihrer aussenpolitischen Interessen zu sehen. Inwiefern für die übrigen, bis anhin nicht veröffentlichten Vorschläge etwas anderes gelten sollte, leuchtet nicht ein.

6.3 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten verweigert werden, wenn durch seine Gewährung Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.

6.3.1 Die Vorinstanz macht geltend, die Mitglieder der AG Begleitmassnahmen hätten in einer ersten Phase der Ideensammlung ein grosses Geheimhaltungsinteresse gehabt. Sie seien von Anfang an stillschweigend davon ausgegangen, dass das Dokument Synopsis nicht öffentlich gemacht werde, und hätten sich auch nach der Anfrage der Beschwerdeführerin in ihrer Abstimmung vom 12. Juni 2009 für eine Beibehaltung der Geheimhaltung ausgesprochen. Sie (die Vorinstanz) habe ihnen als Dritte ohne Weiteres die Vertraulichkeit der im Rahmen des Brainstormings freiwillig eingebrachten Vorschläge zusichern können.

6.3.2 Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Vorinstanz habe den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen keine absolute Geheimhaltung zugesichert und eine solche wäre auch nicht möglich gewesen. Denn einerseits hätten diese von Anfang an damit rechnen müssen, dass ein nicht im Voraus bestimmbarer Teil der Vorschläge in einem Bericht veröffentlicht werde und von Branchenkennern den einzelnen Mitgliedern zugeordnet werden könne. Andererseits sei ein grosser Kreis von Personen involviert gewesen. Zudem habe die Vorinstanz keine Interessenabwägung vorgenommen und ihre Zusicherung sei nur gegenüber einer Behörde, nicht aber gegenüber Privatpersonen erfolgt.

6.3.3 Die Ausnahmeregelung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ findet Anwendung, wenn folgende drei Anforderungen kumulativ erfüllt sind: Zunächst müssen die Informationen von einer Privatperson, nicht aber von einer Behörde mitgeteilt worden sein. Sodann müssen die betreffenden Informationen von sich aus, das heisst nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung, abgegeben worden sein und schliesslich muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches Verlangen des Informanten erteilt haben (Cottier/ Schweizer/Widmer, a. a.O., Rz. 47 zu Art. 7). Vorliegend fehlt es bereits an der ersten Bedingung (« Dritter »), ist doch die AG Begleitmassnahmen als Ad-hoc-Kommission der Bundesverwaltung zuzurechnen und dem BGÖ unterworfen (vgl. E. 4.2). Darüber hinaus ist aber auch die dritte Bedingung nicht erfüllt: Art. 7 Abs. 1 Bst. h
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ setzt nämlich grundsätzlich voraus, dass die Zusicherung der Geheimhaltung ausdrücklich verlangt und ebenso ausdrücklich gegeben wird, während ein stillschweigendes Begehren oder eine stillschweigende Zusicherung nur mit grösster Zurückhaltung angenommen werden dürfen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2012). Die Mitglieder der AG
Begleitmassnahmen haben der mit Sekretariatsarbeiten betrauten Vorinstanz ihre Vorschläge anlässlich der zweiten Sitzung vom 8. Oktober 2008 ohne irgendwelche Vorbehalte mitgeteilt und erst am 12. Juni 2009, mithin nach Eingang des Zugangsgesuches der Beschwerdeführerin und nach einer ersten abschlägigen Stellungnahme durch die Vorinstanz, Geheimhaltung beschlossen. Mit diesem « fait accompli » haben sie der Vorinstanz aber die Möglichkeit genommen, im Rahmen einer Interessenabwägung zugunsten der Förderung der Transparenz in der Verwaltung auf die ihr angebotenen Informationen allenfalls von vornherein zu verzichten. Würde man ein solches Verhalten schützen, käme dies letztlich einer Aushöhlung des Öffentlichkeitsprinzipes gleich (vgl. auch Cottier/Schweizer/Widmer, a. a.O., Rz. 47 zu Art. 7).

7. Die Vorinstanz hält letzten Endes die Auffassung des EDÖB, wonach die Personendaten im Dokument Synopsis anonymisierbar seien, für nicht stichhaltig. Das Dokument enthalte nicht nur die Personendaten der in der AG Begleitmassnahmen vertretenen Organisationen sowie die Kürzel von drei ihrer Mitarbeiter in der Dokumentenreferenz, sondern die einzelnen Vorschläge könnten von Branchenkennern inhaltlich den einzelnen Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen zugeordnet werden. Das Interesse der Mitglieder, ihre von der AG Begleitmassnahmen nicht geteilten Vorschläge geheim zu halten, überwiege gegenüber dem Interesse der Beschwerdeführerin am Zugang zum Dokument Synopsis.

