VPB 56.33

(Auszug aus einem Entscheid des Bundesrates vom 14. August 1991)

Art. 13 ANAG. Einreisesperre wegen nachrichtendienstlicher Tätigkeit.

Verfahren.

- Keine Konfrontation mit Denunzianten angesichts der klaren Aktenlage (Art. 14 Abs. 1

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 14 - 1 Si les faits ne peuvent pas être suffisamment élucidés d'une autre façon, les autorités suivantes peuvent ordonner l'audition de témoins:
1	Si les faits ne peuvent pas être suffisamment élucidés d'une autre façon, les autorités suivantes peuvent ordonner l'audition de témoins:
a	le Conseil fédéral et ses départements;
b	l'Office fédéral de la justice36 du Département fédéral de justice et police;
c	le Tribunal administratif fédéral;
d	les autorités en matière de concurrence au sens de la loi sur les cartels;
e	l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers;
f	l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision;
g	l'Administration fédérale des contributions;
h	la Commission arbitrale fédérale pour la gestion de droits d'auteur et de droits voisins.
2	Les autorités mentionnées à l'al. 1, let. a, b, d à f et h, chargent de l'audition des témoins un employé qualifié pour cette tâche.43
3	Les autorités mentionnées à l'al. 1, let. a, peuvent autoriser des personnes étrangères à une autorité à entendre des témoins si elles sont chargées d'une enquête officielle.

VwVG).

- Aus der Tatsache, dass die Einreisesperre lediglich aus Anlass eines Einreisegesuchs oder auf Ersuchen eines Vertreters eröffnet wurde, resultiert kein Nachteil (Art. 38

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 38 - Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties.

VwVG).

- Kein Anhörungsrecht angesichts der Gefahr im Verzug (Art. 30 Abs. 2 Bst. e

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 30 - 1 L'autorité entend les parties avant de prendre une décision.
1	L'autorité entend les parties avant de prendre une décision.
2	Elle n'est pas tenue d'entendre les parties avant de prendre:
a	des décisions incidentes qui ne sont pas séparément susceptibles de recours;
b	des décisions susceptibles d'être frappées d'opposition;
c	des décisions dans lesquelles elle fait entièrement droit aux conclusions des parties;
d	des mesures d'exécution;
e	d'autres décisions dans une procédure de première instance lorsqu'il y a péril en la demeure, que le recours est ouvert aux parties et qu'aucune disposition du droit fédéral ne leur accorde le droit d'être entendues préalablement.

VwVG).

- Verweigerung der Akteneinsicht angesichts der Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit der Eidgenossenschaft (Art. 27 Abs. 1 Bst. a

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 27 - 1 L'autorité ne peut refuser la consultation des pièces que si:
1	L'autorité ne peut refuser la consultation des pièces que si:
a	des intérêts publics importants de la Confédération ou des cantons, en particulier la sécurité intérieure ou extérieure de la Confédération, exigent que le secret soit gardé;
b	des intérêts privés importants, en particulier ceux de parties adverses, exigent que le secret soit gardé;
c	l'intérêt d'une enquête officielle non encore close l'exige.
2	Le refus d'autoriser la consultation des pièces ne peut s'étendre qu'à celles qu'il y a lieu de garder secrètes.
3	La consultation par la partie de ses propres mémoires, des documents qu'elle a produits comme moyens de preuves et des décisions qui lui ont été notifiées ne peut pas lui être refusée. La consultation des procès-verbaux relatifs aux déclarations qu'elle a faites ne peut lui être refusée que jusqu'à la clôture de l'enquête.

VwVG).

Voraussetzungen der sicherheitspolizeilichen Fernhaltemassnahme.

Verhältnismässigkeit einer unbefristeten Massnahme.

Art. 13 LSEE. Interdiction d'entrée suite à une activité relevant du service de renseignements.

Procédure.

- Aucune confrontation avec un dénonciateur vu la clarté du dossier (art. 14 al. 1er PA).

- Aucun préjudice ne résulte du fait que l'interdiction d'entrée n'a été notifiée qu'à l'occasion d'une demande de visa d'entrée ou sur demande d'un représentant (art. 38 PA).

- Aucun droit à une audition vu le péril en la demeure (art. 30 al. 2 let. e PA).