7.1 Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 9 Schutz von Personendaten und von Daten juristischer Personen
1    Amtliche Dokumente, die Personendaten oder Daten juristischer Personen enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren.
2    Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, die nicht anonymisiert werden können, sind für Personendaten nach Artikel 36 DSG8 und für Daten juristischer Personen nach Artikel 57s des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 19979 zu beurteilen. Das Zugangsverfahren richtet sich nach dem vorliegenden Gesetz.
BGÖ; zur Definition des Begriffs « Personendaten » vgl. Art. 3 Bst. a
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 9 Schutz von Personendaten und von Daten juristischer Personen
1    Amtliche Dokumente, die Personendaten oder Daten juristischer Personen enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren.
2    Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, die nicht anonymisiert werden können, sind für Personendaten nach Artikel 36 DSG8 und für Daten juristischer Personen nach Artikel 57s des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 19979 zu beurteilen. Das Zugangsverfahren richtet sich nach dem vorliegenden Gesetz.
des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG, SR 235.1]). Ist eine Anonymisierung nicht möglich, so beurteilt sich ein Zugangsgesuch nach Art. 19
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 9 Schutz von Personendaten und von Daten juristischer Personen
1    Amtliche Dokumente, die Personendaten oder Daten juristischer Personen enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren.
2    Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, die nicht anonymisiert werden können, sind für Personendaten nach Artikel 36 DSG8 und für Daten juristischer Personen nach Artikel 57s des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 19979 zu beurteilen. Das Zugangsverfahren richtet sich nach dem vorliegenden Gesetz.
DSG (Art. 9 Abs. 2
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BGÖ Art. 9 Schutz von Personendaten und von Daten juristischer Personen
1    Amtliche Dokumente, die Personendaten oder Daten juristischer Personen enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren.
2    Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, die nicht anonymisiert werden können, sind für Personendaten nach Artikel 36 DSG8 und für Daten juristischer Personen nach Artikel 57s des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 19979 zu beurteilen. Das Zugangsverfahren richtet sich nach dem vorliegenden Gesetz.
BGÖ). Erst wenn die Betroffenen vernünftigerweise nicht identifizierbar sind, gilt ein Dokument als anonym im Sinne des DSG. Ist dagegen eine Reidentifizierung ohne unverhältnismässigen Aufwand möglich, so enthält das Dokument Personendaten im Sinne des DSG und fällt nach Art. 9 Abs. 2
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BGÖ Art. 9 Schutz von Personendaten und von Daten juristischer Personen
1    Amtliche Dokumente, die Personendaten oder Daten juristischer Personen enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren.
2    Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, die nicht anonymisiert werden können, sind für Personendaten nach Artikel 36 DSG8 und für Daten juristischer Personen nach Artikel 57s des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 19979 zu beurteilen. Das Zugangsverfahren richtet sich nach dem vorliegenden Gesetz.
BGÖ in dessen Geltungsbereich, obwohl eine Anonymisierung gemäss Art. 9 Abs. 1
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 9 Schutz von Personendaten und von Daten juristischer Personen
1    Amtliche Dokumente, die Personendaten oder Daten juristischer Personen enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren.
2    Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, die nicht anonymisiert werden können, sind für Personendaten nach Artikel 36 DSG8 und für Daten juristischer Personen nach Artikel 57s des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 19979 zu beurteilen. Das Zugangsverfahren richtet sich nach dem vorliegenden Gesetz.
BGÖ vorgenommen wurde (Alexandre Flückiger, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 31 zu Art. 9). Mit einem Einschwärzen der Spalte « Organisationen » im Dokument Synopsis ist die Urheberschaft der in die AG Begleitmassnahmen eingebrachten Vorschläge für einen durchschnittlichen Leser - wenn überhaupt - höchstens in Einzelfällen und regelmässig nur mit einem damit verbundenen Mehraufwand zu bestimmen.
Aber selbst wenn eine Zuordnung der einzelnen Vorschläge zu den im Schlussbericht vom 8. Juli 2009 aufgelisteten Verbänden, Interessengruppen und Kantone beziehungsweise deren Vertreter zumindest für Branchenkenner ohne Weiteres möglich sein sollte, ist eine Publikation des Dokumentes Synopsis aus datenschutzrechtlichen Gründen zulässig:

7.1.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1bis
SR 172.010 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) - Verwaltungsorganisationsgesetz
RVOG Art. 57
1    Bundesrat und Departemente können Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, zur Beratung beiziehen.
2    ...63
DSG, mit welchem eine Koordinationsnorm für die Regelung des Zuganges zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten geschaffen wurde (Yvonne Jöhri, in: David Rosenthal/Yvonne Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Zürich 2008, N. 31 zu Art. 19; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2033), dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Art. 19 Abs. 1bis Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Art. 19 Abs. 1bis Bst. b; vgl. auch Art. 7 Abs. 2
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 7 Ausnahmen
1    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:
a  die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;
b  die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;
c  die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;
d  die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;
e  die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;
f  die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;
g  Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;
h  Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
2    Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
BGÖ). Die erstgenannte Voraussetzung trägt dem Zweckbindungsgebot Rechnung und ergibt sich für das BGÖ bereits aus der Definition des Begriffs « amtliches Dokument » in Art. 5 Abs. 1 Bst. c
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente
1    Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
a  auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
b  sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
c  die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
2    Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
3    Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
a  durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
b  nicht fertig gestellt sind; oder
c  zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.
BGÖ (Jöhri, a. a.O., Art. 19 N. 54; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2033). Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Abwägung der konkret auf dem Spiele stehenden Interessen: Geht es um die Beurteilung des Zugangs zu besonders schützenswerten Personendaten im Sinne von Art. 3 Bst. c
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente
1    Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
a  auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
b  sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
c  die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
2    Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
3    Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
a  durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
b  nicht fertig gestellt sind; oder
c  zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.
DSG oder Persönlichkeitsprofilen im Sinne von Art. 3 Bst. d
SR 152.3 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) - Öffentlichkeitsgesetz
BGÖ Art. 5 Amtliche Dokumente
1    Ein amtliches Dokument ist jede Information, die:
a  auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist;
b  sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
c  die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft.
2    Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen.
3    Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die:
a  durch eine Behörde kommerziell genutzt werden;
b  nicht fertig gestellt sind; oder
c  zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.
DSG, dürfte die Güterabwägung
eher zugunsten der Privatsphäre Dritter erfolgen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-3192/2010 vom 17. Juni 2011 E. 6.2.2 sowie A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4; Jöhri, a. a.O., N. 45 zu Art. 19). Das öffentliche Interesse am Zugang kann ausnahmsweise etwa überwiegen bei Vorliegen eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit beziehungsweise eines spezifischen öffentlichen Interesses wie dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder Gesundheit, bei einem privilegierten Einbezug der betroffenen Person in das Verwaltungshandeln (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. a
SR 152.31 Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ) - Öffentlichkeitsverordnung
VBGÖ Art. 6 Interessenabwägung zwischen dem Schutz der Privatsphäre Dritter und öffentlichem Interesse am Zugang - (Art. 7 Abs. 2 BGÖ)
1    Stehen bei der Beurteilung eines Zugangsgesuches öffentliche Interessen am Zugang dem Recht einer Drittperson auf Schutz ihrer Privatsphäre entgegen, so kann die zuständige Behörde ausnahmsweise nach einer Interessenabwägung den Zugang gewähren.
2    Das öffentliche Interesse am Zugang kann namentlich überwiegen, wenn:
a  die Zugänglichmachung einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Vorkommnisse;
b  die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit; oder
c  die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vor­teile erwachsen.
-c VBGÖ) oder wenn die Angabe der Daten freiwillig und ohne behördlichen oder gesetzlichen Zwang erfolgt ist (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2033; Cottier/Schweizer/Widmer, a. a.O., Rz. 82 zu Art. 7). Unproblematisch ist zudem eine Publikation, bei welcher es nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls unwahrscheinlich ist, dass sie die Privatsphäre der betroffenen Person beeinträchtigt (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4; Jöhri, a. a.O., N. 48 zu Art. 19).