- Refus de la consultation du dossier vu la menace pour la sécurité intérieure ou extérieure de la Confédération (art. 27 al. 1er let. a PA). Conditions de la mesure policière d'éloignement.

Proportionnalité d'une interdiction d'entrée de durée illimitée.

Art. 13 LDDS. Divieto d'entrata a causa d'attività di spionaggio.

Procedura.

- Nessun confronto con denunzianti in considerazione della chiarezza degli atti (art. 14 cpv. 1 PA).

- Nessun pregiudizio per il fatto che il divieto d'entrata sia notificato soltanto in occasione di una domanda d'entrata o su richiesta di un rappresentante (art. 38 PA).

- Nessun diritto a un'audizione in considerazione del pericolo nell'indugio (art. 30 cpv. 2 lett. e PA).

- Diniego dell'esame degli atti in considerazione della minaccia della sicurezza interna ed esterna della Confederazione (art. 27 cpv. 1 lett. a PA).

Presupposti del provvedimento d'allontanamento per quanto concerne la polizia di sicurezza.

Proporzionalità di un provvedimento di durata illimitata.

1982 verhängte die Bundesanwaltschaft gegen den Handelsrat einer ausländischen Botschaft in Bern eine unbefristete Einreisesperre. Die Begründung war, er sei ein beigezogener Mitarbeiter des Nachrichtendienstes seines Landes und habe während seines Aufenthaltes in Bern seine diplomatische Stellung dazu missbraucht, geschützte Technologie im diplomatischen Kuriergepäck aus der Schweiz in seinen Heimatstaat zu transportieren, wohin sie nicht wiederausgeführt werden durfte. Diese Verfügung wurde dem Vertreter des Beschwerdeführers 1989 eröffnet. In einer Beschwerde an das EJPD und anschliessend an den Bundesrat rügt der Beschwerdeführer, der Sachverhalt sei unrichtig und unvollständig festgestellt, die Fernhaltemassnahme sei unverhältnismässig, es liege eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor und die Verfügung sei ihm nicht rechtsgenüglich eröffnet worden. Der Bundesrat weist die Beschwerde ab.

Aus den Erwägungen

12. Bei der Ausweisung beziehungsweise Einreisesperre gemäss Art. 13 des BG vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20) handelt es sich um eine sicherheitspolizeiliche Massnahme. Das heisst indessen nicht, dass die Bundesanwaltschaft bei der Anwendung von Art. 13

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 27 - 1 L'autorité ne peut refuser la consultation des pièces que si:
1	L'autorité ne peut refuser la consultation des pièces que si:
a	des intérêts publics importants de la Confédération ou des cantons, en particulier la sécurité intérieure ou extérieure de la Confédération, exigent que le secret soit gardé;
b	des intérêts privés importants, en particulier ceux de parties adverses, exigent que le secret soit gardé;
c	l'intérêt d'une enquête officielle non encore close l'exige.
2	Le refus d'autoriser la consultation des pièces ne peut s'étendre qu'à celles qu'il y a lieu de garder secrètes.
3	La consultation par la partie de ses propres mémoires, des documents qu'elle a produits comme moyens de preuves et des décisions qui lui ont été notifiées ne peut pas lui être refusée. La consultation des procès-verbaux relatifs aux déclarations qu'elle a faites ne peut lui être refusée que jusqu'à la clôture de l'enquête.

ANAG den allgemeinen rechtsstaatlichen und verfassungsrechtlichen Prinzipien nicht Rechnung tragen muss. Voraussetzung für eine Einreisesperre aufgrund von Art. 13

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 27 - 1 L'autorité ne peut refuser la consultation des pièces que si:
1	L'autorité ne peut refuser la consultation des pièces que si:
a	des intérêts publics importants de la Confédération ou des cantons, en particulier la sécurité intérieure ou extérieure de la Confédération, exigent que le secret soit gardé;
b	des intérêts privés importants, en particulier ceux de parties adverses, exigent que le secret soit gardé;
c	l'intérêt d'une enquête officielle non encore close l'exige.
2	Le refus d'autoriser la consultation des pièces ne peut s'étendre qu'à celles qu'il y a lieu de garder secrètes.
3	La consultation par la partie de ses propres mémoires, des documents qu'elle a produits comme moyens de preuves et des décisions qui lui ont été notifiées ne peut pas lui être refusée. La consultation des procès-verbaux relatifs aux déclarations qu'elle a faites ne peut lui être refusée que jusqu'à la clôture de l'enquête.