7.1.2 Von den Parteien wird (mit Recht) nicht bestritten, dass das Dokument Synopsis im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe steht (Art. 19 Abs. 1bis Bst. a
SR 152.31 Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ) - Öffentlichkeitsverordnung
VBGÖ Art. 6 Interessenabwägung zwischen dem Schutz der Privatsphäre Dritter und öffentlichem Interesse am Zugang - (Art. 7 Abs. 2 BGÖ)
1    Stehen bei der Beurteilung eines Zugangsgesuches öffentliche Interessen am Zugang dem Recht einer Drittperson auf Schutz ihrer Privatsphäre entgegen, so kann die zuständige Behörde ausnahmsweise nach einer Interessenabwägung den Zugang gewähren.
2    Das öffentliche Interesse am Zugang kann namentlich überwiegen, wenn:
a  die Zugänglichmachung einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Vorkommnisse;
b  die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit; oder
c  die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vor­teile erwachsen.
DSG; vgl. E. 5) und die drei mit ihrem Kürzel (gro/tha/msa) in der Kopfzeile aufgeführten Mitarbeiter des BLW nicht der Anonymisierungspflicht unterliegen (vgl. Jöhri, a. a.O., Art. 19 N. 48). Was die Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen im Sinne von Art. 19 Abs. 1bis Bst. b
SR 152.31 Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ) - Öffentlichkeitsverordnung
VBGÖ Art. 6 Interessenabwägung zwischen dem Schutz der Privatsphäre Dritter und öffentlichem Interesse am Zugang - (Art. 7 Abs. 2 BGÖ)
1    Stehen bei der Beurteilung eines Zugangsgesuches öffentliche Interessen am Zugang dem Recht einer Drittperson auf Schutz ihrer Privatsphäre entgegen, so kann die zuständige Behörde ausnahmsweise nach einer Interessenabwägung den Zugang gewähren.
2    Das öffentliche Interesse am Zugang kann namentlich überwiegen, wenn:
a  die Zugänglichmachung einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Vorkommnisse;
b  die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit; oder
c  die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vor­teile erwachsen.
DSG anbelangt, ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Publikation der im Dokument Synopsis aufgelisteten Vorschläge - wenn denn ein Rückschluss auf ihre Urheberschaft trotz Anonymisierung überhaupt möglich sein sollte (vgl. E. 7.1) - das Risiko einer Persönlichkeitsverletzung bei den Verbänden, Interessengruppen und Kantonen beziehungsweise ihren Vertretern birgt respektive für diese mehr als eine « geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenz » (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4; Cottier/Schweizer/Widmer, a. a.O., Rz. 58 zu Art. 7) haben kann. Dies gilt umso mehr, als sie als Mitglieder einer der Bundesverwaltung zuzurechnenden Arbeitsgruppe (vgl. E. 4.2) den Schutz ihrer
Persönlichkeitsrechte ohnehin nicht umfassend geltend machen können (vgl. Flückiger, a. a.O., Rz. 14 zu Art. 9), auf freiwilliger Basis an der AG Begleitmassnahmen teilgenommen und keine Veröffentlichung von sensiblen Personendaten zu befürchten haben. Auch so stehen für die Beschwerdeführerin (...) und wohl auch für die weiteren interessierten Kreise nicht die Identität ihres Verfassers, sondern die im Dokument Synopsis aufgeführten Vorschläge als solche im Vordergrund und dürfte ein allfälliges Geheimhaltungsinteresse zwischenzeitlich erheblich an Bedeutung verloren haben. Unter diesen Vorzeichen ist aber das öffentliche Interesse an der Offenlegung der ebenfalls zur Diskussion gestandenen, jedoch nicht weiterverfolgten und nicht in den Schlussbericht vom 8. Juli 2009 und in dessen Fact Sheets übernommenen Vorschläge für Begleitmassnahmen als höher zu gewichten.

8. Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde daher gutzuheissen, die Verfügung vom 18. Januar 2011 aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, der Beschwerdeführerin nach erfolgtem Einschwärzen der Spalte « Organisationen » Zugang zum Dokument Synopsis zu gewähren.
Decision information   •   DEFRITEN
Document : 2011/52
Date : 07. Dezember 2011
Published : 28. August 2012
Source : Bundesverwaltungsgericht
Status : 2011/52
Subject area : Abteilung I (Infrastruktur, Umwelt, Abgaben, Personal)
Subject : Öffentlichkeitsprinzip


Legislation register
BGÖ: 1  2  5  6  7  8  9
DSG: 3  19
RVOG: 21  57  57a
RVOV: 7a  8a  8e
VBGÖ: 1  5  6
BGE-register
136-II-399
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A-1135/2011 • A-3192/2010 • A-3269/2010 • A-3609/2010 • A-3631/2009
AS
AS 1996/1651
BBl
2003/1963 • 2006/8009 • 2007/6641