ANAG ist mithin, dass konkrete Anhaltspunkte den Schluss aufdrängen, der Betroffene würde in der Schweiz mit grosser Wahrscheinlichkeit eine Gefahr für die innere oder äussere Sicherheit herbeiführen.

13. Der Beschwerdeführer bestreitet die ihm vorgeworfene nachrichtendienstliche Tätigkeit. Die Bundesanwaltschaft stützt sich bei ihrer Annahme auf eine Meldung, die sie von einem ausländischen Nachrichtendienst im Jahre 1982 erhalten hat. Diese Meldung bestätigte, dass der Beschwerdeführer im Jahre 1977 versucht habe, eine Drittperson für eine nachrichtendienstliche Mitarbeit anzuwerben. Diese Person hatte den Beschwerdeführer anhand eines Fotos identifiziert. Das Vorgehen der Bundesanwaltschaft ist nicht zu beanstanden.

Der Beschwerdeführer rügt die etwas unterschiedlichen Formulierungen bei der Beschreibung des Sachverhalts durch die Vorinstanzen. Diese Ungenauigkeit in der Sachverhaltsdarstellung ist aber für die Beurteilung des Sachverhalts nicht relevant und ändert demzufolge nichts an der festgestellten Sachlage.

Die fragliche Meldung diente der Bundesanwaltschaft lediglich als zusätzliches Indiz für die nachrichtendienstliche Tätigkeit des Beschwerdeführers. Ausschlaggebend war nämlich vor allem seine Tätigkeit in der Schweiz. Sie bestand darin, mit Hilfe eines schweizerischen Geschäftsmannes im diplomatischen Kuriergepäck unter das Wiederausfuhrverbot fallende Technologie aus der Schweiz in seinen Heimatstaat zu transportieren. Die Bundesanwaltschaft musste gestützt auf die ihr vorliegenden Beweise die nachrichtendienstliche Tätigkeit des Beschwerdeführers als erwiesen erachten. Sie ist demzufolge zu Recht davon ausgegangen, der Beschwerdeführer sei für die Schweiz ein Sicherheitsrisiko, und hat eine Einreisesperre gegen den Beschwerdeführer verhängt.

14. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, die fraglichen Sendungen im diplomatischen Kuriergepäck ermöglicht und organisiert zu haben. Er bestreitet dagegen, vom Inhalt dieser Sendungen Kenntnis gehabt zu haben. Aus den Akten aber geht hervor, dass dem Beschwerdeführer der Inhalt der Sendungen zumindest von der Art der Ware her bekannt gewesen sein muss und dass er demzufolge zumindest bewusst in Kauf genommen hat, dass es sich um Material handelte, das dem Wiederausfuhrverbot unterlag. Den Beschwerdeführer trifft somit durchaus ein Verschulden. Als Geschäftsmann hätte er nämlich wissen müssen, dass die Ausfuhr solcher Waren problematisch ist, und hätte diesbezüglich Abklärungen treffen müssen.

15. Der Beschwerdeführer verlangt, dass zusätzliche Beweise, wie etwa die Konfrontation mit Denunzianten oder beteiligten Personen, abgenommen werden müssen. Nach Art. 14 Abs. 1

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 14 - 1 Si les faits ne peuvent pas être suffisamment élucidés d'une autre façon, les autorités suivantes peuvent ordonner l'audition de témoins:
1	Si les faits ne peuvent pas être suffisamment élucidés d'une autre façon, les autorités suivantes peuvent ordonner l'audition de témoins:
a	le Conseil fédéral et ses départements;
b	l'Office fédéral de la justice36 du Département fédéral de justice et police;
c	le Tribunal administratif fédéral;
d	les autorités en matière de concurrence au sens de la loi sur les cartels;
e	l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers;
f	l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision;
g	l'Administration fédérale des contributions;
h	la Commission arbitrale fédérale pour la gestion de droits d'auteur et de droits voisins.
2	Les autorités mentionnées à l'al. 1, let. a, b, d à f et h, chargent de l'audition des témoins un employé qualifié pour cette tâche.43
3	Les autorités mentionnées à l'al. 1, let. a, peuvent autoriser des personnes étrangères à une autorité à entendre des témoins si elles sont chargées d'une enquête officielle.

VwVG sind Zeugeneinvernahmen nur vorzunehmen, wenn der Sachverhalt auf andere Weise nicht hinreichend abgeklärt werden kann. Die Vorinstanz hat das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers nicht verletzt, wenn sie annimmt, aufgrund der bestehenden Aktenlage sei der Sachverhalt hinreichend abgeklärt.

16. Durch die Praxis der Bundesanwaltschaft, erst aus Anlass eines Einreisegesuchs oder auf Ersuchen eines Vertreters eine Einreisesperre zu eröffnen, ist dem Beschwerdeführer nachweislich kein Nachteil entstanden (Art. 38

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 38 - Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties.

VwVG). Die Möglichkeit, Beschwerde zu führen, bleibt nämlich bestehen. Die Beschwerdefrist beginnt erst mit der förmlichen Eröffnung zu laufen (Art. 20

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 20 - 1 Si le délai compté par jours doit être communiqué aux parties, il commence à courir le lendemain de la communication.
1	Si le délai compté par jours doit être communiqué aux parties, il commence à courir le lendemain de la communication.
2	S'il ne doit pas être communiqué aux parties, il commence à courir le lendemain de l'événement qui le déclenche.
2bis	Une communication qui n'est remise que contre la signature du destinataire ou d'un tiers habilité est réputée reçue au plus tard sept jours après la première tentative infructueuse de distribution.50
3	Lorsque le délai échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié selon le droit fédéral ou cantonal, son terme est reporté au premier jour ouvrable qui suit. Le droit cantonal déterminant est celui du canton où la partie ou son mandataire a son domicile ou son siège.51

VwVG; vgl. dazu Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 61). Zudem hätte der Beschwerdeführer jederzeit, nachdem er im Jahre 1982 von der Einreisesperre Kenntnis erhalten hatte, die Eröffnung der Verfügung verlangen können. Aus welchen Gründen er dies nicht schon früher getan hat oder tun konnte, ist für die schweizerischen Behörden nicht von Belang.

17. Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, das rechtliche Gehör sei verletzt worden, da er vor Erlass der Einreisesperre nicht angehört worden sei. Da der Beschwerdeführer jederzeit wieder in die Schweiz hätte einreisen und dadurch die Sicherheit der Schweiz hätte gefährden können, war die Bundesanwaltschaft berechtigt, gestützt auf Art. 30 Abs. 2 Bst. e

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 30 - 1 L'autorité entend les parties avant de prendre une décision.
1	L'autorité entend les parties avant de prendre une décision.
2	Elle n'est pas tenue d'entendre les parties avant de prendre:
a	des décisions incidentes qui ne sont pas séparément susceptibles de recours;
b	des décisions susceptibles d'être frappées d'opposition;
c	des décisions dans lesquelles elle fait entièrement droit aux conclusions des parties;
d	des mesures d'exécution;
e	d'autres décisions dans une procédure de première instance lorsqu'il y a péril en la demeure, que le recours est ouvert aux parties et qu'aucune disposition du droit fédéral ne leur accorde le droit d'être entendues préalablement.

VwVG die Einreisesperre vor Anhörung der betroffenen Partei zu erlassen. Dies ist dann zulässig, wenn Gefahr im Verzuge ist und gegen die Verfügung Beschwerde geführt werden kann (Art. 30 Abs. 2 Bst. e

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 30 - 1 L'autorité entend les parties avant de prendre une décision.
1	L'autorité entend les parties avant de prendre une décision.
2	Elle n'est pas tenue d'entendre les parties avant de prendre:
a	des décisions incidentes qui ne sont pas séparément susceptibles de recours;
b	des décisions susceptibles d'être frappées d'opposition;
c	des décisions dans lesquelles elle fait entièrement droit aux conclusions des parties;
d	des mesures d'exécution;
e	d'autres décisions dans une procédure de première instance lorsqu'il y a péril en la demeure, que le recours est ouvert aux parties et qu'aucune disposition du droit fédéral ne leur accorde le droit d'être entendues préalablement.

VwVG). Beide Voraussetzungen waren im vorliegenden Fall erfüllt, so dass das Vorgehen der Bundesanwaltschaft nicht zu beanstanden ist.

18. Des weitern rügt der Beschwerdeführer die Verletzung des rechtlichen Gehörs, da ihm nicht in alle über ihn vorhandenen Akten der Bundesanwaltschaft Einsicht gewährt worden sei. Gestützt auf Art. 27 Abs. 1 Bst. a

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 27 - 1 L'autorité ne peut refuser la consultation des pièces que si:
1	L'autorité ne peut refuser la consultation des pièces que si:
a	des intérêts publics importants de la Confédération ou des cantons, en particulier la sécurité intérieure ou extérieure de la Confédération, exigent que le secret soit gardé;
b	des intérêts privés importants, en particulier ceux de parties adverses, exigent que le secret soit gardé;
c	l'intérêt d'une enquête officielle non encore close l'exige.
2	Le refus d'autoriser la consultation des pièces ne peut s'étendre qu'à celles qu'il y a lieu de garder secrètes.
3	La consultation par la partie de ses propres mémoires, des documents qu'elle a produits comme moyens de preuves et des décisions qui lui ont été notifiées ne peut pas lui être refusée. La consultation des procès-verbaux relatifs aux déclarations qu'elle a faites ne peut lui être refusée que jusqu'à la clôture de l'enquête.

VwVG hat die Verwaltungsbehörde das Recht, die Einsichtnahme in die Akten zu verweigern, wenn öffentliche Interessen des Bundes, insbesondere die innere und äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft, die Geheimhaltung erfordern. Da es sich um Akten handelt, die von der Bundespolizei zum Schutz der inneren und äusseren Sicherheit angelegt worden sind, besteht ein öffentliches Interesse an deren Geheimhaltung. Die Vorinstanz hat deshalb dem Beschwerdeführer zu Recht die Akteneinsicht verweigert. Sie ist zudem ihrer Pflicht nachgekommen und hat dem Beschwerdeführer den wesentlichen Inhalt der als geheim klassierten Akten bekannt gegeben (Art. 28

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 28 - Une pièce dont la consultation a été refusée à la partie ne peut être utilisée à son désavantage que si l'autorité lui en a communiqué, oralement ou par écrit, le contenu essentiel se rapportant à l'affaire et lui a donné en outre l'occasion de s'exprimer et de fournir des contre-preuves.

VwVG).

19. Der Beschwerdeführer hält einerseits dafür, dass eine unbefristete Einreisesperre unverhältnismässig sei. Er macht aber andererseits kein besonderes Interesse an einer dauerhaften Einreise in die Schweiz geltend. Er scheint an kurzfristigen Aufenthalten zu geschäftlichen Zwecken interessiert zu sein. Die Bundesanwaltschaft hat sich ausdrücklich bereit erklärt, die Einreisesperre für kurzfristige Aufenthalte jeweils zu suspendieren, um dem Beschwerdeführer geschäftliche Besprechungen in der Schweiz zu ermöglichen. Eine solche Suspensionsverfügung hat der Beschwerdeführer denn auch schon für die Dauer vom 14. bis 16. Juni 1990 erhalten, um an einer Generalversammlungssitzung teilnehmen zu können. Im Hinblick auf die früheren Vorkommnisse und die Interessenlage des Beschwerdeführers kann die unbeschränkte Einreisesperre nicht als unverhältnismässig erachtet werden. Dies um so mehr als der Beschwerdeführer jederzeit die Möglichkeit hat, gestützt auf neue Tatsachen und Beweismittel ein Wiedererwägungsgesuch zu stellen. Zur Zeit liegen aber noch keine konkreten Hinweise vor, die auf eine Verringerung des Gefährdungsrisikos schliessen lassen.

Aus diesen Gründen kommt der Bundesrat zum Schluss, die unbeschränkte Einreisesperre gegenüber dem Beschwerdeführer bestehe zu Recht.

Dokumente des Bundesrates